ТРЕТИЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело №

 А33-10931/2018

г. Красноярск

11 января 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена «25» декабря 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен         «11» января 2019 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борисова Г.Н.,

судей: Иванцовой О.А., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ржихановой Е.Л.,

при участии:

от заявителя (администрации города Красноярска) - Чочиева А.Л., представителя по доверенности от 11.04.2018 № 04-2268,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю 

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от «24» октября 2018 года по делу № А33-10931/2018, принятое судьей Чурилиной Е.М.,

установил:

администрация города Красноярска ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758 (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965 (далее – антимонопольный орган, управление) о признании недействительным решения и предписания от 04.04.2018 по делу № 150-15-17.

Определением суда от 18.05.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены председатель Краевого союза малого предпринимательства Бондарева В.Ю., представитель субъектов малого предпринимательства Серебренникова С.А.,               Калиманов В.В., Муниципальное казенное учреждение г. Красноярска «Управление дорог инфраструктуры и благоустройства» (далее – учреждение).

Определением суда от 10.07.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент градостроительства администрации города Красноярска, , индивидуальные предприниматели Алиев Айюб Насиб оглы, Афанасенко Сергей Иванович, Белоусова Мария Павловна, , Бойченко Светлана Васильевна, Бондарев Виталий Юрьевич, Вдовенко Игорь Анатольевич, Вишневский Олег Евгеньевич, Голубев Андрей Михайлович, Глушенко Сергей Александрович, Гостин Валерий Александрович, Ермолаев Вячеслав Валентинович, Зыкова Елена Ивановна, Кашитский Руслан Иванович, Коломейцев Алексей Алексеевич, Кулеш Андрей Геннадьевич, Кяреск Вячеслав Александрович, Мамедов Рафээл Газратсалтон оглы, Мустафаев Сабухи Ширин оглы, Мустафаев Эльшан Ширин оглы, Никитина Жанна Анатольевна, Осипович Константин Викторович, Питерская Ирина Валентиновна, Почекунина Светлана Викторовна, Саклакова Ольга Александровна, Сергеев Олег Борисович, Точилова Елена Николаевна, Ходаков Евгений Петрович, Шаронов Виктор Николаевич, Шевелев Андрей Алексеевич, Шевелев Андрей Алексеевич, Яшенко Елена Владимировна, общество с ограниченной ответственностью «Тургай», общество с ограниченной ответственностью «Нарцисс», общество с ограниченной ответственностью «Блиц-Лото».

Решением Арбитражного суда Красноярского края от «24» октября 2018 года заявление администрации удовлетворено, признаны недействительными решение и предписание управления от 04.04.2018 по делу № 150-15-17.

Антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В апелляционной жалобе управление приводит следующие доводы:

- предоставление учреждению земельных участков, в границах которых расположены торговые павильоны третьих лиц, использовано администрацией  для  расторжения договоров на размещение временных сооружений и демонтажа торговых павильонов на территории города Красноярска, поэтому данные действия влияют на конкуренцию, так как препятствует хозяйствующим субъектам осуществлять предпринимательскую деятельность;

- территория общего пользования не может быть предоставлена в пользование конкретному лицу, учреждение фактически не реализует правомочия владения и пользования земельным участком, объектами, расположенными на этом земельном участке, материалами дела не подтверждается, что земельный участок необходим учреждению для выполнения своих уставных функций и задач, а также осуществление учреждением мероприятий, которые относятся к муниципальным программам

- судом не установлены обстоятельства, свидетельствующие, что осуществление третьими лицами деятельности через торговые павильоны препятствует  выполнению государственных и муниципальных программ, выполнению работ по ремонту дорог, учитывая, что соответствующие муниципальные контракты  исполнены в полном объеме;

- утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, эксплуатация которых была начата до утверждения указанной схемы, недопустим произвольный пересмотр схемы размещения нестационарных объектов; 

- определение продавцов и покупателей не является обязательным этапом анализа состояния конкуренции на товарном рынке, комиссия определила единственным продавцом администрацию;

- наличие компенсационных мест при обстоятельствах незаконности расторжения в одностороннем порядке договоров на размещение временных сооружений не имеет правового значения.

Заявитель в  отзыве на апелляционною жалобу не согласился с изложенными в ней  доводами, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Управление и третьи лица о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в Картотеке арбитражных дел на сайте -http://kad.arbitr.ru), на судебное заседание не явились, своих представителей не направили.

От антимонопольного органа поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей антимонопольного органа и третьих лиц. 

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю поступило обращение председателя краевого союза малого предпринимательства Красноярского края Бондарева В.К. (вх.№ 14306 от 03.08.2017), обращения ИП Голубева А.М., ИП Кулеш А.Г., ИП Гостина В.А., ИП Зыковой Е.И., ИП Осипович К.В., Вишневского О.Е.; Бойченко С.В., Сергеева О.Б., ИП Ященко Е.В., ИП Коломейцева А.А., ИП Ходакова Е.П., ИП Саклаковой О.А., ИП Белоусовой М.П., Шевелева А.А., ООО «Тургай», ИП Точиловой Е.И., ООО «Нарцисс», Глущенко С.А., Почекуниной С.В., ООО «Блиц-Лото», ИП Ермолаева В.В., ИП Кяреск В.А., ИП Мустафаева СШ.о, ИП Мустафаева С.Ш.о, Шаронова В.П., ИП Питерской И.В., ИП Мамедова Р.Г., Алиева А.П., ИП Кашитского Р.И. (от 30 и 31 августа 2017 года), обращение Калиманова В.В.                    (вх.№ 18360 от 27.09.2017) с жалобой на действия администрации, связанные с необоснованным расторжением в одностороннем порядке договоров на право размещения временных сооружений, что препятствует осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами.

Вышеуказанные обращения антимонопольным органом объединены для совместного рассмотрения.

Полагая, что действия администрации, выразившиеся в расторжении договоров на размещение временных сооружений с указанными хозяйствующими субъектами путем направления уведомлений об отказе от исполнения договора на размещение временного сооружения в одностороннем порядке, в исключении таких нестационарных торговых объектов из схемы размещения путем издания постановления от 17.07.2017 № 465                    «О внесении изменения в постановление администрации города от 27.11.2012 № 595 (Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска)», являются необоснованными и препятствуют осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектам вследствие ограничения предоставленных прав на размещение и использование временных торговых сооружений, управление на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ                  «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) выдало администрации предупреждение от 06.10.2017 № 17363 о необходимости прекращения указанного нарушения путем принятия мер, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства.

С этой целью в срок до 07.11.2017 администрации следовало:

- отменить распоряжения о предоставлении учреждению земельных участков от 10.03.2017 №1031-недв, от 20.01.2017 № 252-недв, от 04.12.2015 № 6224-недв, от 01.03.2017 № 842-недв, от 12.01.2017 № 59-недв, от 16.05.2017 № 2219-недв;

- внести изменения в постановление от 17.07.2017 № 465 «О внесении изменения в постановление администрации города от 27.11.2012 № 595», исключив нестационарные торговые объекты, указанные в таблице №1;

- отозвать уведомления об отказе от исполнения в одностороннем порядке договоров на размещение временных сооружений, указанных в таблице № 1.

Кроме того, администрации о выполнении предупреждения необходимо было сообщить ответчику в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

В управление  администрацией 13.11.2017 направлена информация о невозможности исполнения выданного предупреждения (о несогласии с выданным предупреждением).

В связи с неисполнением предупреждения приказом антимонопольного органа от 14.11.2017 № 303 в отношении администрации возбуждено дело № 150-15-17 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением от 04.04.2018 по делу № 150-15-17 администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части:

- издания распоряжений администрации г. Красноярска от 10.03.2017   № 1031-недв, от 20.01.2017 № 252-недв. от 04.12.2015 № 6224-недв, от 16.05.2017 №2219-недв, от 01.03.2017 № 842-недв о предоставлении на праве постоянного (бессрочного) пользования земельных участков учреждению, которые явились необоснованным основанием для расторжения договора в одностороннем порядке с хозяйствующими субъектами;

- необоснованного отказа от исполнения договоров на размещение временных сооружений путем направления уведомлений об отказе от исполнения договоров в одностороннем порядке;

- исключения нестационарных торговых объектов из схемы размещения посредством издания постановления от 17.07.2017 № 465 «О внесении изменения в Постановление администрации города от 27.11.2012 № 595 (Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска)», что  может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции вследствие сокращения числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующих товарных рынках.

На основании пункта 2 резолютивной части указанного решения заявителю выдано предписание от 04.04.2018 по делу № 150-15-17, которым на администрацию возложена обязанность в срок до 15.05.2018 совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, а именно:

- отменить распоряжения администрации г. Красноярска от 10.03.2017 № 1031-недв, от 20.01.2017 № 252-недв, от 04.12.2015 № 6224-недв, от 16.05.2017 №2219-недв, от 01.03.2017 № 842-недв о предоставлении на праве постоянного (бессрочного) пользования земельных участков учреждению;

- отозвать уведомления об отказе от исполнения договоров в одностороннем порядке, а также письмо исх.№К-5482-ек от 12.09.2017 об отказе (продлении) в размещении временного сооружения, направленного в адрес Калиманова В.В.;

- внести изменения в постановление от 17.07.2017 № 465 «О внесении изменения в Постановление администрации города от 27.11.2012 № 595», исключив нестационарные торговые объекты третьих лиц.

Администрация оспорила  решение и предписание от 04.04.2018 по делу № 150-15-17 в судебном порядке, полагая необоснованным вывод антимонопольного органа  о нарушении конкуренции в связи с предоставлением учреждению земельных участков,  односторонним расторжением с договоров с третьими лицами на размещение временного сооружения, исключением нестационарных торговых объектов третьих лиц из схемы размещения.

Исследовав представленные доказательства, заслушав представителя заявителя и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. 

Из статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых решения и предписания управления недействительными необходимо установить несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, статьей 22, частью 1 статьи 23, частью 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции оспариваемые решение и предписание  вынесены антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий.

Суд первой инстанции при рассмотрении настоящего дела пришел к выводу о недоказанности антимонопольным органом нарушения  заявителем пункта 2 части 12 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Оспариваемым решением управления администрация признана нарушившей              пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, согласно которому органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в связи с необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Согласно  пункту 3 части 1 статьи 17, части 4 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание муниципальных учреждений и осуществление их финансового обеспечения деятельности является полномочием органов местного самоуправления, осуществляемым в целях решения вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (часть 2 статьи 51 названного Закона). 

В силу статьи 269 Гражданского кодекса Российской Федерации  лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование.

Распоряжением администрации от 12.01.2017 № 59-недв учреждению переданы на праве оперативного управления из городской казны сооружение дорожного хозяйства, автомобильные дороги.

Распоряжением администрации от 04.12.2015 № 6224-недв учреждению  на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлены земельные участки из земель населенных пунктов с кадастровыми номерами: 24:50:0000000:790, 24:50:0000000:1528, 24:50:0000000:1051, 24:50:0000000:956, 24:50:0000000:1762, 24:50:0000000:1327, 24:50:0000000:1274, 24:50:0000000:1628, 24:50:0600198:328, 24:50:0000000:1359, 24:50:0400416:211, 24:50:0000000:1309, 24:50:0000000:1310, 24:50:0000000:1218, 24:50:0000000:152370.

Распоряжением администрации от 20.01.2017 № 252-недв учреждению                           на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлен земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 24:50:0000000:195469.

Распоряжением администрации от 10.03.2017 № 1031-недв  учреждению  на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлен земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 24:50:0000000:892.

Распоряжением администрации от 16.05.2017 № 2219-недв    (пункт 3 приложения к распоряжению) учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлены земельные участки из земель населенных пунктов с кадастровыми номерами 24:50:0400171:2988, 24:50:0400171:2989, 24:50:0000000:5427, 24:50:0000000:152349, 24:50:0400186:5488, 24:50:0000000:199.

Распоряжением администрации от 01.03.2017 № 842-недв  (пункт 9 приложения к распоряжению) учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлены земельные участки из земель населенных пунктов в количестве 36 участков.

Таким образом, учреждению в постоянное бессрочное пользование были предоставлены:

- 15 земельных участков, в том числе земельные участки с кадастровыми номерами 24:50:0000000:790, 24:50:0000000:1528, на которых располагаются временные сооружения третьих лиц, и 13 земельных участков, на которых временные сооружения третьих лиц не располагаются (распоряжение администрации от 04.12.2015 № 6224-недв);

- 6 земельных участков, в том числе земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:5427, на котором располагаются временные сооружения третьих лиц, и 5 земельных участков, на которых временные сооружения третьих лиц не располагаются (распоряжение от 16.05.2017 № 2219-недв);

- 36 земельных участков, в том числе земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:970, на котором располагаются временные сооружения третьих лиц и                    35 земельных участков, на которых временные сооружения третьих лиц не располагаются (распоряжение от 01.03.2017 № 842-недв).

Доказательства того, что временные сооружения третьих лиц, размещены на всех вышеуказанных земельных участках, предоставленных учреждению,  не представлены.

В  связи с этим суд первой инстанции правильно указал, что в решении управления  от 04.04.2018 по делу № 150-15-17 отсутствует обоснование того, каким образом предоставление земельных участков, на которых временные сооружения не размещены, повлияло на конкурентоспособность владельцев временных сооружений, указанных в таблице №1 оспариваемого решения при осуществлении предпринимательской деятельности. 

Кроме того, оспариваемым предписанием на администрацию возложена обязанность по отмене вышеуказанных распоряжений в полном объеме, несмотря на то, что временными сооружениями занята только часть земельных участков, указанных в них.

Из имеющихся в деле договоров аренды земельного участка, заключенных хозяйствующими субъектами с департаментом муниципального имущества и земельных отношений администрации города следует, что предметом таких договоров аренды является не весь земельный участок, а его часть, определяемая учетным номером согласно площади временного сооружения.

Следовательно, земельные участки, предоставленные третьим лицам для размещения временного объекта, не сформированы и не могут быть объектом договора аренды.

Таким образом,  земельные участки, предоставленные учреждению  на праве постоянного (бессрочного) пользования,  не обременены правами аренды, поэтому суд первой инстанции правильно признал, что  отсутствует предусмотренное пунктом  2 статьи 39.16 Земельного кодекса  Российской Федерации  основание для отказа в предоставлении учреждению  земельного участка.

Как следует из материалов дела (в том числе оспариваемого решения управления, письменных пояснений сторон, договоров на размещение временного сооружения), администрацией с третьими лицами заключены договоры на право размещения временных сооружений.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон  о торговой деятельности).

В силу пункта 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации виды  объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона о торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Пунктом 3 указанной статьи предусмотрено, что схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края, утвержденный приказом Министерства промышленности и торговли Красноярского края от 27.11.2013 № 05-95 (далее – Порядок), определяет процедуру разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с пунктами 6 и 9 Порядка схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными, пожарными, санитарными и экологическими нормами и правилами, правилами продажи отдельных видов товаров, проектами планировки и благоустройства территории муниципального образования и утверждается правовым актом органа местного самоуправления, принимаемым в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов относительно нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в порядке, предусмотренном для разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов (пункт 10 Порядка).

Администрация 14.04.2017 направила третьим лицам (за исключением               Калиманова В.В.) уведомления об отказе от исполнения договоров на право размещения временных сооружений в одностороннем порядке.

В адрес Калиманова В.В. администрацией направлено 12.09.2017 письмо                         № К-5482-ек об отказе (продлении) в размещении временного сооружения по причине нахождения временного сооружения на земельном участке, предоставленном иному лицу. 

При этом нестационарные торговые объекты, расположенные в границах земельных участков, исключены из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Красноярска путем издания администрацией постановления  от 17.07.2017 № 465 «О внесении изменения в постановление администрации города от 27.11.2012 №595» в связи с окончанием периода размещения нестационарных торговых объектов 01.01.2018.

Согласно данному постановлению номера 1344 (Вдовенко И.А.); 1442                 (Афанасенко СИ.); 2814 (Коломейцев А.А.); 2831 (ООО «Блиц-Лото»; Шаронов В.Н.; Кяреск В.А.; Ермолаев В.В.); 3302 (Питерская И.В.); 3483 (Сергеев О.Б.); 3492              (Точилова Е.Н.); 3493 (Гостин В.П.); 3494 (Голубев А.М.); 3495 (ООО «Тургай»); 3496 (Вишневский О.Е.); 3497 (Точилова Е.Н.); 3498 (Кулеш А.Г.); 3500 (Осипович К.В.); 3501 (Шевелев А.А.); 3504 (Ященко Е.В.); 3505 (Глушенко С.А.); 3507 (ООО «Нарцисс»); 3511 (Бойченко СВ.); 3514 (Саклакова О.А.); 3515 (Белоусова М.П); 3516 (Вишневский О.Е.); 3517 (Зыкова Е.И.); 3519 (Никитина Ж.А.); 3520 (Коломейцев А.А.); 3521 (Ященко Е.В.); 3524 (Почекунина СВ.); 3525 (Никитина Ж.А.); 3526 (Никитина Ж.А.); 3527                     (Ходаков Е.П.) исключены из схемы в связи с тем, что период размещения нестационарных торговых объектов был установлен до 01.01.2018.

Согласно постановлению администрации города от 27.11.2012 № 595 период размещения нестационарных торговых объектов, занимаемых хозяйствующими субъектами, указанными в таблице № 1, был установлен до 01.01.2018.

Поскольку временные сооружения (в том числе нестационарные торговые объекты) не являются объектами капитального строительства, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что период их размещения ограничен соответствующей схемой; предоставление права на размещение временного сооружения не устанавливает безусловный приоритет прав владельца сооружения перед правами иных лиц, в том числе собственника земельного участка, населения города, в интересах которого реализуется компетенция органов местного самоуправления.

С целью совершенствования процесса размещения временных сооружений на территории города Красноярска постановлением администрации г. Красноярска от 28.11.2014 № 809 утверждено Положение о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска (далее – Положение №809).

В соответствии с пунктом 3 Положения №809 размещение нестационарных торговых объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Красноярска.

Согласно подпункту 2 пункта 20 Положения №809 основаниями для досрочного расторжения договора на размещение временного сооружения является, в том числе наличие у иного лица в отношении земельного участка, на котором размещается временное сооружение, заключенного договора аренды, договора безвозмездного пользования земельным участком, либо иных прав на земельный участок, предусмотренных земельным и гражданским законодательством.

Уполномоченный орган уведомляет владельца временного сооружения в письменной форме о досрочном расторжении договора на размещение временного сооружения не менее, чем за девяносто календарных дней до даты расторжения договора.

Из пояснений администрации следует, что градостроительная необходимость исключения павильонов третьих лиц из схемы была обусловлена, в том числе изданием Правительством Красноярского края распоряжения от 01.09.2014 № 635-р «Об утверждении комплексной региональной программы «Благоустройство и инфраструктурное развитие города Красноярска в период подготовки к проведению       XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года», согласно которой для создания общественных пространств с современной эстетикой необходимо до 2018 года организовать снос временных сооружений и рекламных конструкций, расположенных вдоль гостевых трасс, что портит внешний облик города Красноярска (пункт 2.3.5). Снос временных сооружений осуществляется Департаментом градостроительства администрации города Красноярска в период 2014 - 2018 годов (пункт 6.1).

Кроме того, в 2017-2018 годах в городе Красноярке проводилась и проводится интенсивная работа по подготовке к проведению XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года в г. Красноярске, включающая в себя, в том числе, работы по благоустройству, а также по строительству, ремонту и реконструкции дорог.

В рамках подпрограммы «Благоустройство дворовых и общественных территорий муниципальных образований» государственной программы Красноярского края «Содействие органам местного самоуправления в формировании современной городской среды» (утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2017 № 512-п) предусмотрены субсидии бюджетам муниципальных образований на софинансирование муниципальных программ формирования современной городской среды. Указанные субсидии предоставляются в целях софинансирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 годы на благоустройство дворовых территорий и благоустройство территорий муниципальных образований Красноярского края соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий). В соответствии с распределением указанных субсидий бюджету города Красноярска предоставлена субсидия в размере 108379,4 тыс. рублей.

Федеральным законом от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на                     2018 год и на плановый период 2019-2020 годов» предусмотрен межбюджетный трансферт бюджету Красноярского края на финансовое обеспечение мероприятий по подготовке города Красноярска к проведению XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года в размере 833,0 млн рублей на 2018 год. Указанные средства предусмотрены, в том числе, на ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения                     г. Красноярска.

В обоснование  ремонтных работ и работ по благоустройству администрация указывает на наличие следующих программ и комплексов мероприятий:

-приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды», утвержденный президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 18.04.2017 № 5), подпрограмма «Благоустройство дворовых и общественных территорий муниципальных образований» государственной программы Красноярского края «Содействие органам местного самоуправления в формировании современной городской среды», утвержденная постановлением Правительства Красноярского края от 29.08.2017 № 512-п,  

- программа мероприятий по инфраструктурному развитию и улучшению внешнего облика города Красноярска в целях подготовки к проведению XXIX Всемирной зимней универсиады 2019 года в городе Красноярске, утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 02.06.2017 №337;

- муниципальная программа «Обеспечение граждан города Красноярска жилыми помещениями и объектами инженерно-транспортной и коммунальной инфраструктуры» на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов, утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 13.11.2017 №735;

- муниципальная программа «Развитие жилищно-коммунального хозяйства и дорожного комплекса города Красноярска» на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов», утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 13.11.2017         № 736;

- муниципальная программа «Повышение эффективности деятельности городского самоуправления по формированию современной городской среды на 2018 - 2022 годы», утвержденная постановлением администрации г. Красноярска от 01.11.2017 № 718.

При этом организация благоустройства территории городского округа; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них являются вопросами местного значения городского округа в соответствии с пунктами 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В связи с этим правильным является вывод суда первой инстанции о том, что  администрация и учреждение, которому переданы земельные участки, в рамках мероприятий, включенных в названные программы, организовали проведение работ по благоустройству и ремонту дорог, реализуя как полномочия собственника по содержанию муниципального имущества, так и публичные полномочия органа местного самоуправления по осуществлению вопросов местного значения. В рамках исполнения мероприятий, предусмотренных указанными программами, учреждение заключает муниципальные контракты, предметом которых является выполнение работ по благоустройству, по ремонту и реконструкции дорог.

Из имеющихся в деле сведений из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), фрагментов проекта планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа                              г. Красноярск, следует, что пять земельных участков с кадастровыми номерами: 24:50:0000000:1528, 24:50:0000000:790, 24:50:0000000:892, 24:50:0000000:195469, 24:50:0000000:5427 попадают в границы полосы отвода автомобильной дороги. Указанные обстоятельства антимонопольным органом не исследовались.

Передача учреждению  земельных участков с кадастровыми номерами 24:50:0000000:892 (распоряжение от 10.03.2017 № 1031-недв); 24:50:0000000:195469 (распоряжение от 20.10.2017 № 252-недв); 24:50:0000000:790, 24:50:0000000:1528 (распоряжение от 04.12.2015 № 6224-недв): 24:50:0000000:970 (пункт 9 приложения к распоряжению от 01.03.2017 № 842-недв): 24:50:0000000:5427 (пункт 3 приложения к распоряжению от 16.05.2017 № 2219-недв) вызвана необходимостью осуществления ремонта дорог.

Представленными заявителем в материалы дела доказательствами (схемами) подтверждается, что павильоны находятся в границах полосы отвода земельного участка, переданного в постоянное (бессрочное) пользование учреждению. Данное обстоятельство антимонопольным органом и третьими лицами не оспаривается.

Согласно статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации» полоса отвода автомобильной дороги это земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса.

В соответствии с частью 3 статьи 25 названного Закона в границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, запрещается, в том числе размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса.

Учитывая, что временные сооружения (павильоны) находились в полосе отвода автомобильной дороги, при отсутствии доказательств отнесения этих объектов к объектам дорожного сервиса администрацией правомерно совершены действия по приведению цели использования земельного участка в соответствии с установленными требованиями.

Довод апелляционной жалобы о незаконности закрепления за учреждением рассматриваемого земельного участка, так как автомобильная дорога является объектом общего пользования, и закрепление ее за учреждением не соотносится с предметом и целями деятельности учреждения, был проверен судом первой инстанции и обоснованно отклонен в связи со следующим.

Исходя из смысла вышеуказанного определения, павильоны не относятся к объектам дорожного сервиса, что свидетельствует об отсутствии правовых оснований их размещения в границах полос отвода автомобильной дороги, а вышеуказанные ограничения на территории отвода дорог предусмотрены также в целях соблюдения безопасности.

Выполнение учреждением функций по содержанию объекта дорожного хозяйства на спорном земельном участке подтверждается следующими доказательствами.

Согласно имеющимся в деле титульным спискам объектов капитального ремонта, ремонта улиц, дорог города Красноярска и искусственных сооружений на них, финансируемых за счет средств федерального и регионального бюджетов в рамках реализации проекта «Безопасные и качественные дороги» на 2017 год, утвержденного первым заместителем главы города - руководителем департамента городского хозяйства (06.03.2017, 17.04.2017, 07.05.2017, 15.06.2017, 21.08.2017, 15.09.2017) в число дорог, подлежащих ремонту, включены:

- ул. Академика Вавилова (земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:892);

- пр. им. газеты Красноярский рабочий (земельные участки с кадастровыми номерами 24:50:0000000:790, 24:50:0000000:1528);

- ул. Тамбовская (земельный участок с кадастровым номером 24:50:0000000:970).

Пунктом 4.1 Титульных списков предусмотрена оптимизация транспортных потоков и снижение мест концентрации ДТП по ул. Октябрьская, 3А, ул. Октябрьская-ул. Авиаторов.

Согласно Титульному списку объектов капитального ремонта, ремонта улиц, дорог города Красноярска и искусственных сооружений на них, финансируемых за счет средств федерального и регионального бюджетов в рамках реализации проекта «Безопасные и качественные дороги» на 2018 год, утвержденного первым заместителем главы города - руководителем департамента городского хозяйства 24.01.2018, ул. Октябрьская (земельный участок с кадастровым номером24:50:0000000:195469) включена в число дорог, подлежащих ремонту.

Выполнение работ при наличии на земельном участке временных сооружений третьих лиц с учетом вышеизложенным выводов  не свидетельствует об отсутствии у администрации правовых оснований для одностороннего отказа от договоров, заключенных с третьими лицами, и исключения мест размещения временных торговых сооружений третьих лиц из схемы размещения временных торговых объектов города Красноярска.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. 

Автомобильные дороги города Красноярска в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» являются объектами муниципальной собственности, закреплены за учреждением на праве постоянного (бессрочного) пользования. При этом  законодательством запреты на закрепление за казенным учреждением объектов, к которым относятся сооружения дорожного хозяйства, законодательством не установлены.

Таким образом, направление хозяйствующим субъектам уведомлений о расторжении договоров размещения временных сооружений связано с передачей учреждению земельных участков в целях содержания городских дорог и  выполнения администрацией города вышеназванных программ.

Также антимонопольный орган указывает на отсутствие у администрации права на односторонний отказ от договоров, заключенных с третьими лицами на размещение нестационарных торговых объектов.

Статьей 310 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом. Односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условий такого обязательства допускаются также в случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства. 

Изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором. В случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным (пункты 1, 3 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации).

По правилам указанной нормы стороны сделки могут предусмотреть право одностороннего отказа от договора.

Пунктом 5.3 договоров на размещение временных торговых объектов, принадлежащих третьим лицам, предусмотрено право администрации на досрочное расторжение договоров.

Согласно пункту 20 Положения №809 администрация уведомляет владельца в письменной форме о досрочном расторжении договора не менее чем за 90 календарных дней до даты его расторжения.

Предоставление заявителю права на размещение нестационарного торгового объекта носило временный характер, предполагает возможность досрочного расторжения договора в порядке и по основаниям, предусмотренном нормативными правовыми актами и договором. 

Следовательно, право уполномоченного органа на досрочное расторжение договора на размещение временного сооружения в одностороннем порядке предусмотрено договорами с третьими лицами и Положением №809.

При рассмотрении дела №150-15-17 в качестве товарного рынка антимонопольный орган анализировал рынок предоставления права на размещение временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности через торговые павильоны (нестационарные объекты) на территории города Красноярска, единственным продавцом на котором выступает администрация г. Красноярска. 

При этом антимонопольным органом установлено, что на территории г. Красноярска имеется более 1000 временных сооружений, принадлежащих хозяйствующим  субъектам, осуществляющим  предпринимательскую деятельность  через  торговые павильоны (нестационарные объекты), в связи с чем рынок является конкурентным.

Между тем, не обоснован вывод антимонопольного органа о том, что единственным продавцом на указанном рынке является администрация.

В силу пункта 7 статьи 10 статьи 2 Закона о торговой деятельности порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

Администрация в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 10 статьи 2 Закона о торговой деятельности, решает вопрос о размещении нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся именно в муниципальной собственности. 

Таким образом, антимонопольный орган, анализируя рынок предоставления права на размещение временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности через торговые павильоны (нестационарные объекты) на территории города Красноярска, необоснованно не учел иные объекты, находящиеся в частной собственности, расположенные на территории г. Красноярска, на которых также размещаются нестационарные торговые объекты на платной основе (например, на земельном участке, являющимся общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме).

Кроме того, суд первой инстанции правильно указал, что антимонопольный орган не установил, каким образом будет нарушена конкуренция на рынке предоставления права на размещение временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности через торговые павильоны (нестационарные объекты) на территории города Красноярска в результате исключения вышеуказанных павильонов из схемы и одностороннего отказа от исполнения договора с учетом возможности предоставления хозяйствующим субъектам компенсационного места в порядке, предусмотренном пунктом 21 Положения №809.

Судом первой инстанции установлено, что администрацией изыскивались при рассмотрении заявлений предпринимателей компенсационные места с аналогичной проходимостью и товарооборотом и предлагались хозяйствующим субъектам, что подтверждается материалами дела.

По информации Департамента градостроительства администрации города Красноярска за предоставлением компенсационного места по тому же адресу, по которому было размещено временное сооружение, обращались: Афанасенко СИ. (ул. Октябрьская, 1); Белоусова М.П. (пр. Красноярский рабочий, 95); Бондарев В.Ю. (пр. Красноярский рабочий, 120);Бойченко СВ. (пр.Красноярский рабочий, 95); Вдовенко И.А. ( пр. Металлургов, 10); Голубев А.М. (пр. Красноярский рабочий, 95); Гостин В.А. (пр. Красноярский рабочий, 95); Глущенко С.А. (пр. Красноярский рабочий, 95); Ермолаев В.В. (пр. Красноярский рабочий, 46); Кашитский Р.И. (пр. Красноярский рабочий, 56); Коломейцев А.А. (пр. Красноярский рабочий, 95); Кулеш А.Г. (пр. Красноярский рабочий, 95); Кяреск В.А. (пр. Красноярский рабочий, 46); Осипович К.В. (пр. Красноярский рабочий, 95); Питерская И.В. (пр. Красноярский рабочий, 120); Почекунина СВ. (пр.Красноярский рабочий, 95); Саклакова О.А. (пр. Красноярский рабочий, 95); Ходаков Е.П. (пр. Красноярский рабочий, 95); Шевелев А.А. (пр. Красноярский рабочий, 95); Ященко Е.В. (пр. Красноярский рабочий, 95). Указанные обстоятельства управлением документально не опровергнуты.

В материалах дела отсутствуют также доказательства того, что после исключения нестационарных торговых объектов, указанных в таблице №1, путем внесения изменений в постановление от 17.07.2017 № 465 «О внесении изменения в постановление администрации города от 27.11.2012 № 595», отказа от исполнения в одностороннем порядке договоров на размещение временных сооружений, указанных в таблице № 1, путем направления им соответствующих уведомлений, спорные земельные участки, на которых были размещены павильоны, переданы (предоставлены) иным лицам (хозяйствующим субъектам).

При таких обстоятельствах правильными являются выводы суда первой инстанции о том, что антимонопольный орган не доказал, что действия администрации, выраженные в издании распоряжений о закреплении имущества за учреждением, направлении уведомлений об отказе от исполнения договоров в одностороннем порядке, а также исключении нестационарных торговых объектов, расположенных в границах спорных земельных участков, из схемы размещения нестационарных торговых объектов, могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции вследствие сокращения числа хозяйствующих субъектов, действующих на соответствующих товарных рынках.

Тем самым возложение на администрацию обязанности по отмене распоряжений о предоставлении объекта дорожного хозяйства и земельного участка учреждению и предоставлению права на размещение временного сооружения хозяйствующим субъектам является вмешательством в реализацию органами местного самоуправления собственных полномочий, препятствует реализации полномочий публичного собственника на указанном земельном участке.

Таким образом, решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленного требования является законным и обоснованным, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для его отмены отсутствуют.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины, следовательно, расходы по оплате государственной пошлины при рассмотрении апелляционной жалобы не понесены и не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от «24» октября 2018 года по делу № А33-10931/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

 

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи:

О.А. Иванцова

 

Е.В. Севастьянова