ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Москва

28.01.2025                                                                              Дело № А41-104643/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 16.01.2025

Полный текст постановления изготовлен 28.01.2025

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Латыповой Р.Р., Петропавловской Ю.С.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу – индивидуального предпринимателя ФИО1 – ФИО2 (представителя по доверенности от 30.11.2021),

от Администрации Павлово-Посадского городского округа Московской области – извещена, представитель не явился,

от Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области – извещено, представитель не явился,

от государственной компании «Российские автомобильные дороги» – ФИО3 (представителя по доверенности от 08.07.2024),

от общества с ограниченной ответственностью «Юго-Восточная магистраль» – извещено, представитель не явился,

от муниципального бюджетного учреждения Павлово-Посадского городского округа Московской области «Благоустройство» – извещено, представитель не явился,

рассмотрев 16.01.2025 в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1

на решение от 14.06.2024

Арбитражного суда Московской области,

на постановление от 30.08.2024

Десятого арбитражного апелляционного суда

по делу № А41-104643/2023

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1

к Администрации Павлово-Посадского городского округа Московской области

об оспаривании решения,

третьи лица: Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области, государственная компания «Российские автомобильные дороги», общество с ограниченной ответственностью «Юго-Восточная магистраль», муниципальное бюджетное учреждение Павлово-Посадского городского округа Московской области «Благоустройство»,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Администрации Павлово-Посадского городского округа Московской области (далее – администрация), в котором с учетом принятых судом уточнений просил признать незаконным решение об отказе в приеме и регистрации документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги «Выдача согласия на строительство, реконструкцию в границах полосы отвода и придорожной полосы и на присоединение (примыкание) к автомобильной дороге муниципального значения Московской области» от 30.11.2023 № Р001-6022721477-79659543; обязать администрацию выдать предпринимателю согласие на присоединение (примыкание) к автомобильной дороге местного значения «д. Субботино центральная дорога и дорога справа от центральной дороги (участок 1)», объекта, не относящегося к объектам дорожного сервиса, содержащее обязательные технические требования и условия в отношении земельного участка с кадастровым номером 50:17:0020303:521, на основании заявления № Р001-6022721477-79659543.

В качестве третьих лиц в деле участвуют Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области (далее – министерство), государственная компания «Российские автомобильные дороги» (далее – компания), общество с ограниченной ответственностью «Юго-Восточная магистраль», муниципальное бюджетное учреждение Павлово-Посадского городского округа Московской области «Благоустройство».

Решением Арбитражного суда Московской области от 14.06.2024, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2024, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе предприниматель просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм права, несоответствие выводов судов о применении норм права установленным судами по делу обстоятельствам.

В отзыве на кассационную жалобу администрация возражает против ее удовлетворения и просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В судебных заседаниях представитель предпринимателя поддержал доводы кассационной жалобы.

Представители компании в судебных заседаниях также поддержали кассационную жалобу предпринимателя по доводам, изложенным в отзыве на нее.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей не направили.

В поступившем отзыве администрация просила рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие своего представителя.

Изучив материалы дела, выслушав представителей предпринимателя и компании, обсудив доводы кассационной жалобы, отзывов на нее, возражений, суд округа пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установили арбитражные суды, предприниматель является собственником земельного участка с кадастровым номером 50:17:0020303:521 площадью 1 003 кв. м., расположенного по адресу: Московская область, г.о. Павловский Посад, восточнее д. Субботино, участок № 127, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: растениеводство (1.1).

Предприниматель обратился к администрации с заявлением № Р001-6022721477-79659543 об оказании услуги «Выдача согласия на строительство, реконструкцию в границах полосы отвода и придорожной полосы и на присоединение (примыкание) к автомобильной дороге муниципального значения Московской области». Предприниматель испрашивал согласие на присоединение (примыкание) к автомобильной дороге общего пользования д. Субботино, центральная дорога и дорога справа от центральной дороги, согласно выписке из реестра муниципального имущества Павлово-Посадского городского округа Московской области, реестровый номер 615/5а, протяженность 2 802 м.

Решением от 30.11.2023 № Р001-6022721477-79659543 администрация отказала в приеме и регистрации документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги «Выдача согласия на строительство, реконструкцию в границах полосы отвода и придорожной полосы и на присоединение (примыкание) к автомобильной дороге муниципального значения Московской области».  

В обоснование отказа в приеме и регистрации документов администрация сослалась на то, что предприниматель не представил документы, указанные в пункте 10.1 Типового административного регламента предоставления муниципальной услуги Московской области, утвержденного распоряжением министерства от 14.12.2017 № 349-Р (далее – Административный регламент), и дополнительно сообщила предпринимателю о том, что на земельных участках категории земель «земли сельскохозяйственного назначения дороги» дороги не строятся, в связи с чем предложила поменять предпринимателю статус земельного участка.

Не согласившись, предприниматель оспорил данное решение администрации в судебном порядке.

Признавая не подлежащим удовлетворению заявление предпринимателя, суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого решения исходя из того, что земельный участок с кадастровым номером 50:17:0020303:521 не предназначен для осуществления строительства, учитывая его вид разрешенного использования - растениеводство (1.1), и указал со ссылкой на пункты 2.1, 4.2 Административного регламента, что предприниматель не является лицом, которому может быть представлена муниципальная услуга. При этом суд также отметил, что предполагаемое примыкание не связано с объектами дорожного сервиса. 

Кроме того, суд первой инстанции счел, что земельный участок предпринимателя расположен в придорожной полосе автомобильной дороги А-113 «Центральная кольцевая автомобильная дорога», в связи с чем сделал вывод об отсутствии у администрации полномочий по согласования и предоставлению испрашиваемой муниципальной услуги.

Наряду с этим суд первой инстанции указал на несоблюдение предпринимателем пунктов 12.1.6, 12.1.7, 12.1.8 Административного регламента, а именно: предпринимателем некорректно заполнены обязательные поля в форме заявления, а именно: в поле «название объекта капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса» заявитель указал «растениеводство (1.1)», то есть имеется «отсутствие заполнения», недостоверное, неполное либо неправильное, не соответствующее требованиям, установленным Административным регламентом, что не позволяет в полном объеме прочитать сведения, содержащиеся в документе; из ситуационного плана места примыкания, предоставленного предпринимателем, не содержится точных сведений о месте примыкания, так как устройство примыкания осуществляется через земельные участки третьих лиц. Исходя из категории земель и разрешенного использования земельного участка при заполнении данного поля предпринимателем, как решил суд, должна быть учтена норма пункта 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ). 

Суд первой инстанции также определил, что земельные участки, на которых предприниматель предполагал разместить примыкание к автомобильной дороги, относятся к собственности Российской Федерации, и переданы на праве аренды компании, с дальнейшей передачей на праве субаренды соответствующим субъектам для строительства и эксплуатации автомобильных дорог.

Апелляционный суд, признав обоснованными доводы предпринимателя о том, что само по себе неправильное заполнение предпринимателем полей заявления, а также вид разрешенного использования земельного участка «растениеводство», не могут быть безусловным основанием для отказа в предоставлении испрашиваемой муниципальной услуги, исходя из недопустимости формального подхода к рассмотрению такого рода заявлений, признал, что имелись иные законные основания для отказа предпринимателю.

Апелляционный суд признал обоснованным указание суда первой инстанции о том, что земельный участок предпринимателя не имеет непосредственного примыкания к муниципальной автомобильной дороге д. Субботино, центральная дорога и дорога справа от центральной дороги. Суд счел, что земельный участок с кадастровым номером 50:17:0020303:521 расположен в придорожной полосе автомобильной дороги А-113 «Центральная кольцевая автомобильная дорога» федерального значения. При этом суд сослался на объект «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области (с последующей эксплуатацией на платной основе), пусковой комплекс № 4», «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области (с последующей эксплуатацией на платной основе). Пусковой комплекс (этап строительства) № 4. Участок км 60 + 820 - км 68 - 820», (распоряжение Федерального дорожного агентства от 18.09.2020 № 2902-р), площадь пересечения – 1 003 кв. м.

Из обжалуемых судебных актов, по сути, следует, что предприниматель должен был обратиться не в администрацию, а в компанию с заявлением на примыкание к автомобильной дороге федерального значения «А-113 Центральная кольцевая автомобильная дорога».

Между тем согласно части 1 статьи 20 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ) строительство, реконструкция являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, и согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.

Тем самым для строительства примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге необходимо получения согласие владельца автомобильных дорог. В отсутствие такого согласия исключается строительство данного примыкания.  

При этом частью 11 статьи 6 Закона № 257-ФЗ предусмотрено, что включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве. 

Согласно части 8.1 статьи 6 Закона № 257-ФЗ к собственности муниципального округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

По доводам предпринимателя, в материалах дела, в официальном реестре автомобильных дорог, иных открытых источниках не имеется сведений о принадлежности автомобильной дороги «Автомобильная дорога общего пользования д. Субботино, центральная дорога и дорога справа от центральной дороги» к федеральной собственности. Доказательств передачи автомобильной дороги в доверительное управление компании и ее передачи в состав федеральной трассы А-113 в материалах дела также не имеется. 

Данные доводы предпринимателя подтверждены компанией, не оспаривались по делу другими лицами, участвующим в деле, и не опровергались судами.

Напротив, суды установили, что автомобильная дорога «Автомобильная дорога общего пользования д. Субботино, центральная дорога и дорога справа от центральной дороги» указана в выписке из реестра муниципального имущества Павлово-Посадского городского округа Московской области, реестровый номер 615/5а, протяженностью 2 802 м. Данная выписка имеется в материалах дела.

При этом предприниматель испрашивал согласие на примыкание к автомобильной дороги «Автомобильная дорога общего пользования д. Субботино, центральная дорога и дорога справа от центральной дороги». Выводов о том, что земельный участок расположен в непосредственной близи к автомобильной дороге федерального значения «А-113 Центральная кольцевая автомобильная дорога», суды не делали, таких доводов не заявлялось.

 Таким образом, предприниматель правомерно обратился именно к администрации с заявлением об оказании услуги «Выдача согласия на строительство, реконструкцию в границах полосы отвода и придорожной полосы и на присоединение (примыкание) к автомобильной дороге муниципального значения Московской области».

При этом по делу не оспаривались доводы и утверждения компании о том, что компания осуществляет деятельность по реализации проекта: «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области (с последующей эксплуатацией на платной основе). Пусковой комплекс (этап строительства) № 4» на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 № 2146-р с изменениями, внесенными распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.08.2023 № 2168-р. Реализация объекта ведется долгосрочному инвестиционному соглашению (о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе объекта строительства от 02.06.2017 № К-5). По условиям соглашения и строительства автомобильной дороги А-113 (ЦКАД, пусковой комплекс № 4) осуществлялось переустройство участка д. Субботино центральная дорога и дорога справа от центральной автомобильной дороги общего пользования регионального значения «Павловский Посад - Субботино -Электросталь» (учетный номер 46Н-0828) и автомобильной дороги местного значения «д. Субботино центральная дорога и дорога справа от центральной дороги», с переустройством съезда местной автомобильной дороги д. Субботино, расположенного на земельных участках с кадастровыми номерами 50:17:0000000:67321, 50:17:0000000:62185, 50:17:0000000:62177, 50:17:0000000:67320, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной распоряжениями Федерального дорожного агентства от 24.08.2015 № 1542-р, и условиями соглашения. При этом условия соглашения предусматривают раздельную реализацию строительства автомобильной дороги А-113 (основной ход ЦКАД-4) и участков (этапов) автомобильной дороги, обеспечивающих связи разобщенных территорий (то есть федеральные, региональные, местные и боковые проезды, съезды или путепроводы на местных автомобильных дорогах и связах, расположенных над или под основным ходом автомобильной дороги без организации съезда/заезда на основной ход автомобильной дороги). Участки в соответствии с условиями соглашения подлежат последующей передаче органам исполнительной власти, либо органам местного самоуправления Московской области, которые в соответствии с данными ЕГРН или в силу прямого указания закона считаются балансодержателями соответствующих участков и не оформляются в собственность компании.

Выполнение компанией работ (организация их выполнения) в отношении рассматриваемого участка автомобильной дороги муниципального значения «Автомобильная дорога общего пользования д. Субботино, центральная дорога и дорога справа от центральной дороги» в целях осуществления переустройства обеспечивающих связи разобщенных территорий (то есть федеральные, региональные, местные и боковые проезды, съезды или путепроводы на местных автомобильных дорогах и связах, расположенных над или под основным ходом автомобильной дороги без организации съезда/заезда на основной ход автомобильной дороги) при строительстве ЦКАД не является основанием для отнесения названной дороги муниципального значения к федеральной трассе и не позволяет рассматривать компанию, Российскую Федерацию ее владельцем (собственником).

Придорожные полосы автомобильных дорог являются одним из видов зон с особыми условиями использования территорий согласно пункту 5 статьи 105 ЗК РФ. Установление, изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий регулируется положениями статьи 106 ЗК РФ.

Указание судов со ссылкой на сведения Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Московской области (ИСОГД МО) о расположении земельного участка с кадастровым номером 50:17:0020303:521 в придорожной полосе автомобильной дороги А-113 «Центральная кольцевая автомобильная дорога», сделаны в отсутствие в материалах дела решения федерального уполномоченного органа об установлении придорожной полосы в соответствующих границах. На принятие подобного решения лица, участвующие в деле, не ссылались.

При этом учитывается, что в соответствии с частью 3 статьи 26 Закона № 257-ФЗ решение об установлении придорожных полос автомобильных дорог федерального, регионального или муниципального, местного значения или об изменении таких придорожных полос принимается соответственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, уполномоченным исполнительным органом субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.

Придорожная полоса не устанавливается сведениями ИСОГД МО. ГИСОГД МО – это информационная система, сведения которой носят исключительно информационный характер и которые сами по себе не устанавливают зоны с особыми условиями использования территорий в виде придорожных полос автомобильной дороги. 

Пункт 2 статьи 78 ЗК РФ, вопреки указаниям судов и мнению администрации, не исключал испрашиваемое предпринимателем согласование и строительство примыкания. При этом также учитывается пункт 2 статьи 77 ЗК РФ.

Указание судов на отнесение земельных участков, на которых предприниматель предполагал разместить примыкание к названной автомобильной дороге муниципального значения (расположенных вдоль этой автомобильной дороги, по объяснениям предпринимателя и компании), к собственности Российской Федерации и на передачу их в аренду компании с дальнейшей передачей на праве субаренды соответствующим субъектам для строительства, эксплуатации (земельные участки с кадастровыми номерами 50:17:0000000:62185 и 50:17:0000000:67321) нельзя признать обоснованным с учетом допустимости установления сервитута. Кроме того, проезды, в том числе вдольтрассовые, и подъездные дороги, для размещения которых не требуется разрешения на строительство, указаны в утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300 Перечне  видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. Более того, по доводам предпринимателя, не оспариваемым по делу, вид разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 50:17:0000000:62185 и 50:17:0000000:67321 – автомобильный транспорт.

Выводы апелляционного суда об обоснованности доводов апелляционной жалобы предпринимателя по вопросу о неправильном заполнении предпринимателем полей заявления, вида разрешенного использования земельного участка «растениеводство», исходя из недопустимости формального подхода к рассмотрению такого рода заявлений, является правомерными. Данные выводы суда правомерны и в отношении иных указанных в судебных актах ссылок администрации на положения Административного регламента в обоснование оспариваемого отказа. При этом принимается во внимание указание Пленума Верховного Суда Российской Федерации на недопустимость формального подхода к оценке законности отказа административного органа (пункт 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»). 

С выводом суда первой инстанции о том, что предприниматель не является лицом, которому в соответствии с пунктами 2.1, 4.2 Административного регламента может быть представлена муниципальная услуга, нельзя согласиться, равно как и с указанием судов первой и апелляционной инстанций на отсутствие связи испрашиваемого предпринимателем предполагаемого примыкания с объектами дорожного сервиса, поскольку положения Закона № 257-ФЗ не ограничивают возможность согласования строительства примыкания к автомобильной дороге расположением или строительством (реконструкцией) объекта капитального строительства либо объекта, относящегося к объектам дорожного сервиса. Предприниматель является собственником земельного участка с кадастровым номером 50:17:0020303:521 площадью 1 003 кв. м., и не лишен права поставить вопрос об организации доступа к данному земельному участку с упомянутой автомобильной дороги муниципального значения. Как следует из определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17.06.2021 № 305-ЭС20-23195 по делу № А40-294462/2019, при оценке законности и обоснованности отказа в предоставлении государственной (муниципальной) услуги нельзя ограничиваться только проверкой соблюдения административным органом формальных условий применения норм административного регламента, должны учитываться иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Исходя из указанного обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ ввиду неправильного применения судами норм материального права с принятием по делу в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ нового судебного акта о признании незаконным оспариваемого решения администрации.

С учетом того, что данное решение администрации представляет собой  решение об отказе в приеме и регистрации документов, необходимых для предоставления испрашиваемой муниципальной услуги, по существу заявление предпринимателя администрацией не рассматривалось, и, принимая внимание отсутствие оснований для отказа в приеме и регистрации документов, а также пункт 8.1 Административного регламента администрация в порядке пункта 5 части 3 статьи 201 АПК РФ должна рассмотреть по существу заявление предпринимателя № Р001-6022721477-79659543 и принять решение по данному заявлению в течение 20 календарных дней с даты принятия Арбитражным судом Московского округа (изготовления в полном объеме) настоящего постановления.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы предпринимателя по уплате государственной пошлины по настоящему делу в размере 20 450 рублей относятся на администрацию как на сторону, проигравшую спор.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 176, 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 14.06.2024 и постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2024 по делу № А41-104643/2023 отменить.

Признать незаконным решение Администрации Павлово-Посадского городского округа Московской области от 30.11.2023 № Р001-6022721477-79659543 об отказе в приеме и регистрации документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги «Выдача согласия на строительство, реконструкцию в границах полосы отвода и придорожной полосы и на присоединение (примыкание) к автомобильной дороге муниципального значения Московской области», принятое по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 № Р001-6022721477-79659543.

Обязать Администрацию Павлово-Посадского городского округа Московской области рассмотреть по существу заявление индивидуального предпринимателя ФИО1 № Р001-6022721477-79659543 и принять решение по данному заявлению в течение 20 календарных дней с даты принятия Арбитражным судом Московского округа настоящего постановления.

Взыскать с Администрации Павлово-Посадского городского округа Московской области (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) в пользу индивидуального предпринимателя ФИО1 (ОГРНИП: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) 20450 рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу заявления, апелляционной и кассационной жалоб по делу № А41-104643/2023.

Председательствующий судья                                                  Е.Е. Шевченко

Судьи                                                                                                          Р.Р. Латыпова

Ю.С. Петропавловская