﻿АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА 

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

  № Ф09-1374/21 

Екатеринбург 23 марта 2021 г. Дело № А50-13248/2020 

Резолютивная часть постановления объявлена 23 марта 2021 г.  Постановление изготовлено в полном объеме 23 марта 2021 г.  

Арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Жаворонкова Д.В., судей Сухановой Н.Н., Ященок Т.П. 

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации  города Перми на решение Арбитражного суда Пермского края от 23.09.2020 по  делу № А50-13248/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного  апелляционного суда от 15.12.2020 по тому же делу по заявлению заместителя  прокуратура Пермского края (далее - заявитель, прокуратура) к  Администрации города Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460) о  признании незаконным бездействия.  

 Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной  жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем  размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте  Арбитражного суда Уральского округа.  

 В судебном заседании принял участие представитель прокуратуры –  Филипенко Т.С. (доверенность от 22.12.2020).  

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Арбитражный суд  Пермского края с требованием к Администрации города Перми (далее -  заинтересованное лицо, Администрация), о признании незаконным бездействия  Администрации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению  правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля,  предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О  недрах».  

 Решением суда первой инстанции от 23.09.2020 заявление заместителя  прокуратура Пермского края удовлетворено. Признано незаконным  бездействие Администрации города Перми, выразившееся в непринятии мер по  разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление  муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации  от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Суд обязал Администрацию разработать и  

утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального  контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 №  2395-1 «О недрах».  

 Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от  15.12.2020 решение суда оставлено в силе.  

 В кассационной жалобе Администрация просит судебные акты отменить,  заявленные требования удовлетворить, ссылается на то, что наличие в Законе о  недрах возможности самой функции контроля за использованием и охраной  недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при  строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных  ископаемых, не предоставляет право органу местного самоуправления  принимать нормативный правовой акт, регулирующий данную сферу,  поскольку акт будет являться актом, принятым с превышением компетенции.  Полагает, что прокурор своим заявлением о возложении обязанности принять  нормативно-правовой акт в судебном порядке пытается принудить  администрацию к совершению действий противоречащих законодательству.  Заявитель жалобы считает, что пункт 5 статьи 5 Закона о недрах фактически не  действует, в связи с чем, по мнению администрации, законодателем не  определен порядок его действия.  

Прокуратура с жалобой не согласна по основаниям, изложенным в отзыве.  Судебные акты считает законными и обоснованными, просит оставить без  изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.  

В силу ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской  Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность  решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и  апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм  материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и  принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в  кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не  предусмотрено названным Кодексом.  

 Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции не  усматривает оснований для отмены решения и постановления судов.  

 Как следует из материалов дела, Пермской межрайонной природоохранной  прокуратурой при проведении анализа состояния законности в сфере  недропользования установлен факт бездействия Администрации города Перми,  выразившийся в непринятии мер к разработке и утверждению правового акта,  регламентирующего осуществление муниципального контроля,  предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О  недрах».  

В целях урегулирования отношений в указанной сфере Пермским  природоохранным прокурором 10.03.2020 Главе города Перми направлено  предложение о принятии нормативного правового акта об осуществлении  муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче  общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве  подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.  

По результатам рассмотрения данного предложения в ответе от 03.04.2020  Главой города Перми сообщено, что принятие такого нормативного правового  акта не планируется, поскольку вышеуказанный вид контроля не предусмотрен  Федеральным законом № 131-ФЗ.  

Считая, что Администрацией города Перми не принимаются меры по  разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление  муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, Заместитель  прокурора Пермского края обратился в арбитражный суд с соответствующим  заявлением.  

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной  инстанций исходили из неправомерности выявленного прокуратурой  бездействия администрации.  

Выводы судов являются правильными, соответствуют действующему  законодательству, материалам дела.  

В силу части 2 статьи 198 АПК РФ прокурор, а также органы,  осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный  суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых  актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов,  осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они  полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие  (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому  акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в  сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно  возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для  осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.  

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об  оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий  (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных  лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку  оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и  действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному  нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа  или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили  оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли  оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные  интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической  деятельности.  

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания  соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному  нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения,  совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица  надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения,  совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств,  послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения,  

совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или  лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).  

Пунктами «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации  предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами,  законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской  Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование  общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется  Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими  федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.  

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах органы местного  самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений  недропользования в пределах предоставленных им действующим  законодательством полномочий.  

В силу статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного  самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования  относятся в том числе: участие в решении вопросов, связанных с соблюдением  социально-экономических и экологических интересов населения территории  при предоставлении недр в пользование; развитие минерально-сырьевой базы  для предприятий местной промышленности; приостановление работ, связанных  с пользованием недрами, на земельных участках в случае нарушения  положений статьи 18 настоящего Закона; контроль за использованием и  охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а  также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей  полезных ископаемых.  

Согласно статье 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской  Федерации» органы местного самоуправления организуют и осуществляют  муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных  муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного  значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены  федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления,  также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных  федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.  

При этом отсутствие прямого указания в названном Законе на полномочия  органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений  недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5  Закона о недрах, не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих  полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его  осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в  частности - в Законе о недрах.  

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля,  организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных  предпринимателей, применяются положения Федерального закона от  26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных  

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и  муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).  

В пункте 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что под  муниципальным контролем понимается деятельность органов местного  самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на  организацию и проведение на территории муниципального образования  проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными  предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми  актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами  субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды  контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и  проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.  Порядок организации и осуществления муниципального контроля в  соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными  правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми  в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.  

Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на  осуществление муниципального контроля, установление их организационной  структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение  перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного  самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом  муниципального образования и иным муниципальным правовым актом (часть 1  статьи 6 Закона № 294-ФЗ).  

Согласно пункту 3 статьи 3 Федерального закона № 294-ФЗ одним из  основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных  предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора),  муниципального контроля является открытость и доступность для юридических  лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов  Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых  проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора),  муниципального контроля, включая информацию об организации и проведении  проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по  пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах  и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов  муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации,  свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии  с законодательством Российской Федерации.  

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 6 Федерального закона № 294- ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих  муниципальный контроль, относится, в том числе, разработка  административных регламентов осуществления муниципального контроля в  соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми  административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными  органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,  

административных регламентов осуществления регионального  государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению  которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие  указанных административных регламентов осуществляются в порядке,  установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской  Федерации.  

Согласно пункту 28 части 1 статьи 49 Устава города Перми администрация  города осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по  вопросам местного значения города Перми, в том числе организует и  осуществляет на территории города Перми муниципальный контроль в  соответствии с законодательством и муниципальными правовыми актами.  

В соответствии с пунктом 3.1.5 Положения об управлении по экологии и  природопользованию администрации города Перми, утвержденного решением  Пермской городской Думы от 12.09.2006 № 218, Управление, являющееся  функциональным органом администрации города Перми, осуществляет  контроль за охраной и использованием недр при добыче  общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве  подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.  

Как установлено судами и следует из материалов дела, администрацией не  приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за  использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных  ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с  добычей полезных ископаемых, и административные регламенты проведения  соответствующих контрольных проверок.  

Доводы Администрации об отсутствии у нее полномочий по разработке и  утверждению правового акта, регламентирующего осуществление  муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, основаны на  ошибочном толковании норм материального права.  

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, фактические  обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела, суды  правомерно признали незаконным бездействие Администрации по факту  непринятия мер по разработке и утверждению правового акта (отсутствие  которого влечет неопределенность требований к организациям и  предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления  муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы  неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности),  регламентирующего осуществление муниципального контроля,  предусмотренного Законом о недрах, возложив на Администрацию обязанность  по разработке и утверждению соответствующего правового акта.  

Выводы судов являются верными и соответствуют правовой позиции,  изложенной в определении Верховного Суда РФ от 28.01.2020 № 309-ЭС19- 25889.  

При этом, непринятие к Администрации всех мер, предусмотренных  Законом о прокуратуре, без обращения в арбитражный суд (внесение  представления), не привело к нарушению прав и законных интересов  

Администрации, поскольку ранее направленное предложение прокуратуры  оставлено без удовлетворения, и позиция Администрации однозначно  свидетельствует об отсутствии намерения удовлетворить представление  прокуратуры в случае его вынесения.  

Доводы Администрации являлись предметом рассмотрения в судах обеих  инстанций, им дана надлежащая правовая оценка.  

 Нарушений и неправильного применения норм материального и  процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемых  судебных актов (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской  Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.  

 С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств  дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены решения  и постановления судов и удовлетворения кассационной жалобы.  

 Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации, суд  

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 23.09.2020 по делу № А50- 13248/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда  от 15.12.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу  Администрации города Перми - без удовлетворения.  

 Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного  Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его  принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного  процессуального кодекса Российской Федерации.  

Председательствующий Д.В. Жаворонков 

Судьи Н.Н. Суханова 

 Т.П. Ященок