АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-26065/2017

г. Краснодар

19 апреля 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме  19 апреля 2018 г.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Посаженникова М.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Строительная корпорация “Вершина”» (ИНН 2310179295, ОГРН 1142310006585)  – Жилинского А.А. (доверенность от 13.07.2017),  Сильченко С.А. (директор, выписка из ЕГРЮЛ),  от заинтересованного лица – Департамента по надзору в строительной сфере Краснодарского края (ИНН 2308113667, ОГРН 1052303716772) – Чувалджяна Д.А.  (доверенность от 19.12.2017), рассмотрев кассационную жалобу Департамента по надзору в строительной сфере Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.09.2017 (судья Погорелов И.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2017 (судьи Гуденица Т.Г., Ефимова О.Ю., Илюшин Р.Р.) по делу № А32-26065/2017, установил следующее.

ООО «Строительная корпорация “Вершина”» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту по надзору в строительной сфере Краснодарского края (далее – департамент, административный орган) о признании недействительным предписания от 09.02.2017 № 09-1599-Ю-06-АЦ. 

Решением суда от 13.09.2017, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 28.12.2017, требование общества удовлетворено, обжалуемое предписание признано недействительным.

Судебные акты мотивированы тем, что проведение проверки без учета изменения сроков завершения работ, подлежащих проверке, привело к проверке строительной готовности незавершенных этапов работ и, как следствие, к незаконности требований предписания, в том числе применительно к достоверности выявленных нарушений и срокам завершения работ.

В кассационной жалобе департамент просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить.

Заявитель кассационной жалобы ссылается на наличие оснований для проведения плановой выездной проверки, поскольку положения пункта 8.1 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства, требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1129 (далее – Порядок № 1129) не содержат в себе оговорки  о  недействительности ранее утвержденной и доведенной до сведения застройщика программы проведения проверок либо отсутствия оснований для проведения проверок в связи с подачей соответствующего извещения. Прокуратура Краснодарского края не выявила факт проведения департаментом плановой выездной проверки в отсутствие  законных оснований. На момент плановой проверки работы по надстройке дополнительных этажей в полном объеме были выполнены. Комплекс мероприятий по усилению несущих конструкций здания в большинстве случаев предусматривал наращивание железобетона у соответствующих конструкций, при этом наращенный бетон должен «высохнуть» и по прошествии определенного времени достигнуть проектных значений прочности для последующего восприятия на него нагрузок. Суд не проверил законность пункта 1.3 оспариваемого предписания. Считает ошибочными выводы суда  о законности пунктов 1.4, 1.5 предписания.  Устройство защитного козырька ограждения обусловлено примыканием к местам массового прохода людей, что с учетом плотной застройки местности, в которой осуществляется строительство спорного объекта, отсутствия парковочных мест и благоустройства проезжей части, влечет  его расположение  в непосредственной близости от строительной площадки объекта капитального строительства.

В отзыве на кассационную жалобу  общество просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции  по следующим основаниям. 

Суд установил и материалами дела подтверждается, что на основании приказа от 20.01.2017 № 09-80 департамент провел в отношении ООО «СтройИнвестКубань» (застройщик) плановую выездную проверку при строительстве объекта «Многоэтажный жилой дом со встроенными помещениями, автостоянкой и магазином с офисными помещениями по ул. Черниговская д. 1 в г. Краснодаре» 3 этап строительства. Жилой дом со встроенными помещениями» (далее – спорный объект), расположенного по адресу: Краснодар, Черниговская 1, в ходе которой выявил следующие нарушения:

– исполнительная документация по спорному объекту не представлена в полном объеме, не представлена рабочая документация, по которой ведется строительство жилого дома, в связи с чем невозможно оценить выполненные работы (нарушен пункт 3.23 СП 70.13330.2012 «СНиП 3.03.01-87 Несущие и ограждающие конструкции», утвержденного приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 25.12.2012 № 109/ГС);

– усиление железобетонных диафрагм нулевого цикла до надстройки двух жилых этажей (20, 21 этаж) жилого дома выполнены не полностью, по оси Б в осях 3-7, по оси 3 в осях Б-Д; по оси А в осях 5-8; по оси В в осях 3-10, по оси Д в осях 3-10, по оси Б в осях 7-11; по оси 11 в осях Б-Д усиление не выполнено (нарушены пункты 6.3, 10.1 раздела 3 Перечня видов работ по инженерным изысканиям по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 № 624);

– монолитные железобетонные конструкции усиления стены здания блок-секции «Литер А» по оси 7 в осях Б-Д имеют непровибрированные участки бетона, раковины (нарушен пункт 11.1.4 СП 63.13330.2012 «Бетонные и железобетонные конструкции. Основные положения», утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.12.2011 № 635/8);

– в отступление от утвержденной в установленном порядке проектной документации наружные стены выполнены из легких стальных конструкций (далее – ЛСТК), облицованы с наружной и внутренней стороны плитами ориентированной стружечной плиты (далее – ОСП) с заполнением пенобетоном, с наружной стороны также укрывается теплоизоляционным материалом 35 мм с последующим оштукатуриванием по полимерной штукатурной сетке с последующим окрашиванием. В блок-секции «литер А» ограждающие конструкции и перегородки выполнены из газоблока по оси 12 в осях А-Ж; наружные стены в переходах с лестничных маршей в лифтовые холлы выполнены из газоблока. Внутренние стены выполнены из ЛСТК с заполнением пенобетоном и облицовкой с двух сторон ОСП и ГКЛ, перегородки 120 м по проекту выполняемые из мелкоштучного блока выполнены в большем объеме из ЛСТК с заполнением пенобетоном и облицовкой ОСП и мелкоштучным блоком (Волма-Блок);

– конструкции окон выше первого этажа в жилом доме выполнены с одной открывающейся створкой (нарушены статьи 11, 30 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»);

– строительные леса, установленные на объекте, не имеют ограждений и бортовых элементов (нарушены пункты 7.4.11 и 7.4.14 «СНиП 12-03-2001. «Безопасность труда в строительстве. Часть 1. Общие требования», утвержденных постановлением Госстроя России от 23.07.2001 № 80) (далее – СНиП 12-03-2001); 

– отсутствуют ограждения рабочих мест и проходов к ним на высоте более 1,3 м на переходных площадках с лестничных маршей в лифтовой холл отсутствует ограждения на 11, 17 этажах (блоксекция «Литер В»), а также на 5, 6, 10, 16 этаже (блок-секция «Литер А») (нарушен пункт 6.2.16 СНиП 12-03-2001);

– отсутствует козырек в местах прохода людей по ул. Черниговской г. Краснодара (нарушен пункт 6.2.2 СНиП 12-03-2001);

– ограждение котлована вокруг пристроенного здания насосной отсутствует (нарушен пункт 6.2.9 СНиП 12-03-2001);

– строительный мусор и бытовые отходы складируются непосредственно на грунт с западной части здания (нарушены требования проектной документации 10/06-1-ООС «Перечень мероприятий по охране окружающей среды»).

Наличие этих нарушений зафиксировано в акте проверки от 09.02.2017 № 09-1599-Ю-65-АЦ, обществу выдано предписание от 09.02.2017 № 09-1599-Ю-06-АЦ о необходимости в срок, не превышающий 30-ти календарных дней со дня его вручения, устранить выявленные нарушения, о чем уведомить департамент.

Общество обжаловало предписание административного органа в арбитражный суд.

При рассмотрении дела судебные инстанции исходили из следующего.

Согласно пункту 8.1 Порядка № 1129 при получении извещения об изменении сроков окончания предусмотренных проектной документацией работ, должностное лицо, назначенное ответственным за осуществление государственного строительного надзора, должно внести изменения в программу проведения проверок в течение 7 рабочих дней с даты получения такого извещения в соответствии с пунктом 6 настоящего Порядка с указанием оснований для внесения изменений.

Из материалов дела следует, что общество направило в адрес департамента три извещения от 11.01.2017 в отношении дома, магазина и паркинга об изменении сроков завершения строительных работ,  подлежащим проверке, на 28.04.2017 (л. д. 33 – 35 т. 1). 

Суд счел, что департамент в нарушение пункта 8.1 Порядка № 1129 не внес изменения в программу проведения проверок в течение 7 рабочих дней с даты получения извещений, а 20.01.2017 издал приказ о проведении выездной плановой проверки.

Суд сослался на  письмо Прокуратуры Краснодарского края от 03.07.2017 № 7/4-380-2017 о том, что департамент в нарушение пункта 8.1 Порядка № 1129 при поступлении 11.01.2017 извещений от ООО «СтройИнвестКубань» об изменении сроков завершения работ, подлежащих проверке при строительстве спорного объекта, не внес изменения в программу проверок, что привело к организации и проведению мероприятий по контролю в отношении ООО «СтройИнвестКубань» на незавершенном этапе строительства объекта. Кроме того, в отношении общества департамент в феврале – марте 2017 года провел проверки в отсутствие распоряжений, а также согласования с прокуратурой (л. д. 175 т. 1).

Судебные инстанции посчитали, что проведение плановой проверки без учета измененных сроков завершения строительства привело к незаконной проверке строительной готовности незавершенных этапов работ и незаконности требований предписания, в том числе применительно к срокам завершения работ.

Однако при этом судебные инстанции не указали нормы права, запрещающие департаменту как органу, контролирующему соблюдение строительных норм и правил при возведении  объектов капитального строительства, осуществлять  плановые выездные проверки в отношении лиц, осуществляющих такое строительство. 

Из текста  приказа о проведении плановой выездной проверки от 20.01.2017 № 09-80  следует, что ее предметом является: соблюдение обязательных требований и (или) требований закону и подзаконным актам;   соответствие  сведений, содержащихся в заявлении и документах; выполнение предписаний; проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни и здоровью граждан, объектам культурного населения и т.д.; проверка  представленных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство, документов, связанных с выполнением работ, а также применением строительных  материалов (изделий)  (в том числе журналов ведения работ, актов освидетельствования работ, конструкций, об устранении  недостатков, результаты экспертиз, документы о проведении контроля за качеством строительных материалов, проектная и рабочая документация и др.).

На чем основан вывод суда о проведении плановой выездной проверки исключительно в связи с окончанием очередного этапа строительства, не ясно.

По каким причинам отвергнуты доводы департамента о включении проверки в план мероприятий не в связи с окончанием очередного этапа строительства, а по мотиву осуществления текущего строительного надзора за деятельностью субъектов, осуществляющих проектирование и строительство многоэтажного многоквартирного  дома, суд не указал.

 Не назвал суд и нормы права, обязывающие  департамент, осуществляющий контроль за строительством объекта капитального строительства, изменять утвержденный план проверок субъектов строительства  исключительно по заявлению последних.  

Суд также отметил, что с учетом измененных сроков завершения работ и положений проектной документации в период после составления оспариваемого предписания работы по усилению железобетонных диафрагм фундамента выполнены в соответствии с скорректированным графиком, что подтверждается актами проверки департамента.

При этом ссылки на такие акты в судебных актах отсутствуют. С кем согласовывались и в установленном ли законом порядке такие акты на момент проверки, суд  не указал.

Признавая незаконным проведение проверки, суд отметил, что  плановая выездная проверка назначалась в отношении ООО «СтройИнвестКубань», а не общества. Последнее не уведомлялось о проведении проверки, соответствующие приказы, распоряжения в отношении проверки общества как генерального подрядчика спорного объекта отсутствуют.

Оценку содержания приказа плановой выездной проверки, из которого следует, что планировалась проверка соблюдения строительных норм по объекту «Многоэтажный жилой дом с встроенными помещениями, автостоянкой и магазином с офисными помещениями по улице Черниговская дом 1 в городе Краснодаре», 3 этап  строительства "Жилой дом со встроенными помещениями"», имеющемуся в материалах дела договору  генерального подряда от 27.10.2014, по которому ООО «СтройИнвест-Кубань» (заказчик) поручило обществу (генеральный подрядчик) выполнить силами последнего и привлеченными силами строительство монолитного каркаса указанного многоквартирного высотного дома, судебные инстанции не дали. 

Не проверил суд и доводы департамента в этой части о том, что субъектами строительного надзора являются не только заказчики, но подрядчики, осуществляющие строительство,  приоритетным является осуществление  контроля за осуществляемыми строительными  работами, их качеством и безопасностью, в связи с чем в план проверок был включен объект контроля (многоквартирный дом). Нормы права, запрещающие контролирующему органу  осуществлять плановую  проверку объекта строительства, суд не указал.

Суд также посчитал, что очередность выполнения работ путем выполнения усилений железобетонных диафрагм фундамента последовательно с увеличением нагрузки на конструкции фундамента не запрещена техническими или строительными нормами. 

Однако при этом нормы права, строительные правила,  опровергающие доводы департамента о том, что комплекс мероприятий по усилению несущих конструкций здания предусматривает наращивание железобетона у соответствующих конструкций, при этом наращенный бетон должен «высохнуть» и по прошествии определенного времени достигнуть проектных значений прочности для последующей восприятия на него нагрузок доказательствами,  не указал. 

Тем самым аргументы департамента о необходимости последовательного усиления  железобетонных конструкций, вызванного изменений проектных решений домостроения (увеличение этажности), без технологического выполнения которого запрещено последующее изменение  суд проверил неполно. 

Каким образом при  выявленном при проверке факте окончания обществом работ по надстройке дополнительных  этажей и увеличении тем самым нагрузки на фундамент здания  несоблюдение требований строительных норм о  возможности возведения дополнительных этажей исключительно после дополнительного усиления несущих конструкций здания (наращивание бетона у соответствующих конструкций, его высыхания и достижения  после этого проектных значений прочности), признано судом  соответствующим предъявляемым строительным нормам, не ясно. 

Проверяя наличие изложенных в пунктах 1.4, 1.5 предписания нарушений проектной документации в связи с выполнением наружных и внутренних стен, суд отметил следующее.

С учетом заключения ООО «Краснодарская негосударственная экспертиза» от 11.11.2015 в качестве основного документа, содержащего требования к сооружению стен, применяется проектный альбом – «Альбом технических решений по применению монолитного пенобетона и ЛСТК в ограждающих конструкциях и мансарде офисного здания по адресу: Краснодар, Черниговская, 1», разработанного ООО «Совби Плюс» (страницы 4, 17) .

На странице 13 экспертного заключения в части «архитектурные решения» изложены измененные требования к ограждающим конструкциям, а также на страницах 15, 17 в подразделе «конструктивные и объемно-планировочные решения»: заменены ограждающие конструкции наружных стен вместо ранее предусмотренных самонесущих кирпичных стен корректировкой предусмотрено устройство навесных панелей из ЛСТК; заменен материал внутренних стен и перегородок вместо кирпича – ЛСТК и мелкоштучный (газобетонный) блок.

Суд указал, что «Альбом технических решений по применению монолитного пенобетона и ЛСТК в ограждающих конструкциях и мансарде офисного здания по адресу: г. Краснодар ул. Черниговская д. 1», разработанный ООО «Совби Плюс» является надлежаще утвержденной проектной документацией, на соответствие которой должна была производиться проверка осуществляемых работ согласно статье 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Однако при этом доводы департамента  о необходимости соблюдения  раздела проектной документации 10/06-1-АР «Архитектурные решения», подвергавшегося  экспертизе проектной документации 15.11.2015, исходя из которой  ограждающие конструкции наружных стен должны выполняться из кирпича, а не примененного обществом ЛСТК  и отклонениях при возведении внутренних стен и перегородок, и возможных изменениях только после утверждения в установленном порядке изменений в проектную документацию, должной оценки суда не получили.

Не проверил суд и доводы департамента о том, что «Альбом технических решений по применению монолитного пенобетона и ЛСТК в ограждающих конструкциях и мансарде офисного здания» не содержит в себе указаний на состав наружных и внутренних стен здания и перегородок, а содержит расчеты нагрузок и способы крепления этих конструкций.  Кроме того, по мнению департамента,  этот альбом не является разделом проектной документации в смысле, предусмотренном частью 12 статьи 48  Градостроительного кодекса Российской Федерации, и подвергаться экспертному исследованию не может. 

Судебные инстанции также посчитали необоснованными требования предписания в части нарушений проектной документации, поскольку заказчиком строительства спорного объекта является ООО «СтройИнвест-Кубань».

Департамент не доказал обязанность общества как генерального подрядчика по устранению нарушений, указанных в пунктах 1.1, 1.7, 1.8, 1.9, 1.11 оспариваемого предписания.

При этом суд не указал мотивы, по которым требование департамента о наличии на объекте строительства исполнительной документации по объекту капитального строительства, рабочей документации, по которой ведется строительство жилого дома, что препятствует оценке выполненных работ (пункт 1.1) может быть адресовано исключительно заказчику строительства, а не генеральному подрядчику, его осуществляющему. Отсутствуют в судебных актах и нормы права, которыми суд при этом руководствовался. 

Не имеется в судебных актах и мотивов отклонения доводов департамента о наличии у общества как у лица,  контролирующего соблюдение требований безопасности и условий труда строительных рабочих,  обязанностей: по ограждению и установлению бортовых элементов в случае расположения рабочего настила на высоте более 1,3 м и более (строительные леса) (пункт 1.7 предписания); по ограждению рабочих мест и проходов к ним на высоте более 1,3 м на переходных площадках с лестничных маршей в лифтовый холл (пункт 1.8 предписания); установлению ограждений лестничных маршей (пункт 1.9 предписания); установлению ограждения котлована вокруг пристроенного здания насосной при строительстве земляных работ в местах, где проходит движение людей и транспорта (пункт 1.11 предписания). 

Анализ договора генерального  подряда, в том числе обязанностей общества как  генерального подрядчика, выполняющего своими силами или привлекаемых им самим для выполнения подрядных работ третьих лиц, а также установленным нормам права и строительным правилам применительно к конкретным выявленным нарушениям судом не производился, ссылки  на выполнение указанных работ иными лицами носят формальный характер. 

Суд правильно сослался  на часть 3, 3.1 статьи 52 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, исходя из которой  работы по организации строительства включают в себя целый комплекс работ: организацию и координацию работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства; обеспечение соблюдения требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ; осуществление строительного контроля; выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства собственными силами или с привлечением иных лиц.

При этом лицом, осуществляющим строительство, является лицо, выполняющее весь комплекс работ по организации строительства и имеющее свидетельство о допуске к работам по организации строительства. 

Однако при этом оценку факту   выполнения обществом функций генерального подрядчика при осуществлении строительства монолитного каркаса здания (пункт 2.1 договора генерального подряда от 27.10.2014 № 2) суд не дал.

Отсутствуют в судебных актах и мотивы, по которым отклонены  ссылки департамента на имеющиеся в материалах дела копии фотоснимков,  визуальный осмотр которых свидетельствует об отсутствии ограждений на внутриподъездных лестничных переходах и  балконах, работы по ограждению которых возлагались договором генерального подряда на общество. 

Суд счел не подтвержденным  отсутствие козырьков по ул. Черниговской г. Краснодара применительно к установлению места массового прохода людей.  При этом оценка приводимых департаментов фотоснимков, визуально могущих подтвердить совершение этого нарушения в судебных актах не отражена.

Указывая, что нарушение в виде складирования мусора на грунт устранено до окончания проверки и составления предписания, суд не указал, каким образом устранение этого нарушения до составления предписания свидетельствует о его отсутствии на момент проверки, а также каким образом в таком случае нарушаются охраняемые законом права и интересы общества оспариваемым предписанием.

Судебные инстанции также не дали оценку пункту 1.3 оспариваемого предписания, согласно которому укладку и уплотнение бетона следует выполнять таким образом, чтобы можно было гарантировать в конструкциях достаточную однородность и плотность бетона, отвечающих требованиям, предусмотренным для рассматриваемой строительной конструкции.

Применяемые способы и режимы формирования должны обеспечить заданную плотность и однородность и устанавливаются с учетом показателей качества бетонной смеси, вида конструкции и изделия и конкретных инженерно-геологических и производственных условий.

Фактически монолитные железобетонные конструкции усиления стены здания блок-секции «Литер А» по оси 7 в осях Б-Д имеет непровибрированные участки бетона, раковины.

Мотивы, по которым признано незаконным предписание в этой части, а также ссылки на нормы права, в судебных актах отсутствуют.  

С учетом изложенного выводы суда о незаконности предписания являются преждевременными, основаны на неполном исследовании имеющих значение для правильного рассмотрения дела имеющихся в материалах дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, в связи с чем обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а  дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.09.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2017 по делу № А32-26065/2017 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий                                                                         Л.А. Черных

Судьи                                                                                                     М.В. Посаженников

                                                                                                               Т.В. Прокофьева