Арбитражный суд Псковской области

ул. Свердлова, 36, г. Псков, 180000

http://pskov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А52-4044/2016

город Псков

03 октября 2017 года

Резолютивная часть решения

 оглашена 26 сентября 2017 года

Арбитражный суд Псковской области в составе судьи Буяновой Л.П., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Даниловой О.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Прокурора Псковской области (место нахождения:180000, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>.)

к Администрации Великолукского района (место нахождения:182100, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

третьи лица: Общество с ограниченной ответственностью «ВСГЦ» (место нахождения:182107, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области (место нахождения:180007, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

Государственное бюджетное учреждение «Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности» (место нахождения: 180016, 

<

...> ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

о признании незаконными разрешений на строительство от 05.09.2016 №60-RU60502000-54/1-2016 и №60-RU60502000-54/2-2016,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1 - заместитель начальника отдела прокуратуры Псковской области, предъявлено служебное удостоверение; 

от ответчика: ФИО2 - представитель по доверенности от 09.02.2017 №10, предъявлен паспорт;

от Общества с ограниченной ответственностью «ВСГЦ»: ФИО3 - представитель по доверенности от 09.01.2017, предъявлен паспорт и ФИО4 - представитель по доверенности от 12.05.2017, предъявлен паспорт; 

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области: ФИО5 - представитель по доверенности от 01.03.2017 №01/734, предъявлен паспорт; 

от Государственного бюджетного учреждения «Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности»: ФИО6 - представитель, по доверенности от 12.09.2017, предъявлен паспорт,

                                                               установил: 

Прокурор Псковской области 23.11.2016 обратился в суд с заявлением о признании незаконным разрешения от 05.09.2016 №60-RU60502000-54/2-2016, выданного Администрацией Великолукского района (далее – Администрация, ответчик) на строительство площадки репродуктора 12-71 (Шубниково) по адресу: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее д. Шубниково. Заявление принято к производству судьей Самойловой Т.Ю., делу присвоен номер А52-4044/2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «ВСГЦ»  (далее - ООО ВСГЦ») и Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области (далее – Управление Росприроднадзора).

Определением суда от 20.04.2017 производство по делу №А52-4044/2016 приостановлено до рассмотрения Арбитражным судом Северо-Западного округа кассационной жалобы на решение Арбитражного суда Псковской области и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу №А52-2179/2016.

Кроме того, 23.11.2016 Прокурор Псковской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным разрешения от 05.09.2016 №60-RU60502000-54/1-2016, выданного Администрацией на строительство площадки откорма 12-73 (Захарово) по адресу: Псковская область, Великолукский район, северо-восточнее д. Захарово. Дело принято к производству судьей Буяновой Л.П., делу присвоен номер А52-4045/2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО «ВСГЦ» и Управление Росприроднадзора.

Определением суда от 03.05.2017 производство по делу №А52-4045/2016 приостановлено до рассмотрения Арбитражным судом Северо-Западного округа кассационной жалобы на решение Арбитражного суда Псковской области и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда по делу №А52-2181/2016.

Ввиду того, что отпали основания, в силу которых производства по делам №А52-4044/2016 и №А52-4045/2016 были приостановлены, определением суда от 29.06.2017 производства по данным делам возобновлены, дела №А52-4044/2016 и №А52-4045/2016 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения в деле №А52-4044/2016 судьей Самойловой Т.Ю.

Определением суда от 19.07.2017 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Государственное бюджетное учреждение «Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности» (далее – ГБУ Госэкспертиза).

В соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  определением Арбитражного суда Псковской области от 21.07.2017 произведена замена судьи Самойловой Т.Ю. Дело №А52-4044/2016 передано на рассмотрение судье Буяновой Л.П.

В результате объединения дел в одно производство, в настоящем деле рассмотрены требования прокурора к Администрации Великолукского района о признании незаконными разрешения от 05.09.2016 №60-RU60502000-54/1-2016 на строительство площадки откорма 12-73 (Захарово) по адресу: Псковская область, Великолукский район, северо-восточнее д. Захарово, и разрешения от 05.09.2016 №60-RU60502000-54/2-2016 на строительство площадки репродуктора 12-71 (Шубниково) по адресу: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее д. Шубниково.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования в полном объеме, просил суд признать разрешения на строительства незаконными.

Представитель ответчика заявленные требования не признал, просил суд отказать в удовлетворении требований прокурора.

Представитель ООО «ВСГЦ» и ГБУ Госэкспертизы, поддерживая позицию ответчика, с требованиями прокурора не согласились.

В судебном заседании представитель Управления Росприроднадзора поддержала позицию прокурора, просила требования заявителя удовлетворить.

Изучив представленные сторонами письменные документы, выслушав их доводы, озвученные в судебном заседании, проанализировав их письменные позиции, суд установил следующие обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора по существу.

Как следует из материалов дела, 16.06.2016 ООО «ВСГЦ» обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство площадки репродуктора 12-71 (Шубниково) для выращивания свиней на промышленной основе производственной мощностью 6000 свиноматок. Размещение объекта капитального строительства - свиноводческого комплекса предусмотрено на двух земельных участках площадью 627 094 кв. м и 369 685 кв. м., расположенных юго-западнее д. Шубниково Пореченской волости Великолукского района.

Одновременно 16.06.2016 ООО «ВСГЦ» обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство площадки откорма 12-73 (Захарово) для выращивания свиней на промышленной основе производственной мощностью 2 500 свиноматок. Размещение объекта капитального строительства - свиноводческого комплекса предусмотрено на земельном участке площадью 586 608 кв. м., расположенном северо-восточнее д.Захарово Пореченской волости Великолукского Великолукского района.

Администрацией 24.06.2016 в адрес ООО «ВСГЦ» направлены отказы в выдаче разрешений на строительство в виду того, что в соответствии с частью 6 статьи 49 и пунктом 4 части 7 статьи 51 ГрК РФ не представлено заключение государственной экологической экспертизы проектной документации; схема планировочной организации земельного участка не соответствует требованиям градостроительного плана земельного участка и требованиям раздела 2 "Схема планировочной организации земельного участка" постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 №87. 

Не согласившись с отказами в выдаче разрешения на строительство, ООО «ВСГЦ» обратилось в арбитражный суд с соответствующими заявлениями, которые были рассмотрены в делах №А52-2179/2016 и №А52-2181/2016 соответственно.

Решениями Арбитражного суда Псковской области от 23.09.2016, оставленными без изменений  постановлениями Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2017, в удовлетворении требований обществу отказано. Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.06.2017 данные судебные акты отменены, дела №А52-2179/2016 и №А52-2181/2016 возвращены на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Определениями от 23.08.2017 Арбитражный суд Псковской области прекратил производства по указанным делам в связи с отказом ООО «ВСГЦ» от заявленных требований.

26.08.2016 ООО «ВСГЦ» повторно обратилось в Администрацию с заявления о выдаче разрешений на строительство площадки репродуктора 12-71 (Шубниково) и площадки откорма 12-73 (Захарово). При этом в орган местного самоуправления представлен тот же состав документов, что и 16.06.2017, вместе с тем схемы планировочной организации земельных участков были доработаны с учетом замечаний, перечисленных в отказах Администрации в выдаче разрешений на строительство от 24.06.2016.   

05.09.2016 Администрацией были выданы ООО «ВСГЦ» разрешения №60-RU60502000-54/1-2016 на строительство площадки откорма 12-73 (Захарово) и №60-RU60502000-54/2-2016 на строительство площадки репродуктора 12-71 (Шубниково).

 Посчитав выданные разрешения незаконными, прокурор Псковской области 16.11.2016 оспорил их в судебном порядке.

25.01.2017 ООО «ВСГЦ» обратилось в Администрацию с заявлениями о выдаче новых разрешений на строительство площадки репродуктора 12-71 (Шубниково) и площадки откорма 12-73 (Захарово). Необходимость их получения обусловлена тем, что проектные документации объектов строительства были переработаны, изменены технико-экономические показатели, конструктивные и другие характеристики, запроектированы дополнительные здания, помещения, сооружения, в том числе на каждом объекте с 2 до 4 увеличено количество лагун (навозохранилищ). На измененную проектную документацию получены новые положительные заключения государственной экспертизы.

Постановлениями Администрации Великолукского района от 03.02.2017 №128 и №129 ранее выданные разрешения на строительство от 05.09.2016 №60-RU60502000-54/1-2016 и №60-RU60502000-54/2-2016 признаны утратившими силу, ООО «ВСГЦ» выданы новые разрешения №60-RU60502000-8-2017 на строительство площадки репродуктора 12-71 (Шубниково) и №60-RU60502000-7-2017 на строительство площадки откорма 12-73 (Захарово). 

В судебном заседании прокурор, поддерживая заявленные требования, указал, что в суд с заявлениями о признании разрешений на строительство незаконными обратился в интересах неопределенного круга лиц, поскольку оспариваемые разрешения на строительство выданы Администрацией в нарушение требований статей 49, 51 Градостроительного кодекса РФ, статьи 11 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» без проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, используемых для обезвреживания отходов I-V классов опасности. Свою позицию о необходимости проведения государственной экологической экспертизы проектной документации, представленной ООО «ВСГЦ», прокурор аргументирует тем, что согласно проектной документации в процессе эксплуатации свинокомплексов будет образовываться отход III класса опасности «навоз свиной свежий»; по каждому объекту строительства запроектировано размещение 2 лагун, предназначенных для накопления и обезвреживания навозных стоков, в связи с чем данные устройства можно отнести к объектам обезвреживания отходов; как прямо следует из положительных заключений на проектную документацию, выданных ГБУ Госэкспертиза (станица 33 заключения), полученный в процессе деятельности отход будет подвергаться выдерживанию и обезвреживанию (обеззараживанию). Процессы, которые будут происходить с отходом в лагунах с применением препарата «Оксидол», соответствуют понятию «обезвреживание отходов», указанному в статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». В этой части прокурор дополнительно ссылается на пункты 122, 123 ГОСТа Р 53042-2008 «Удобрения органические. Термины и определения», где «лагуна для хранения бесподстилочного навоза» определена, как сооружение, заглубленное в земле с гидроизоляцией из полимерных материалов, предназначенное, в том числе, для обеззараживания навоза, удаленного  из животноводческого помещения. Обоснованность выводов о необходимости проведения экологической экспертизы, по мнению заявителя, подтверждается также письмом Роспироднадзора от 16.11.2016 АС-03-03-25/23546, адресованным Генеральной прокуратуре Российской Федерации (том 2 листы 60-63). Возражения ответчика и ООО «ВСГЦ» прокурор находит несостоятельными, поскольку они основаны на документах, полученных после выдачи оспариваемых разрешений на строительство. Не смотря на то, что в настоящее время оспариваемые разрешения на строительство признаны утратившими силу, прокурор считает, что в результате выдачи таких разрешений были нарушены права неопределенного круга лиц, поскольку ООО «ВСГЦ» с сентября 2016 года уже приступило к строительству объектов, проектная документация на которые не прошла государственную экологическую экспертизу. 

Представитель Администрации Великолукского района в судебном заседании возражал против удовлетворения требований прокурора, указав, что разрешения на строительство выданы правомерно, поскольку в процессе эксплуатации объектов будет осуществляться такой вид деятельности как утилизация, а не обезвреживание отходов; запроектированные лагуны будут обеспечивать последовательное накопление, обработку и утилизацию навоза с получением органического удобрения «Агроплюс»; понятие «утилизация» и «обезвреживание» различные по целям их осуществления; при планируемой деятельности по утилизации, не связанной с размещением и обезвреживание отходов, согласно Градостроительному кодексу РФ проведения государственной экологической экспертизы проектной документации не требуется. Также ответчик считает, что в удовлетворении требований прокурора должно быть отказано, поскольку оспариваемые разрешения на строительство отменены. Кроме того, представителем Администрации заявлено ходатайство о прекращении производства по делу в связи с отсутствием экономического спора, подведомственного арбитражному суду. 

Представители ООО «ВСГЦ», выступая на стороне ответчика, также не согласились с требованиями прокурора, возражали против его доводов относительно предполагаемой деятельности по обезвреживанию отходов на объектах строительства. Пояснили, что виды хозяйственной деятельности коммерческая организация определяет самостоятельно, государственные органы, в том числе прокурор, не имеют полномочий по своему усмотрению изменять деятельность, регламентированную хозяйствующим субъектом в разработанных им документах. Проектной документацией не предусмотрено ведение ООО «ВСГЦ» такого вида деятельности как обезвреживание отходов, а в процессе эксплуатации свиноводческих комплексов в запроектированных лагунах будет осуществляться утилизация отхода с последовательным накоплением, обработкой, включая обеззараживание навозных стоков, в целях получения вторичной продукции – удобрения «Агроплюс». Поскольку обработка отхода будет производиться в целях утилизации, а не в целях обезвреживания, то проектная документация не является объектом государственной экологической экспертизы. В обоснование своих доводов представители ООО «ВСГЦ» просили учесть наличие утвержденного приказом директора ООО «ВСГЦ» от 29.08.2016 Технического регламента производства органического удобрения «Агроплюс», а также то, что Управлением Росприроднадзора на основании акта проверки аналогичных объектов от 25.01.2017 обществу 03.03.2017 выдана лицензия на осуществление деятельности по обработке и утилизации отходов III класса опасности.

Одновременно представителями ООО «ВСГЦ» заявлено ходатайство о прекращении производства по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Общество также считает, что требования прокурора не могут быть удовлетворены, поскольку проектная документация после 05.09.2016 существенно изменена, на нее получено другое экспертное заключение, спорные разрешения на строительство признаны утратившими силу 03.02.2017 и не могут нарушать чьих-либо прав, строительство объектов в настоящее время ведется в соответствии с новой проектной документацией и на основании новых разрешений на строительство.

На уточняющие вопросы суда представители ООО «ВСГЦ» пояснили, что объекты до настоящего времени в эксплуатацию не введены, в период с 05.09.2016 по 03.02.2017 на объектах были выполнены земляные работы, устройство вертикальной планировки площадки; устройство подъездного пути; разработка котлованов под фундаменты корпусов, административно-бытовых корпусов, насосной станции, резервуаров воды; монтаж фундаментных блоков; монтаж металлоконструкций зданий; обустроены внутриплощадочная дорога, ограждение площадки.

Представитель Управления Росприроднадзора, соглашаясь с позицией прокурора, указал, что выдерживание в лагунах жидкого навоза производится в целях его обеззараживания путем естественной биологической обработки, что позволяет отнести лагуны к объектам, предназначенным для обезвреживания, а происходящие в них процессы - к обезвреживанию в понятии Федерального закона №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Представитель ГБУ Госэкспертиза требование прокурора считал необоснованными, поддерживал позиции ответчика и ООО «ВСГЦ», пояснив, что согласно технологическим решениям проектной документации ООО «ВСГЦ» в лагунах планируется осуществление последовательно накопления и утилизации отходов, включая их обеззараживание, с применением для обработки навозных стоков препарата «Оксидол» в целях получения органического удобрения «Агроплюс»; обезвреживание отхода в целях снижения класса его опасности проектами не предусмотрено; лагуны (навозохранилища) не являются специальными установками для обезвреживания отходов, в них происходит именно процесс утилизации с получением вторичной продукции.  Незначительные доработки, внесенные в июле – августе 2016 года в схемы планировочной организации земельных участков, не были связаны с изменением конструктивных и иных характеристик самих объектов строительства, в связи с чем на них в сентябре 2016 года не требовалось получения новой госэкспертизы. Впоследствии проекты были существенным образом переработаны и заново прошли госэкспертизу в установленном порядке.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд пришел к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагает, что ненормативные правовые акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 №15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» также разъяснено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагает, что эти акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Таким образом, прокурор, считая, что выданные разрешения на строительство объектов, планируемых к использованию хозяйствующим субъектов в предпринимательской деятельности, не соответствуют закону и нарушают права неопределенного круга лиц, вправе обратиться в арбитражный суд о признании таких разрешений недействительными. Настоящее дело подведомственно арбитражному суду, ходатайства Администрации и ООО «ВСГЦ» о прекращении производства по делу лишены процессуальных оснований и удовлетворению не подлежат.

По существу рассматриваемого спора суд при принятии решения исходит из следующего. 

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства по общему правилу осуществляются на основании разрешения на строительство. 

Частью 7 статьи 51 ГрК РФ определен перечень предоставляемых заинтересованным лицом в уполномоченный орган документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство.

Согласно пункту 4 части 7 статьи 51 ГрК РФ для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 названного кодекса, и положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса.

На основании части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

В свою очередь частью 6 статьи 49 ГрК РФ установлена необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации, в том числе, при строительстве объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности.

В соответствии с подпунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Федеральный закон №174-ФЗ) проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство.

Таким образом, государственная экологическая экспертиза проектной документации требуется только в случае строительства объектов, предназначенных для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности.

Правовые основы обращения с отходами, а также связанные с ним понятия и термины определены Федеральным законом от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон №89-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона №89-ФЗ (в редакции, вступившей в действие с 01.01.2015) под «обезвреживанием отходов» понимается уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках в целях снижения негативного воздействия  отходов на здоровье человека и окружающую среду.

С 01.01.2015 в статью 1 Федерального закона №89-ФЗ введено новое понятие «объекты обезвреживания отходов», как специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для обезвреживания отходов. 

Следовательно, деятельность по обезвреживанию отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, предназначенных именно для этого вида деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона №89-ФЗ под утилизацией (в редакции Федерального закона №458-ФЗ) понимается  использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное  применение  отходов, в том числе повторное применение  отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

Следовательно, целью утилизации отходов является их использование для производства продукции, а также действия, приводящие к восстановлению отходов до уровня вторичного сырья или материалов, а целью обезвреживания отходов является исключение опасности отхода или снижение негативного воздействия на окружающую среду, но не повторное использование отхода.

Из понятия «обращения с отходами», как деятельности по сбору, накоплению, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, следует, что под «утилизацией отходов» и «обезвреживанием отходов» в Федеральном законе №89-ФЗ понимаются самостоятельные виды деятельности. 

На правильность такой позиции указывает анализ законодательства о лицензировании в области обращения с отходами: в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности является лицензируемым видом деятельности наряду с деятельностью по утилизации отходов; в соответствии  с пунктом 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-V класса опасности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.10.2015 №1062, только для работ по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности для получения лицензии соискателю лицензии необходимо представить положительное заключение государственной экологической экспертизы в соответствии в Федеральным законом №174-ФЗ.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в письме от 28.03.2017 №ВС-10-02-36/6393 также указывает на необходимость четкого разграничения данных видов деятельности, поскольку утилизация отходов и обезвреживание отходов не являются тождественными понятиями.

Между сторонами нет спора, что проектная документация Общества предусматривает образование отхода III класса опасности «стоки навозные», как и нет спора, что согласно проектной документации Обществом не запланирована деятельность по размещению отходов; спорным является осуществление  деятельности по обезвреживанию опасного отхода.

В этой связи одним из основных юридически значимых обстоятельств по делу является правильная оценка конечного результата технологических процессов, происходящих в лагунах. 

В материалы дела по согласованию сторон, представлены разделы проектных документаций двух спорных объектов строительства, которые непосредственно имеют отношение к существу спора. В разделах 1 «Общая пояснительная записка» проектных документаций, разработанных ООО «Строительная компания Монолит» №12-71-ПЗ, №12-73-ПЗ, в пунктах 3.10 «Охрана окружающей среды» указано, что проектируемые свинокомплексы и хранилища навоза относятся к предприятию I класса опасности с санитарно-защитной зоной 1000 м. Устройство лагун (навозохранилищ) приведены в пунктах 6.1.10. Как следует из пункта 3.6 «Навозоудаление и утилизация навоза», навозные стоки из свинарников вместе со стоками от мойки и дезинфекции удаляются из корпусов по трубопроводам, имеющим уклон, далее по наружному коллектору канализации в проектируемое навозохранилище (лагуны) и в дальнейшем используются в качестве удобрения и вывозятся на собственные поля под запахивание (том 6).

Согласно представленным прокурором в материалы дела положительным заключениям Государственное бюджетное учреждение «Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности» от 07.06.2016 №60-1-1-3-0048-16 (Шубниково) и №60-1-1-3-0049-16 (Захарово), выданным по результатам государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, в разделе 3.2.5 приводятся основные мероприятия по снижению количества образования отходов и степени их опасного воздействия, а именно: минимизация образования отходов, их разделение в местах образования, вторичное использование, переработка-обезвреживание и утилизация отходов. Уничтожение возбудителей болезней и семян сорняков в навозохранилищах происходит в процессе анаэробного сбраживания, после чего стоки не имеют запаха и практически дегельмитизированы. На объектах запроектированы две лагуны, обеспечивающие последовательное накопление, выдерживание (обеззараживание) и выгрузку для весенне-осеннего внесения навоза в качестве органического удобрения на поля, размещаемые на земельных участках, принадлежащих ООО «ВСГЦ». В части процессов производства органического удобрения путем естественного компостирования безподстилочного свиного навоза в течение 6-9 месяцев, Госэкспертиза делает отсылку к экспертному заключению ГНУ ВНИИА Россельхозакадемии, утвержденному 17.06.2013 (том 1 листы 11-54; том 4 листы 11-54).

ООО «ВСГЦ» в материалы дела представило ряд документов, регламентирующих производственную деятельность общества, в том числе технологическую документацию по использованию образующихся отходов III класса опасности.

Так, в Техническом регламенте производства органического удобрения «Агроплюс», введенном в действие приказом гендиректора общества от 29.08.2016, в разделе 4 описаны технологические процессы и схемы производства, согласно которым процесс обработки отхода состоит из следующих операций по накоплению и дальнейшему перекачиванию в канализационные насосные станции, а процесс утилизации отхода состоит из операций по заполнению лагуны, включая ее консервацию, внесение и перемешивание препарата «Оксидол», выдерживание в лагунах в течение 6-9 месяцев, затем опустошение лагуны и внесение полученного органического удобрения «Агроплюс» на поля (том 7 листы 85-100).

Технические условия ТУ 9829-001-24124675-2016 «Органическое удобрение «Агроплюс», разработанные на основании ГОСТ Р53117-2008, утвержденные генеральным директором ООО «ВСГЦ», указывают на то, что навоз жидкий свиной (стоки), прошедший стадию естественной биологической обработки, предназначен для использования непосредственно в качестве органического удобрения для различных сельхозкультур в соответствии с агротехническими нормами  (том 7, листы 73-84). Экспертным заключением ФБУ «РОСТЕСТ-МОСКВА» Технические условия ТУ 20.15.80-001-24124675-2016 от 05.07.2017 №160-5/289 на органическое удобрение «АГРОПЛЮС» согласованы (том 7 лист 72).

По заявке ООО «ВСГЦ» ФГБУ Всероссийский научно-исследовательский институтом агрохимии имени Д.Н. Прянишникова проведена экспертиза регламентов применения органического удобрения «Агроплюс», по результатам которой удобрение рекомендовано в качестве жидкого органического удобрения для применения в сельскохозяйственном производстве с учетом ограничений и рекомендаций, установленных ГОСТ Р53117-2008 без использования в личных подсобных хозяйствах (том 7 листы 47-51). 

В экспертном заключении ООО «КОСМОС» на проектную документацию по объектам «Площадка откорма 12-73 (Захарово)» и «Площадка репродуктор 12-71 (Шубниково)» от 31.01.2017, также сделан вывод об отсутствии оснований для рассмотрения проектной документации как объекта государственной экологической экспертизы, поскольку на объектах будет осуществляться деятельность по утилизации отходов (том 2  листы 127-136).

Из акта внеплановой проверки Управления Росприроднадзора от 25.01.2017 №244/16, проведенной по заявлению ООО «ВСГЦ» на получение лицензии на осуществление деятельности по обработке, утилизации отходов III класса опасности, следует, что в лагунах проводится утилизация навозных стоков методом естественного биологического брожения, за время которого в результате аэробного и анаэробного сбраживания происходят биологические процессы разложения органики, для ускорения процесса сбраживания используется биорегенератор «Оксидол», в результате обработки и утилизации отхода получают органическое удобрение «Агроплюс» (т.7 листы 42-45). По результатам проверки ООО «ВСГЦ» выдана лицензия на осуществление деятельности по обработке и утилизации отходов III класса опасности (т.7 листы 40-41). 

Управление Росприроднадзора, привлеченное к судебному процессу, не заявило доводов, что технологические операции, происходящие в запроектированных лагунах на объектах, рассматриваемых в настоящем деле, различаются с процессами, описанными в акте проверки от 25.01.2017 по аналогичным объектам.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что на проектируемых объектах опасные отходы «стоки навозные» будут накапливаться, выдерживаться, обеззараживаться и утилизироваться в лагунах. При этом технологический цикл процессов выдерживания и обеззараживания навозных стоков био-регенератором «Оксидол», происходящих в запроектированных лагунах, завершается получением готового вторичного продукта - органического удобрения, что применительно к терминологии Федерального закона №89-ФЗ означает утилизацию опасного отхода и исключает отнесение таких процессов к деятельности по обезвреживанию отходов, конечной целью которого является получение отхода более низкого класса опасности, но никак не получение готовой продукции. Сведений, позволяющих сделать вывод, что объект будет использоваться для деятельности по обезвреживанию названного отхода, материалы дела не содержат. 

Учитывая, что именно различные цели осуществления деятельности являются определяющим критерием для разграничения обезвреживания отходов от деятельности по утилизации отходов, позиция прокурора об одновременном осуществлении в лагунах деятельности по обезвреживанию отходов и деятельности по утилизации отходов лишена правовых оснований. 

Довод прокурора о том, что лагуны являются специальными объектами (установками), предназначенными для обезвреживания отходов, судом также не принимается, как бездоказательный и противоречащий материалам дела.

Основная позиция прокурора о наличии на спорных объектах деятельности по обезвреживанию сводится к указанию на процессы обеззараживания, которые неизбежно должны происходить в лагунах с навозными стоками, а также к тому, что на осуществление процессов обезвреживания прямо указано на странице 33 заключений ГБУ Госэкспертизы.

Тем не менее, как отметил Арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлениях от 27.06.2017 (дела №А52-2179/2016 и №А52-2181/2016), ссылку на страницу 33 заключения Госэкспертизы нельзя признать достаточной для выводов о деятельности ООО «ВСГЦ» по обезвреживанию отходов, поскольку само по себе указание в рассматриваемом случае на «последовательное накопление, выдерживание (обеззараживание) и выгрузку навоза в качестве удобрения на поля» без анализа технологического процесса обращения с отходами и без учета целей их использования не может служить бесспорным доказательством наличия процесса обеззараживания отходов в понимании «обезвреживания отходов», приводимого в статье 1 Закона №89-ФЗ.

Действительно, процессы обеззараживания такого вида отхода, как навоз, необходимы, что не оспаривается лицами, участвующими в деле. Вместе с тем, процессы обеззараживания могут являться одним из этапов утилизации, что следует и из нормативных документов, регуламентирующих процессы утилизации отходов.  

Так, в соответствии с ГОСТ 53042-2008 «Удобрения органические. Термины и определения» в процессе производства органических удобрений происходит обеззараживание органических отходов, что означает освобождение перерабатываемых в органическое удобрение органических отходов от возбудителей инфекционных и инвазионных заболеваний (пункт 61).

ГОСТ Р 53692-2009 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов» устанавливает последовательные этапы технологического цикла отходов, в том числе образующихся в сельском хозяйстве; в пункте 3.1.24 содержится понятие «избавление от отходов», под которым понимается последний этап технологического цикла отходов, на котором производят утилизацию отходов; избавление от отходов сопряжено с их переработкой, то есть выполнением технологических процессов физико-химического и биологического преобразования отходов путем утилизации и /или удаления безопасных для окружающей среды. Согласно пункту 3.1.25 утилизация является последним этапом технологического цикла отходов, на котором осуществляют повторное их использование или преобразование во вторичные ресурсы, в том числе биогазовые (продукты микробиологической переработки органических отходов, включая фракцию ТБО, навоз).  

Соответственно, процессы, происходящие в ходе выдерживания жидких навозных стоков в лагуне до завершения сбраживания и достижения ими  показателей органического удобрения «Агроплюс» в силу вышеизложенного  не являются деятельностью по их обезвреживанию в смысле Федерального закона №89-ФЗ, а непосредственно сопряжены с одним из обязательных этапов утилизации данного вида отхода. 

По ходатайству ООО «ВСГЦ» в судебное заседание в порядке статьи 87.1 АПК РФ был приглашен специалист в области обращения с отходами и государственной экологической экспертизы ФИО7, который на заданные вопросы также пояснил, что процессы, происходящие на спорных объектах с отходом в лагунах с последующим внесением на сельхозполя в качестве органического удобрения, являются утилизацией, соответственно, отсутствует необходимость проведения государственной экологической экспертизы проектной документации; в письменном виде пояснения специалиста приобщены к материалам дела  (том 9 листы 21-27).  

При принятии решения суд не может не учесть и того, что оспариваемые разрешения на строительство 03.02.2017 признаны утратившими силу с одновременной выдачей ООО «ВСГЦ» новых разрешений на строительство объектов на тех же земельных участках.

С новыми разрешениями на строительство от 03.02.2017 прокурор Псковской области также не согласился по аналогичным доводам, соответствующие заявления прокурора рассмотрены Арбитражным судом Псковской области в деле №А52-1260/2017, в удовлетворении требований отказано (19.09.2017 оглашена резолютивная часть решения).  

Согласно статье 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом незаконными (недействительными).

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления.

В статье 78 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Также по смыслу приведенных выше положений статей 198, 201 АПК РФ обязательным условием для признания незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, является факт нарушения этим решением прав и законных интересов заявителя.

Статьей 2 АПК РФ установлено, что задачей судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав заинтересованных лиц, которые могут быть восстановлены посредством предъявления иска.

В соответствии со статьей 4 АПК РФ обращение заинтересованного лица в арбитражный суд должно быть обусловлено необходимостью защиты нарушенных прав или охраняемых законом интересов.

То есть, удовлетворение исковых требований во всех случаях должно порождать какие-либо положительные последствия для лица, чьи права и законные интересы нарушены.

В соответствии с частью 3 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор несет процессуальные обязанности истца и при обращении в арбитражный суд в интересах неопределенного круга лиц должен в соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ представить доказательства, свидетельствующие о том, что принятием оспариваемых  ненормативных правовых актов нарушены права неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых он обратился.

В ходе судебного разбирательства прокурор не представил убедительных доказательств выдачи оспариваемых разрешений на строительство в нарушение  требований статьи 49 ГрК РФ и  статьи 11 Федерального закона №174-ФЗ, в материалах дела отсутствуют доказанные обстоятельства, свидетельствующие о нарушении оспоренными  разрешениями на строительство прав неопределенного круга лиц, подлежащих судебной защите. При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения требований  прокурора не имеется. 

Учитывая, что на основании пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ прокурор при обращении в арбитражный суд в защиту  общественных интересов от уплаты государственной пошлины освобожден, вопрос о распределении судебных расходов суд не рассматривал.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований о  признании недействительными  разрешения на строительство от 05.09.2016 №60-RU60502000-54/1-2016 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, северо-восточнее д.Захарово,  и разрешения на строительство от 05.09.2016 №60-RU60502000-54/2-2016 по адресу объекта: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее д.Шубниково,  выданных Администрацией Великолукского района Псковской области, прокурору Псковской области отказать.

На решение в течение месяца после его принятия может быть подана апелляционная жалоба в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Псковской области.

 

Судья                                                                                                      Л.П. Буянова