АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

г. Ростов-на-Дону

«20» марта 2018 годаДело № А53-33889/2017

Резолютивная часть решения объявлена «13» марта 2018 года

Полный текст решения изготовлен «20» марта 2018 года

Арбитражный суд Ростовской области  в составе судьи Паутовой Л.Н. 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Черножуковой Ю.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Государственного учреждения – Управления Пенсионного фонда РФ в г. Батайске Ростовской области

к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области

об оспаривании ненормативного правового акта (предписания №167/551-ГК/28.РО-02.7)

при участии:

от заявителя: представители ФИО1 (доверенность от 24.01.2018), ФИО2 (доверенность от 24.01.2018)

от органа, чей ненормативный правовой акт оспаривается: представитель ФИО3 (доверенность от 22.12.2016)

установил:

Государственное учреждение – Управление Пенсионного фонда РФ в г. Батайске Ростовской области (далее – ГУ-УПФ РФ в г. Батайске РО) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области (далее – Минприроды) о признании недействительным предписания №167/551-ГК/28.РО-02.7 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представитель органа, чей ненормативный правовой акт оспаривается, возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, считает оспариваемое предписание законным и обоснованным, при его вынесении процессуальных нарушений не было допущено.

Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, суд установил следующее.

В порядке осуществления регионального государственного экологического надзора государственным инспектором Ростовской области в области охраны окружающей среды в период с 20.07.2017 по 16.08.2017 на основании приказа от 22.06.2017 №551-ГК проведена плановая выездная проверка деятельности ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО на предмет соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды.

По итогам проверки 16.08.2017 было установлено, что в результате деятельности ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО в области обращения с отходами производства и потребления были допущены нарушения, а именно:

- предприятием не разработан и не утвержден проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, не установлены нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, что является нарушением пунктов 2, 3, 4, 6 статьи 18 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон №89-ФЗ);

- лицом, допущенным к обращению с отходами I-IV класса опасности, не пройдено профессиональное обучение, подтверждающееся удостоверением, что является нарушением статьи 15 Федерального закона №89-ФЗ.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 16.08.2017 №167/551-ГК/28.РО-02.7.

По результатам проверки 16.08.2017 ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО выдано обязательное для исполнения предписание №167/551-ГК/28.РО-02.7, которым Пенсионному фонду предложено в срок до 15.05.2018 разработать и утвердить проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение; установить нормативы образования отходов и лимиты на их размещение; лицу, допущенному к обращению с отходами I-IV класса опасности, необходимо пройти профессиональное обучение и подтвердить соответствующим удовлетворением (свидетельством).

Не согласившись с вынесенным предписанием, воспользовавшись правом на обжалование, предусмотренным статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО обратилось в суд с заявлением.

Оценив доводы участников дела и представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого предписания закону или иному нормативному правовому акту.

При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

Законом об отходах производства и потребления установлены требования и обязанности в сфере обращения с отходами производства и потребления, распространяющиеся как на хозяйствующих субъектов, в процессе деятельности которых образуются отходы, так и на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона №89-ФЗ отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с данным Федеральным законом; обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация); обезвреживание отходов - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; сбор отходов - прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах; накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

В силу пункта 2 статьи 8 Федерального закона №89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в Российской Федерации в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. 

Согласно статье 11 Федерального закона №89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в том числе, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения.

В силу пунктов 2 и 3 статьи 14 Федерального закона №89-ФЗ хозяйствующие субъекты, в процессе деятельности которых образуются отходы I - IV класса опасности, обязаны подтвердить отнесение этих отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды. На отходы I - IV класса опасности составляется паспорт на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности.

Судом установлено, что решением Батайского городского суда от 17.09.2017 по делу №12-179/2017 и определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 29.11.2017 было отменено постановление Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области от 24.08.2017 по делу №441/28.РО-02.7/704/551-ГК/ПР/2017 о привлечении к административной ответственности должностного лица ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО, привлеченного за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.

Вышеуказанными судебными актами был установлен факт отсутствия в действиях должностного лица ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО состава административного правонарушения, а именно события, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.

Статьями 11, 18 и 19 Федерального закона №89-ФЗ предусмотрена обязанность организации при осуществлении деятельности в области обращения с отходами разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимиты на их размещение в целях обеспечения охраны окружающей природный среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов, целями определен конкретный размер экологических платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Между тем, суд соглашается с доводом заявителя о том, что ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО не относится к организациям, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, не производит плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Пунктом 2 статьи 16 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлено, что к видам негативного воздействия на окружающую среду относится размещение отходов производства и потребления.

Федеральным законом от 30.12.2008 №309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в Федеральный закон №89-ФЗ были внесены изменения и дополнения, касающиеся, в частности, самого определения обращения с отходами и видов такой деятельности.

В Федеральном законе №309-ФЗ предусмотрено, что образование отходов как стадия обращения с отходами отсутствует, вместе с тем введено понятие накопление отходов, под которым понимается временное складирование отходов на срок не более 11 месяцев в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях их дальнейшего обезвреживания, транспортирования, размещения.

Судом установлено, что отходы в ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО накапливаются в металлических контейнерах, которые принадлежат ООО «Эко-Город», установленных на специальной площадке, организованной и эксплуатируемой ООО «Эко-Город», с которым заключен договор от 26.12.2016 №088-3б/16, что не отрицается Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области.

Из положений действующего законодательства следует, что размещением отходов занимаются специализированные организации, следовательно, ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО не может быть признано надлежащим субъектом деятельности по накоплению отходов в смысле, придаваемой этой деятельности нормативными правовыми актами в данной сфере.

Разработка лимитов и нормативов преследует в первую очередь цель определения конкретного размера экологических платежей для каждого конкретного субъекта правоотношений.

Согласно статье 21 Федерального закона №89-ФЗ экологические платежи взимаются с хозяйствующих субъектов не за образование отходов, а за их размещение.

Законодателем установлено, что нормативы должны разрабатываться только теми организациями, отходы которых образуются в процессе производства продукции, а не ее потребления. Отходы производства, образовавшиеся в процессе потребления нормированию не подлежат; лимиты отходов должны разрабатываться не теми организациями, которые образуют отходы, а теми, которые осуществляют последующее их размещение.

Под размещением отходов понимается их хранение и захоронение. Хранение отходов определяется как их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обеззараживания или использования, а захоронение отходов как изоляция не подлежащих к дальнейшему использованию отходов в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду.

Поскольку отходы ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО не связаны с производством продукции и Управление самостоятельно свои отходы не размещает, то и не возникает обязанности у Управления по разработке и утверждению соответствующих лимитов и нормативов.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона №89-ФЗ, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, порядок их утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, порядок их утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами. 

Таким образом, нормативы образования отходов определяются на основании расчетов и удельного показателя образования отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг. Тем самым на основании технологии производства (деятельности) прогнозируется ожидаемые количества отходов по видам. Массы (объемы) отходов, предназначенных для временного накопления на территории предприятия, в лимиты на размещение отходов не включаются.

Росприроднадзор в письме от 29.09.2016 №АА-03-04-32/20052 к IV категории относит, в частности, офисные помещения, школы, детские сады и другие объекты, соответствующие подпункту «б» пункта 6 части 4 Критериев.

Пенсионный фонд не оказывает негативное воздействие на окружающую среду, не относится к организациям, производящим плату за негативное воздействие на окружающую среду. У  ГУ-УПФ РФ в г. Батайске РО нет объектов, подлежащих государственному экологическому надзору, в связи с чем, суд приходит к выводу, что у Пенсионного фонда отсутствуют правовые основания для установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, которые разрабатываются, как было указано выше, в первую очередь для определения количества образовавшихся отходов и установления платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Указанные обстоятельства не отрицаются Министерством природных ресурсов, поскольку из пояснений заявителя, данных в ходе судебного разбирательства следует, что 11.01.2017 Пенсионный фонд подал заявку на регистрацию ОНВ, которая была отклонена на том основании, что если организация образует отходы, не осуществляя при этом деятельность по их размещению самостоятельно, и при этом не оказывает иных видов негативного воздействия, у такой организации объект негативного воздействия не определяется и постановка на учет таких объектов законодательством не предусмотрена.

Из письма Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 31.10.2016 №АС-09-00-36/22354 «О введении государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» следует, что в случае если на объекте образуются отходы, но при этом отсутствуют иные виды негативного воздействия, указанные в Критериях, такой объект не подлежит постановке на учет в качестве объекта НВОС. Транспортирование и накопление отходов сами по себе также не являются признаком отнесения объектов к категориям объектов НВОС.

Учитывая, что Пенсионный фонд не является организацией, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, оснований для привлечения его к административной ответственности за отсутствие нормативов и лимитов не имеется, равно как и отсутствуют правомерные основание для выдачи предписания по разработке и утверждению проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.

Суд также считает неправомерным предписание в части необходимости проведения профессионального обучения лица, допущенного к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности, поскольку данные виды деятельности Пенсионным фондом не производятся.

ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО является государственным учреждением, основным видом деятельности которого является деятельность в области социальной направленности и, следовательно, не может быть признано субъектом деятельности по обращению с отходами в смысле, придаваемом этой деятельности Федеральным законом №89-ФЗ ввиду того, что не осуществляет таких видов деятельности как сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение отходов I-IV классов опасности.

Данная позиция отражена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2012 №15311/11, Верховного Суда Российской Федерации от 23.11.2015 №80-АД15-2, от 02.03.2016 №20-АД16-2, от 08.07.2016 №59-АД16-8, Верховного Суда Российской Федерации от 07.07.2017 №49-АД17-6.

Предписание Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области №167/551-ГК/28.РО-02.7 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды не соответствует действующему законодательству Российской Федерации и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии со статьей  65 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации каждая  сторона  должна доказать те обстоятельства на которые она ссылается  как на основание своих требований или возражений, при этом в силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания  соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному  нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличие у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые акт, решение и действие (бездействие) права и законные  интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно  201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

 Исследовав  по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные сторонами  доказательства в их совокупности,  суд приходит к выводу об обоснованности заявленных ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО требований о признании недействительным предписания  Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области №167/551-ГК/28.РО-02.7 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

При обращении с настоящим заявлением в суд ГУ УПФР РФ в г. Батайске РО оплачена государственная пошлина в сумме 3 000 руб., что подтверждается платежным поручением от 22.11.2017 №225697. 

Согласно ст. 333.21 НК РФ, при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными размер госпошлины для организаций составляет 3 000 руб.

Согласно п. 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.03.2007 №117 «Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации» в ред. информационного письма Президиума ВАС РФ от 11.05.2010 №139, если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению этим органом в составе судебных расходов.

При таких обстоятельствах, с Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области в пользу Государственного учреждения – Управления Пенсионного фонда РФ в г. Батайске Ростовской области подлежит взысканию госпошлина в общей сумме 3 000 руб. 

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным предписание Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области №167/551-ГК/28.РО-02.7 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

Взыскать с Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области в пользу Государственного учреждения – Управления Пенсионного фонда РФ в г. Батайске Ростовской области судебные расходы по уплате госпошлины в сумме 3 000 руб.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения через суд, принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения через суд, принявший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. 

СудьяЛ.Н. Паутова