РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Дело № А40-308955/2023-146-1813

г. Москва

17 июня 2024 года

Резолютивная часть решения объявлена 13 июня 2024 года

Полный текст решения изготовлен 17 июня 2024 года

Арбитражный суд в составе председательствующего судьи Вихарева А.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з Сарасовым Д.О., 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению 

ООО "Лукойл-Западная Сибирь" (ИНН: 

<

***>)

к Федеральной Службе по Надзору в Сфере Природопользования (ИНН: 

<

***>)

о признании незаконным отказа в согласовании плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, выраженных в письме №ВЧ-09-05-ГУ/5819 от 17.10.2023

при участии:

от заявителя – ФИО1 по дов. №382/22 от 10.11.2022, паспорт, диплом,

от ответчика – ФИО2 по дов. №СР-39/9 от 12.01.2023, паспорт, диплом,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «ЛУКОЙЛ – Западная Сибирь» (далее – заявитель) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Росприроднадзору (далее – ответчик, административный орган о признании незаконным отказа, оформленного письмом от 17.10.2023 № ВЧ-09-05-ГУ/5819. 

Ответчиком в материалы дела представлен письменный отзыв на заявление, в котором он просит суд в удовлетворении требований отказать. 

Представитель заявителя поддержал заявление требования. 

Представитель ответчика в ходе судебного заседания возражал против удовлетворения заявленных требований в полном объеме.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы заявителя и ответчика, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании 2 ст.71 АПК РФ, суд считает, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям. Суд установил, что срок установленый для оспаривания ненормативного правового акта, установленный ч.4 ст.198 АПК заявителем не пропущен. 

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативноправовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям. В круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования поступило письмо Северо-Уральского межрегионального управления Росприроднадзора от 19.09.2023 № 03/2-21972, которым направлен на согласование План предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов Тевлинско-Русскинской группы месторождений ТПП «Когалымнефтегаз» ООО «Лукойл-Западная Сибирь»  с сопроводительным письмом от 04.09.2023 № 12/5-11-96А (далее – План ТПП). 

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, рассмотрев, представленный заявителем План ТПП, направила в адрес заявителя (копия в адрес Управления) мотивированный отказ в согласовании указанного плана, оформленный письмом от 17.10.2023 № ВЧ-09-05-ГУ/5819.

Не согласившись с данным решением, заявитель обратился с настоящим заявлением в суд. 

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из следующего.

Согласно пункту 4 статьи 46 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ) на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации, деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также переработка (производство), транспортировка, хранение, реализация углеводородного сырья и произведенной из него продукции осуществляются при наличии планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее – Планы).

На основании пункта 6 Закона № 7-ФЗ План предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов утверждается организацией, осуществляющей деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также переработку (производство), транспортировку, хранение, реализацию углеводородного сырья и произведенной из него продукции (далее - эксплуатирующая организация), при условии наличия: заключения о готовности эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, вынесенного по результатам комплексных учений по подтверждению готовности этой эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов; согласования федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного экологического надзора, указанного плана в части его соответствия требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 9 Закона № 7-ФЗ Правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации с учетом требований законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности, Федерального закона от 22 августа 1995 года № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».

Требования к содержанию Плана установлены Правилами организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 2451 (далее - Правила)

Критерии определения объектов, которые предназначены для осуществления деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также для переработки (производства), транспортировки, хранения, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции (далее – Объекты, Критерии определения объектов) и эксплуатация которых допускается при наличии Планов, установлены пунктами 4 и 7 Правил.

Пунктом 2 Правил установлено, что работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации, отнесены к видам аварийно-спасательных работ в соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей». 

Целью разработки ПЛаРН является обеспечение возможности максимально оперативного и полного выполнения таких аварийно-спасательных работ и мероприятий, направленных на прекращение распространения разлитой или выливающейся нефти (разлитых или выливающихся нефтепродуктов) на поверхности грунта или водного объекта, прекращение действий характерных опасных факторов, исключения возможности вторичного загрязнения окружающей среды, а также на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь.

При этом, в соответствии с пунктом 5 Правил План необходимо разрабатывать в отношении Объекта с учетом климатических, географических, гидрометеорологических особенностей его места расположения (уклона местности, наличие поблизости водного объекта, уровня залегания грунтовых вод и т.д.), а также оптимального места дислокации аварийно-спасательного формирования, в зону ответственности которого, должен входить обслуживаемый Объект.

Кроме того, в соответствии с пунктом 8 Правил в целях подтверждения готовности организации, осуществляющей деятельность в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также переработки (производства), транспортировки, хранения, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции (далее – Эксплуатирующая организация) к действиям по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов после согласования Плана Росприроднадзором в порядке, установленном пунктом 7 статьи 46 Закона № 7-ФЗ, до утверждения Плана и не реже одного раза в 3 года после утверждения Плана проводятся комплексные учения по подтверждению готовности Эксплуатирующей организации к действиям по локализации и ликвидации максимального расчетного объема разлива нефти и нефтепродуктов. 

При этом, в зависимости от индивидуальных критериев Объекта, установленных пунктом 7 Правил, максимальный расчетный объем разлива нефти и нефтепродуктов для каждого Объекта будет свой.

Так, на основании подпункта «е» пункта 7 Правил для технологических трубопроводов (кроме внутрипромысловых и межпромысловых трубопроводов) устанавливается максимальный объем разливов нефти и нефтепродуктов в количестве - 25 процентов максимального объема прокачки нефти и нефтепродуктов, определяемой характеристиками насосного оборудования, за время, необходимое на остановку прокачки в соответствии с утвержденной проектной документацией и закрытие задвижек на поврежденном участке, и объем нефти и нефтепродуктов в трубопроводе между задвижками на поврежденном участке.

В тоже время, в силу подпункта «к» пункта 7 Правил для технологических трубопроводов (кроме внутрипромысловых и межпромысловых трубопроводов) - 25 процентов максимального объема прокачки нефти и нефтепродуктов, определяемой характеристиками насосного оборудования, за время, необходимое на остановку прокачки в соответствии с утвержденной проектной документацией и закрытие задвижек на поврежденном участке, и объем нефти и нефтепродуктов в трубопроводе между задвижками на поврежденном участке.

В соответствии с подпунктом «л» пункта 7 Правил для складов нефти и нефтепродуктов, складов горюче-смазочных материалов и других емкостей для нефти и нефтепродуктов, входящих в состав технологических установок или используемых в качестве технологических аппаратов, устанавливается максимальный объем в количестве - 100 процентов объема одной наибольшей емкости

Таким образом, план разрабатывается с учетом установленных Правилами объемов разливов нефти и нефтепродуктов для конкретных объектов, перечень которых определен пунктом 7 Правил. 

Как указано ранее, на основании пункта 5 Правил План необходимо разрабатывать в отношении Объекта с учетом климатических, географических, гидрометеорологических особенностей его места расположения (уклона местности, наличие поблизости водного объекта, уровня залегания грунтовых вод и т.д.), а также оптимального места дислокации аварийно-спасательного формирования, в зону ответственности которого, должен входить обслуживаемый Объект.

Согласно позиции МЧС России, изложенной в письме от 18.03.2022 № 43-1549/11, в случае эксплуатации одной организацией нескольких однотипных объектов (имеющих один и тот же вид осуществляемой на них деятельности с нефтью и нефтепродуктами) и территориально расположенных в пределах одного субъекта Российской Федерации, проведение комплексных учений на одном из этих объектов возможно при условии существования наибольшего риска возникновения разлива нефти и нефтепродуктов на данном объекте, географических и гидрометеорологических особенностей места расположения объекта (уклона местности, наличие поблизости водного объекта, высокий уровень залегания грунтовых вод), а также оптимального места дислокации аварийно-спасательного формирования, в зону ответственности которого должны входить все обслуживаемые объекты Эксплуатирующей организации.

На основании абзаца первого пункта 2 Правил ликвидация разлива нефти и нефтепродуктов – комплекс работ, проводимых при возникновении разлива нефти и нефтепродуктов и направленных на локализацию разлива нефти и нефтепродуктов, сбор разлившихся нефти и нефтепродуктов, прекращение действия характерных опасных факторов, исключение возможности вторичного загрязнения окружающей среды, а также на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь.

При этом, под локализацией разлива нефти и нефтепродуктов следует понимать комплекс мероприятий, направленных на прекращение распространения разлитой или выливающейся нефти (разлитых или выливающихся нефтепродуктов) на поверхности грунта или водного объекта, проводимых путем установки заграждений, проведения земляных работ или использования специальных средств (абзац второй пункт 2 Правил).

В этой связи, в целях выполнения мероприятий, направленных на прекращение распространения разлитой или выливающейся нефти (разлитых или выливающихся нефтепродуктов) на поверхности грунта или водного объекта, прекращение действий характерных опасных факторов, исключения возможности вторичного загрязнения окружающей среды, а также на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, Эксплуатирующая организация проводит комплексные учения на конкретном Объекте с учетом климатических, географических, гидрометеорологических особенностей его места расположения.

Таким образом, для достижения целей Правил Эксплуатирующая организация, разрабатывает План в отношении Объекта, в том числе, для Объектов, находящихся на суше, объединенных единым назначением и (или) неразрывно связанных физически или технологически, расположенных в пределах одного или нескольких земельных участков, имеющих общие границы.

Как следует из материалов дела, заявитель обратился в Управление за оказанием государственной услуги по согласованию Плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов Тевлинско-Русскинской группы месторождений ТПП «Когалымнефтегаз» ООО «Лукойл-Западная Сибирь» с сопроводительным письмом от 04.09.2023 № 12/5-11-96А.

В Таблице 1 – Характеристика резервуаров Плана ТПП отражены объекты, подпадающие под подпункт «л» пункта 7 Правил. 

В Таблице 3 – Характеристика для поисковых, разведочных, эксплуатационных скважин Плана ТПП отражены объекты, подпадающие под подпункт «в» пункта 7 Правил.

В Таблице 4 – Характеристика внутрипромысловых и межпромысловых трубопроводов Плана ТПП отражен внутрипромысловый/межпромысловый трубопровод, который является отдельным объектом по смыслу подпункта «е» пункта 7 Правил.

В Таблице 5 – Характеристика технологических трубопроводов Плана ТПП указаны объекты, подпадающие под подпункт «к» пункта 7 Правил. 

В Таблице 6 – Характеристика трубопроводов по которым транспортируется нефть/нефтепродукты и характеристика пересекаемых водных преград Плана ТПП отражены объекты, подпадающие под подпункт «е» пункта 7 Правил. 

При этом, из Таблицы 4 – Характеристика внутрипромысловых и межпромысловых трубопроводов Плана ТПП следует, что внутрипромысловых и межпромысловых трубопроводов расположены на разных месторождениях. 

В силу подпункта «в» пункта 5 Правил План предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов должен содержать максимальные расчетные объемы разливов нефти и нефтепродуктов, предусмотренные пунктом 7 Правил.

На основании пункта 11 Правил к уведомлению о проведении комплексных учений прилагается план комплексных учений, составленный на основе плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, и копия проекта плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

Таким образом, учения проводятся Эксплуатирующей организацией в отношении Объектов, имеющих максимальный расчетный объем разливов нефти и нефтепродуктов.

В этой связи, исходя из того, что согласно представленному Плану ТПП максимальный расчетный объем разливов нефти и нефтепродуктов применяется в отношении объектов, указанных в Таблице 1 Плана ТПП, а именно: резервуаров; учения в отношении объекта – внутрипромысловый/межпромысловый трубопровод проводится не будут, что не отвечает целям и принципам природоохранного законодательства Российской Федерации.

Исходя из представленного Плана ТПП учения в отношении объекта – внутрипромысловый/межпромысловый трубопровод проводится не будут, поскольку все мероприятия предусмотрены в отношении резервуаров, исходя из расчета максимального объема нефти и нефтепродуктов указанного объекта. 

Таким образом, поскольку указанный план содержит в себе информацию об объектах разливов нефти и нефтепродуктов, на которые необходимо разрабатывать самостоятельные планы, с целью проведения учений как в отношении резервуаров, так и в отношении внутрипромыслового/межпромыслового трубопровода с учетом географических, гидрометеорологических особенностей его места расположения (наличие поблизости водного объекта – реки Ортьягун), а также оптимального места дислокации аварийно-спасательного формирования, в зону ответственности которого, должен входить обслуживаемый трубопровод, суд приходит к выводу о правомерности данного требования административного органа. 

Суд отмечает, что Правила, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 2451 установлены уже с учетом требований законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности, с учетом требований законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также Федерального закона от 22.08.1995 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей».

Росприроднадзор осуществляет свою деятельность на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400 (далее – Положение). 

На основании пункта 1 Положения Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды. 

Как указано ранее, статьей 46 Закона № 7-ФЗ установлены требования об охране окружающей среды при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также переработки (производство), транспортировки, хранения, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции.

К числу таких требований в силу пункта 4 статьи 46 Закона № 7-ФЗ отнесено осуществление указанных выше видов деятельности на территории Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации исключительно при наличии планов предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (ПЛаРН).

При этом, согласно абзацу третьему пункта 6 статьи 46 Закона № 7-ФЗ ПЛаРН утверждаются организацией, осуществляющей приведенные выше виды деятельности при условии наличия согласования их Росприроднадзором в части соответствия требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Непосредственно сами требования установлены Правилами.

Так, согласно пункту 1 Правил данные Правила разработаны именно в рамках полномочий Правительства Российской Федерации и положений законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, установленных статьей 46 Федерального закона  №7-ФЗ и содержат критерии определения объектов, которые предназначены для осуществления деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также для переработки (производства), транспортировки, хранения, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции и эксплуатация которых допускается при наличии ПЛаРН (далее - критерии объектов).

Как следует из материалов дела, заявитель обратился в органы Росприроднадзора с заявлением о согласовании Плана ТПП в порядке абзаца третьего пункта 6 статьи 46 Закона № 7-ФЗ, Правил.

Таким образом, материалами дела подтверждается и никем из сторон не оспаривается, что ООО «ЛУКОЙЛ - Западная Сибирь» обратилось в Росприроднадзор за получением государственной услуги, оказываемой последним в рамках полномочий по обеспечению соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных статьей 46 Закона № 7-ФЗ, оказание которой осуществляется в порядке, утвержденном Правилами.

Отказывая заявителю в согласовании ПЛаРН Росприроднадзор исходил из того, что из представленных заявителем документов следует, что в единый ПЛаРН включен целый ряд объектов, каждый из которых в отдельности соответствует критериям объекта по смыслу пунктов 4-7 Правил. Однако разрабатываемый на основе ПЛаРН план комплексных учений предусматривает включение информации об исходной обстановке (аварийном Объекте, источнике загрязнения), и не предусматривает проведение учений на нескольких Объектах.

С учетом изложенного, а равно исходя из существенных различий в параметрах конкретных объектов заявителя по смыслу пункта 7 Правил, Росприроднадзор указал заявителю, что в данном случае, необходимо разрабатывать отдельный ПЛаРН на внутрипромысловый/межпромысловый трубопровод, включенный заявителем в представленный на согласование общий ПЛаРН, в том числе, для Объектов, находящихся на суше, объединенных единым назначением и (или) неразрывно связанных физически или технологически и расположенных в пределах одного или нескольких земельных участков, имеющих общие границы».

Вопреки доводам заявителя Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ), Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», (утвержденные приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 534, далее – Правила №534) и не могут быть применимы к рассматриваемым правоотношениям в силу следующего. 

Как следует из преамбулы Закона № 116-ФЗ настоящий федеральный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее также - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Таким образом, областью применения Закона № 116-ФЗ не является охрана окружающей среды. 

Из пункта 9 Закона № 7-ФЗ следует, что нормативное регулирование разработки и согласование ПЛаРН осуществляется исключительно в порядке, определенном Правилами. 

Приведенная норма не содержит указаний на применимость Правил № 534 к правоотношениям, связанным с разработкой и согласованием ПЛаРН (в том числе вопросам идентификации и определения состава объектов, включаемых в ПЛаРН и распределения соответствующих полномочий), а содержит отсылочную норму, в соответствии с которой к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесена разработка и установление соответствующих Правил. 

Во исполнение пункта 9 статьи 46 Закона №7-ФЗ и с целью установления соответствующих требований в области охраны окружающей среды Правительством Российской Федерации разработаны и утверждены Правила. 

При этом, ни в статье 46 Закона №7-ФЗ, ни в положениях Правил не содержится отсылок и/или указаний о необходимости применения приведенных заявителем Правил Ростехнадзора № 534 или каких-либо иных положений указанного нормативного акта. 

Таким образом, к рассматриваемым правоотношениям никакие иные нормативные акты, кроме Правил, в том числе, принятые в области промышленной безопасности не применяются. 

Кроме того, любой нормативный акт имеет действие во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Пунктом 3 Положения определен перечень видов нормативных правовых актов, которыми руководствуется  Росприроднадзор в своей деятельности, к их числу отнесены:  Конституция  Российской Федерации, федеральными конституционные законы, федеральные законы, указы /и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также само  Положение. 

Указанный перечень является закрытым и исчерпывающим.

При этом, Правила № 534 на которые ссылается заявитель, представляют собой отраслевой нормативный акт (федеральные нормы и правила), принятый Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором), являющейся в силу пункта 1 раздела I Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 (далее – Положение о Ростехнадзоре № 401) органом государственного регулирования промышленной безопасности, осуществляющим, в том числе, функции по нормативно-правовому регулированию в указанной сфере деятельности.

В рамках установленных полномочий пунктом 5.2.2.16(1) Положения о Ростехнадзоре № 401 указанный орган наделен правом разработки федеральных норм и правила в области промышленной безопасности.

Как следует из пункта 1 Правил № 534 данные правила являются именно федеральными нормами и правилами и разработаны Ростехнадзором в рамках полномочий, предусмотренных п. 5.2.2.16(1) Положения о Ростехнадзоре № 401 и в соответствии с Законом № 116-ФЗ. 

Таким образом, федеральные нормы и правила (Правила № 534) на положения которых основывает свои доводы заявитель в силу прямого указания пункта 3 Положения не являются и не могут являться нормативным правовым актом, которыми мог руководствоваться Росприроднадзор при оказании государственной услуги. 

Кроме того, из буквального прочтения пункта 9 статьи 46 Закона № 7-ФЗ следует, что исключительно к полномочиям Правительства Российской Федерации законодатель отнес вопрос установления критериев определения объектов эксплуатация которых допускается при наличии ПЛаРН.

Вместе с тем, федеральные нормы и правила не являются постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации, а представляют собой нормативный акт федерального органа исполнительной власти, принятый в рамках полномочий такого органа. 

Из преамбулы Закона № 116-ФЗ следует, что указанный нормативный акт определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (далее – ОПО), а его положения распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности ОПО.

При этом, федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности в силу абзаца второго части 3 статьи 4 Закона № 116-ФЗ устанавливают обязательные требования к: 

- безопасности технологических процессов на ОПО, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на ОПО.

Заявитель ссылается на пункт 32 Правил № 534, на основании которого на каждый технологический процесс на объектах добычи, сбора и подготовки нефти, газа и газового конденсата проектной (или эксплуатирующей) организацией должен составляться технологический регламент.

При этом, данный пункт содержится в разделе III Правил № 534, которым устанавливаются требования к организациям, эксплуатирующим ОПО.

К применяемым Росприроднадзором нормативным правовым актам в своей деятельности данная норма не относится. 

Таким образом, указанная норма регулирует совершенно иные правоотношения, и регламентирует исключительно вопросы составления конкретного документа под названием «Технологический регламент на ОПО», который разрабатывается и принимается в порядке главы LVII Правил № 534.

При этом, понятия «деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья», а также переработки (производство), транспортировки, хранения, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции по смыслу ст. 46 Федерального закона № 7-ФЗ, а равно объект, предназначенный для осуществления такой деятельности, эксплуатация которого допускается только при наличии ПЛаРН по смыслу статьи 46 Закона №7-ФЗ, Правил не совпадает ни по форме, ни по содержанию с понятиями «деятельность в области промышленной безопасности»  и «ОПО» в соответствии с Законом № 116-ФЗ.

Так, в силу статьи Закона № 116-ФЗ Ростехнадзор - как орган по надзору в области промышленной безопасности осуществляет государственную функцию по регистрации ОПО в государственном реестре в рамках на основании результатов идентификации, проведенной организацией, эксплуатирующей ОПО.

При этом сама идентификация с присвоением ОПО соответствующего класса опасности осуществляется исходя из совокупности критериев, установленных приложениями 1 и 2 к Закону № 116-ФЗ.

В рассматриваемом же случае, Росприроднадзор осуществляет согласование ПЛаРН в рамках исполнения полномочий – органа экологического надзора, установленных Законом № 7-ФЗ и проистекающих из требований об охране окружающей среды (пункт 4 стать 46 Закона №7-ФЗ).

Такое согласование, как уже упоминалось ранее, осуществляется по итогам проверки в части соответствия ПЛаРН требованиям об охране окружающей среды, установленным Правилами.

 Правила в пунктах 4-7 содержат собственные критерии определения объектов, которые предназначены для осуществления деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также для переработки (производства), транспортировки, хранения, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции и эксплуатация которых допускается при наличии ПЛаРН 

Вместе с тем, ни приведенными выше, ни иными положениями действующего законодательства Российской Федерации не предусмотрено, что к числу критериев при определении состава и вида объекта для целей разработки отдельного ПЛаРН следует относить факт постановки такого объекта на учет как ОПО органами Ростехнадзора и состав такого опасного производственного объекта, а равно анализировать связанные с этим технологические процессы на предмет «неразрывности», как на это указано в заявлении по настоящему делу. 

Более того, в соответствии с пунктом 5 Правил ПЛаРН необходимо разрабатывать в отношении Объекта с учетом климатических, географических, гидрометеорологических особенностей его места расположения (уклона местности, наличие поблизости водного объекта, уровня залегания грунтовых вод и т.д.), а также оптимального места дислокации аварийно-спасательного формирования, в зону ответственности которого, должен входить обслуживаемый Объект.

Однако, критерии отнесения ОПО к тому или иному классу опасности по смыслу Закона №116-ФЗ не имеют аналогичного территориального (географического) и/или климатического принципа.

Так, класс опасности присваивается ОПО согласно Приложению 1 Закону № 116-ФЗ исходя из факта одновременного нахождения (обращения) на объекте определенного вида и количества опасного вещества, а также, например, давления, ОПО является объект ведения горных работ. 

При этом, ОПО в зависимости от способа идентификации и критерия, выбранного эксплуатантом, в качестве определяющего, может включать в себя различное количество объектов и устройств на различных по величине территориях. 

Ссылки заявителя на постановление Правительства Российской Федерации от 17.02.2011 № 90 «О порядке подключения объектов нефтедобычи к магистральным нефтепроводам в Российской Федерации и учета субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих добычу нефти» (далее – Постановление № 90); постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2014 № 451 «Об утверждении Правил учета нефти» (далее – Постановление № 451) также подлежат отклонению как неприменимые к спорным правоотношениям. 

Так, из пункта 2 Постановления № 90 следует, что что реализация Постановления № 90 осуществляется в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников центрального аппарата и территориальных органов Министерства энергетики Российской Федерации, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных Министерству в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

При этом, применение Постановление № 451 также осуществляется Минэнерго России. 

Указанные постановления Правительства Российской Федерации не распространяются к предоставляемой Росприроднадзором услуге в рамках полномочий, реализуемых в порядке, установленном требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. 

Таким образом, в рамках оказываемой Росприроднадзором государственной услуги по согласованию ПЛаРН, нормативное регулирование спорных правоотношений осуществляется исключительно в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а именно: Законом № 7-ФЗ, Правилами. 

При этом, Требования к содержанию ПЛаРНа содержатся в разделе 3 Правил. В соответствии с подпунктами «а-о» пункта 5 Правил ПЛаРН должен содержать: 

а) общие сведения об эксплуатирующей организации, об основных операциях, производимых с нефтью и нефтепродуктами;

б) сведения о потенциальных источниках разливов нефти и нефтепродуктов;

в) максимальные расчетные объемы разливов нефти и нефтепродуктов, предусмотренные пунктом 7 настоящих Правил;

г) прогнозируемые зоны распространения разливов нефти и нефтепродуктов (с учетом проектных решений по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов) с описанием возможного характера негативных последствий разливов нефти и нефтепродуктов для окружающей среды, населения и нормального функционирования систем его жизнеобеспечения (с учетом климатических, географических, гидрометеорологических особенностей места расположения объекта);

д) перечень первоочередных действий производственного персонала при возникновении разливов нефти и нефтепродуктов;

е) расчетное время (сроки) локализации и ликвидации максимального расчетного объема разлива нефти и нефтепродуктов;

ж) расчет достаточности сил и средств для ликвидации максимального расчетного объема разлива нефти и нефтепродуктов с учетом применяемых для этих целей технологий, а также времени локализации разлива нефти и нефтепродуктов с момента обнаружения разлива нефти и нефтепродуктов или с момента поступления информации при разливе на поверхностных водных объектах (включая их водоохранные зоны) в течение 4 часов, при разливе на сухопутной части территории Российской Федерации - в течение 6 часов;

з) состав и порядок действий сил и средств собственных аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, предназначенных для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и аттестованных в установленном порядке, или привлеченных на договорной основе аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, предназначенных для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и аттестованных в установленном порядке, либо собственных аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, предназначенных для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и аттестованных в установленном порядке, и привлеченных на договорной основе аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, предназначенных для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и аттестованных в установленном порядке;

и) порядок привлечения дополнительных сил и средств для осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов при разливе нефти и нефтепродуктов в объеме, превышающем максимально расчетный объем разлива нефти и нефтепродуктов и не позволяющем обеспечить его устранение на основе плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;

к) схему оповещения, схему организации управления и связи при разливах нефти и нефтепродуктов;

л) мероприятия по организации временного хранения, транспортировки и утилизации собранной нефти и нефтепродуктов;

м) информацию об объеме работ по каждому из мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, которые необходимо провести для предупреждения и ликвидации разлива нефти и нефтепродуктов. Такая информация указывается в случае если мероприятия предусматривают собственные расходы эксплуатирующей организации на закупку необходимых материалов и оборудования или расходы на оплату работ (услуг) привлекаемых специализированных и экспертных организаций по локализации (ликвидации) разливов нефти и нефтепродуктов (включая расходы на оплату работ (услуг) аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований);

н) информация о стоимости единицы объема работ (услуг) по каждому из мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, которые необходимо выполнить для предупреждения и ликвидации разлива нефти и нефтепродуктов. Такая информация указывается, если мероприятия предусматривают собственные расходы эксплуатирующей организации на закупку необходимых материалов и оборудования или расходы на оплату работ (услуг) привлекаемых специализированных и экспертных организаций по локализации (ликвидации) разливов нефти и нефтепродуктов (включая расходы на оплату работ (услуг) аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований);

о) календарные планы оперативных мероприятий по ликвидации максимальных расчетных объемов разливов нефти и нефтепродуктов, с указанием этапов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, состоящих из работ по локализации разлива нефти и нефтепродуктов, сбору разлившихся нефти и нефтепродуктов до максимально достижимого уровня, обусловленного техническими характеристиками используемых специальных технических средств, размещению собранных нефти и нефтепродуктов для последующей их утилизации, исключающему вторичное загрязнение производственных объектов и объектов окружающей природной среды.

Указанный перечень требований к содержанию ПЛаРНа является исчерпывающим. 

Ни одно из указанный требований к содержанию ПЛаРНа, установленных пунктом 5 Правил не свидетельствует о том, что сведения, которые должны содержаться в ПЛаРН связаны именно с технологическим процессом нефтедобычи. 

Более того, Правила вообще не содержат правовой категории «единство технологического процесса», и как следствие, законодатель не предусмотрел его учет при разработке ПЛаРНов.

Заявитель обосновывая позицию, изложенную в возражениях, ссылается на подпункт «а», подпункт «б» пункта 5 Правил в соответствии с которым ПЛаРН должен содержать общие сведения об эксплуатирующей организации, об основных операциях, производимых с нефтью и нефтепродуктами; сведения о потенциальных источниках разливов нефти и нефтепродуктов. 

Указанные подпункты пункта 5 Правил не содержат требования о том, что разработка ПЛаРН осуществляется с учетом ЕДИНСТВА технологического процесса. 

Данный довод заявитель основывает исключительно на неприменимых к спорным правоотношениям нормам законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности: 

Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2014 № 451 «Об утверждении Правил учета нефти»; постановление Правительства Российской Федерации от 17.02.2011 № 90 «О порядке подключения объектов нефтедобычи к магистральным нефтепроводам в Российской Федерации и учета субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих добычу нефти»).

Напротив, на основании пункта 5 Правил при разработке ПЛаРНа в отношении Объекта необходимо учитывать климатические, географические, гидрометеорологические особенности его места расположения (уклона местности, наличие поблизости водного объекта, уровня залегания грунтовых вод и т.д.), а также оптимальное место дислокации аварийно-спасательного формирования, в зону ответственности которого, должен входить обслуживаемый Объект, а не технологический процесс нефтедобычи. 

Вышеизложенное прямо предусмотрено Правилами. Указанная позиция подтверждается, в том числе имеющимся в материалах дела письмом МЧС России от 18.03.2022 № 43-1549/11.

Таким образом, вопреки доводам заявителя ПЛаРН разрабатывается не с учетом технологических процессов нефтедобычи, а с учетом климатических, географических, гидрометеорологических особенностей места расположения объекта и оптимального места дислокации аварийно-спасательного формирования, в зону ответственности которого, должен входить обслуживаемый объект. 

Также суд отмечает, что Комплексные учения, исходя из пункта 11 Правил проводятся согласно плану комплексных учений, составленного организацией на основе согласованного ПЛаРН.

Однако, как следует из Плана ТПП и не опровергается заявителем для целей разработки мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, в том числе, проведения комплексных учений в соответствии с пунктом 9 Правил выбран Объект с максимальными параметрами возможного розлива – резервуар.

При этом комплексный учения, в случае согласования Росприроднадзором ПЛаРН в представленной заявителем редакции так же будут проводиться только в отношении такого объекта.

В отношении внутрипромыслового/межпромыслового трубопровода самостоятельный расчет сил и средств заявителем не проводился, мероприятия по ликвидации разливов в аналогичном порядке (в том числе, план учений) не разрабатывались.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено. 

Факт того, что деятельность аварийно-спасательных служб распространяется на определенную территорию, не свидетельствует о том, что в отношении всех объектов, располагающихся на указанной территории, будут проводится комплексные учения, поскольку это прямо противоречит нормам законодательства Российской Федерации, а именно Правилам. 

Таким образом, доводы заявителя об обоснованности разработки Плана ТПП в отношении как резервуаров, так и внутрипромысловых/межпромысловых трубопроводов, располагающихся на различных месторождениях основаны исключительно на неверном толковании норм законодательства Российской Федерации. 

Согласно правовому подходу, изложенному Конституционным судом РФ в определении от 06.11.2014 № 2528-О и в определениях Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 302-ЭС19-473 и от 08.07.2020 № 308-ЭС20-4069, освобождаются от доказывания фактические обстоятельства дела, а не правовые выводы. Это не исключает различной правовой оценки фактических обстоятельств, которая зависит от характера конкретного спора. 

В этой связи, ссылки заявителя на судебные акты по делам №№ А40-148323/23, А70-24431/2023, А70-24018/2023, А70-11676/23, А70-8718/2023 подлежат отклонению как не относящиеся к предмету настоящего спора. 

Таким образом, суд считает, что отказ Росприроднадзора, оформленный письмом от 17.10.2023 № ВЧ-09-05-ГУ/5819 соответствует действующему законодательству. 

Исходя из вышеизложенного, суд приходит к выводу, что в настоящем случае административный орган доказал законность и обоснованность принятого им решения.

 Следовательно, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные статьей 13 ГК РФ и частью 1 статьи 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

Судом проверены все доводы заявителя, однако, они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований. 

В силу действия части 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. 

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по государственной пошлине относятся на заявителя. 

Руководствуясь ст. ст. 110, 167, 170, 176, 198, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Требования ООО "Лукойл-Западная Сибирь" оставить без удовлетворения.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья                                                                                                                     А.В. Вихарев