ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, 

<

...>, тел. 

<

***>

 www.21aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-6194/2023

г. Севастополь

25 августа 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 11.08.2025. 

Постановление изготовлено в полном объеме 25.08.2025. 

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Архипенко А.М., судей Градовой О.Г., Кравченко В.Е., при фиксировании хода судебного заседания секретарем судебного заседания Голышкиной Ю.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Рынок Стрелецкий» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 14.02.2025 по делу № А84-6194/2023

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Рынок Стрелецкий» об оспаривании распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, 

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерства культуры Российской Федерации; Управления охраны объектов культурного наследия Севастополя; потребительского кооператива «Предприниматели рынка «Фиолентовский»,

         в присутствии в судебном заседании представителей:

         от общества с ограниченной ответственностью «Рынок Стрелецкий» – ФИО1;

         от Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя – ФИО2;

         от потребительского кооператива «Предприниматели рынка «Фиолентовский» - ФИО3, ФИО4,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Рынок Стрелецкий» (далее – ООО «Рынок Стрелецкий», общество, заявитель или апеллянт) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее – ДАГС, департамент или заинтересованное лицо) от 06.03.2023 № 17 «Об отмене разрешения на строительство «Строительство и обслуживание здания магазинов по адресу: 

<

...>. I очередь» от 09.11.2022 № 91-02-1015-2022» (далее – распоряжение № 17 или оспариваемое распоряжение). В качестве способа восстановления нарушенных прав и законных интересов заявитель просит обязать департамент продлить срок действия разрешения на строительство от 09.11.2022 № 91-02-1015-2022 на 5 месяцев 28 дней.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство культуры Российской Федерации (далее – Минкультуры России), Управление охраны объектов культурного наследия Севастополя (далее – Севнаследие) и потребительский кооператив «Предприниматели рынка «Фиолентовский» (далее – ПК «ПР «Фиолентовский» или кооператив). 

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 14.02.2025 по делу № А84-6194/2023 в удовлетворении заявленных обществом требований отказано.

Не согласившись с указанным результатом судебного разбирательства, общество обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, указывая на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам спора и нормам права, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

          В качестве оснований, по которым в апелляционной жалобе заявлены требования о проверке законности и обоснованности решения суда, апеллянт указывают на следующее: разрешение на строительство от 09.11.2022 № 91-02-1015-2022 выдано на основании документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и соответствующих требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с действующим земельным и иным законодательством Российской Федерации. Следовательно, оснований для отмены заинтересованным лицом в порядке самоконтроля разрешения на строительство от 09.11.2022 № 91-02-1015-2022 не имеется. Однако, неправильно применив положения пунктов 65-67 Требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе (далее также – Требования № 1864), утвержденных приказом Минкультуры России от 12.08.2016 N 1864, суд первой инстанции сделал вывод о невозможности строительства магазинов на арендуемом обществом земельном участке. 

В судебном заседании представитель апеллянта поддержал требования апелляционной жалобы, настаивает на незаконности решения суда по настоящему делу.

В отзыве на апелляционную жалобу заинтересованное лицо не согласилось с приведенными в ней доводами, считает их несостоятельными и основанными на неверном толковании и применении норм материального права, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. В судебном заседании представитель департамента поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

Представители ПК «ПР «Фиолентовский» в судебном заседании поддержали позицию департамента по существу рассматриваемого спора.

Минкультуры России и Севнаследие о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, однако явку своих представителей в заседание апелляционного суда не обеспечили. Отзыв на апелляционную жалобу указанные лица также не представили. 

Проверив в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, 01.08.2018 между Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (арендодатель) и ООО «Рынок Стрелецкий» (арендатор) заключен договор аренды земельного участка (далее – Договор), по условиям которого арендодатель предоставил, а арендатор принял за плату во временное пользование земельный участок площадью 2 601 кв. м, расположенный по адресу: 

<

...>, кадастровый номер 91:02:001012:1430, категория земель - «земли населенных пунктов», разрешенное использование - «магазины» (код 4.4). 

Государственная регистрация Договора произведена 25.09.2018 (номер регистрации 91:02:001012:1430-91/001/2018-2). 

Согласно данным Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером 91:02:001012:1430 имеет вид разрешенного использования «магазины» (код 4.4). 

28.10.2022 департаментом подготовлен и выдан обществу градостроительный план № РФ-92-1-02-0-00-2022-1334 в отношении земельного участка с кадастровым номером 91:02:001012:1430 (далее – ГПЗУ).

Исходя из пункта 2.1 ГПЗУ, на дату его выдачи действующей градостроительной документацией являлся Генеральный план города Севастополя, утвержденный решением сессии Севастопольского городского Совета от 13.02.2005 № 4114, согласно которому земельный участок с кадастровым номером 91:02:001012:1430 по функциональному назначению расположен в зоне общественной застройки общегородского и районного значения, частично в зоне незастроенных территорий, в том числе со сложными условиями рельефа.

В пункте 2.3 ГПЗУ определены предельные параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, установленные градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок: деятельность вести в соответствии с требованиями Приказа Минкультуры от 12.08.2016 № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе»: режим использования Р-4-6, участок ПР-10, для которого установлено ограничение - вид разрешенного использования  «производственная деятельность». 

09.11.2022 департаментом выдано обществу разрешение на строительство № 91-02-1015-2022 (далее – разрешение на строительство) в отношении объекта капитального строительства «Строительство и обслуживание здания магазинов по адресу: 

<

...>. I очередь», расположение которого планируется в границах земельного участка с кадастровым номером 91:02:001012:1430. Срок действия данного разрешения – до 09.11.2023.

На основании приказа ДАГС от 17.02.2023 № 20 должностными лицами заинтересованного лица проведена внеплановая проверка, по результатам которой установлено следующее нарушение части 13 статьи 51 ГрК РФ при выдаче обществу разрешения на строительство: в составе представленных заявителем документов для предоставления государственной услуги отсутствует визуально-архитектурный анализ, исключающий нарушение основных секторов обзора достопримечательного места (пункт 65.2 Требований № 1864), что является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги «Выдача разрешения на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства».

С учетом указанного заключения, в рамках самоконтроля департаментом издано Распоряжение № 17, которым отменено выданное ООО «Рынок Стрелецкий» разрешение на строительство «Строительство и обслуживание здания магазинов по адресу: 

<

...>. I очередь» от 09.11.2022 № 91-02-1015-2022.

Полагая, что Распоряжение № 17 является незаконным и подлежит признанию недействительным, общество обратилось в суд с рассмотренным в рамках настоящего дела заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных ООО «Рынок Стрелецкий» требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2, 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований. 

  В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

          Согласно положениям части 7 статьи 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы. К указанному заявлению прилагаются, в частности, правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации.

          В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы, в том числе:

          проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

          проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

          В силу части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

В соответствии с пунктом 1 распоряжения Правительства Российской Федерации от 03.09.2015 N 1721-р объект культурного наследия «Древний город Херсонес Таврический» (город Севастополь) отнесен к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Приказом Минкультуры России от 08.06.2016 N 1279 выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (город Севастополь) включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, утверждены границы территории Достопримечательного места.

          Материалами дела подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером 91:02:001012:1430 расположен в границах территории объекта культурного наследия - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (город Севастополь).

  Согласно предписаниям статьи 5 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным Федеральным законом.

  В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 5.1 Закона N 73-ФЗ требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

  Приказом Минкультуры от 12.08.2016 N 1864 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе».

  Судом установлено, что арендуемый заявителем земельный участок расположен в границах установленного Требованиями № 1864 регламентного участка Р-4-6, участок ПР-10.

  В соответствии с пунктом 64 Требований № 1864 в границах регламентного участка Р-4-6 выделяются участки ПР-1 - ПР-55.

  Согласно пункту 65 Требований № 1864 в границах участков ПР-1 - ПР-55 (территории, преимущественно занятые объектами промышленности и специального назначения) разрешается: эксплуатация объектов по функциональному назначению (подпункт 65.1); строительство зданий туристической инфраструктуры (для участка ПР-37), промышленности, коммунально-складского и иного специального назначения, не наносящих ущерб объектам культурного наследия и при обязательном проведении визуально-ландшафтного анализа (подпункт 65.2); реорганизация территории с изменением функционального назначения (подпункт 65.3); ремонт, реконструкция существующих зданий и сооружений, приспособление при изменении функционального назначения (подпункт 65.4); объемно-пространственное решение зданий и сооружений в соответствии с технологией на основе визуально-ландшафтного анализа, исключающего нарушение основных секторов обзора достопримечательного места (подпункт 65.5).

  Пунктом 66 Требований № 1864 установлены архитектурно-планировочные параметры. Для участка ПР-10 установлены ограничения по высоте – 22 м и по виду разрешенного использования – производственная деятельность.

  Таким образом, для земельного участка с кадастровым номером 91:02:001012:1430 пунктом 66 Требований № 1864 установлен единственный допустимый вид разрешенного использования «производственная деятельность». 

  Исходя из изложенного, факт расположения арендуемого обществом земельного участка в границах территории достопримечательного места, определяет особый режим его использования, и в рассматриваемых обстоятельствах не допускает возможность строительства магазинов. 

  Аналогичный подход в применении пункта 66 Требований № 1864 изложен в кассационных определениях Верховного Суда Российской Федерации от 16.02.2022 №№ 117-КАД21-20-К4, 117-КАД21-20-К4.

          Указанные обществом в жалобе обстоятельства принятия Правительством Севастополя постановления от 29.12.2022 N 730-ПП об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана (далее - ПЗЗ города Севастополя), которыми земельный участок с кадастровым номером 91:02:001012:1430 отнесен к территориальной зоне торговли и мелкого производства ОД-6/Г/-/2, с основным видом разрешенного использования «рынки» (код 4.3) и вспомогательным видом разрешенного использования «магазины» (код 4.4), не имеют значения для рассмотрения настоящего спора, поскольку, в силу части 13 статьи 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство проверяется соответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство. В рассматриваемом случае, на дату выдачи разрешения на строительство (09.11.2022) ПЗЗ г. Севастополя не действовали. 

          В любом случае, в соответствии с подпунктом 6 пункта 1.9 ПЗЗ г. Севастополя если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. 

  В рассматриваемой ситуации, пунктом 66 Требований № 1864 установлено более строгое ограничение по виду разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 91:02:001012:1430 (только «производственная деятельность»), а поэтому, с учетом требований подпункта 6 пункта 1.9 ПЗЗ г. Севастополя, определенные градостроительными регламентами иные виды разрешенного использования для указанного земельного участка (в том числе «рынки» и «магазины») применению не подлежат. 

Также, как верно установлено судом первой инстанции, представленная ООО «Рынок Стрелецкий» для получения разрешения на строительство проектная документация не содержала предусмотренного Законом № 73-ФЗ раздела об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, включающего оценку воздействия проводимых работ на объект культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (г. Севастополь). 

Так, согласно письму от 01.04.2022 № 537/01-28-03-03/02/22 Севнаследие не согласилось с выводом акта государственной историко-культурной экспертизы раздела, обосновывающего меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» в границах земельных участков для строительства магазина по адресу: 

<

...> (кадастровый номер 91:02:001012:1430) и комплексной застройки базы по производству строительных материалов по адресу: 

<

...> (кадастровый номер 91:02:003004:29), и сообщило, что планируемое строительство здания магазинов на участке с кадастровым номером 91:02:001012:1430 не отвечает требованиям к градостроительному регламенту для участка ПР-10.

Также, материалами дела подтверждается, что в представленных обществом для получения разрешения на строительство документах отсутствовал визуально-архитектурный анализ, исключающий нарушение основных секторов обзора достопримечательного места (подпункт 65.5 пункта 65 Требований № 1864).

При этом, представленный заявителем акт государственной историко-культурной экспертизы документации, содержащей результаты археологических исследований в границах вышеуказанного земельного участка, согласованный в установленном порядке с Севнаследием (письмо от 25.05.2022 № 991/01-28-03-03/02/22), не является заключением визуально-ландшафтного анализа. 

          При таких обстоятельствах, следует признать, что разрешение на строительство «Строительство и обслуживание здания магазинов по адресу: 

<

...>. I очередь» от 09.11.2022 № 91-02-1015-2022 было выдано заинтересованным лицом с нарушением части 13 части 51 ГрК РФ, поскольку представленные обществом документы не соответствовали требованиям и ограничениям, установленным Законом № 73-ФЗ и Требованиями № 1864. 

          В пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, разъяснено, что если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным.

 При таких обстоятельствах спора, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о недоказанности заявителем факта нарушения его прав и законных интересов распоряжением № 17, которым отменено незаконное разрешение на строительство, что исходя из положений статьи 201 АПК РФ, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права, в том числе влекущие безусловную отмену судебных актов, не нарушены, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 АПК РФ, для изменения или отмены обжалуемого судебного акта. Следовательно, апелляционная жалоба общества удовлетворению не подлежит.

          В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы подлежат отнесению на апеллянта.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд  

ПОСТАНОВИЛ:

решение  Арбитражного суда города Севастополя от 14.02.2025 по делу № А84-6194/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Рынок Стрелецкий» - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                                              А.М. Архипенко

Судьи                                                                                О.Г. Градова

                                                                                                 В.Е. Кравченко