АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А48-12279/2019

г.Калуга

19 октября 2020 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 12 октября 2020 года. Постановление в полном объеме изготовлено 19 октября 2020 года.

 

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи                Бессоновой Е.В.,

судей                                                        Леоновой Л.В., Ермакова М.Н., 

при ведении протокола 

судебного заседания помощником судьи Дорониной Л.А.

при участии представителей: 

от Управления Федерального казначейства по Орловской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) – ФИО1 по доверенности от 11.01.2019;

от Казенного учреждения Орловской области "Орловский областной государственный заказчик" (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО2 по доверенности от 10.08.2020, 

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Орловской области кассационные жалобы Управления Федерального казначейства по Орловской области и казенного учреждения Орловской области «Орловский областной государственный заказчик» на решение Арбитражного суда Орловской области от 12.03.2020 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2020 по делу №А48-12279/2019, 

 

УСТАНОВИЛ:

Казенное учреждение Орловской области "Орловский областной государственный заказчик" (далее - заявитель, КУ ОО "Орелгосзаказчик", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Орловской области (далее - ответчик, УФК по Орловской области, Управление) о признании недействительным представления от 09.10.2019 N 54-13-40/24/5078.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 12.03.2020, заявленное требование удовлетворено в части признания недействительным п. 3 представления, в удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2019 решение Арбитражного суда Орловской области от 12.03.2019, оставлено без изменения.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, КУ ОО "Орелгосзаказчик" и УФК по Орловской области обратились в Арбитражный суд Центрального округа с кассационными жалобами, в которых КУ ОО "Орелгосзаказчик" просит отменить принятые судебные акты в части  отказа в признании пунктов 1,2 преставления недействительными и принять новый судебный акт о признании обжалуемого представления недействительным  полностью. УФК по Орловской области просит отменить принятые судебные акты в части признания незаконным пункта 3 представления, в остальной части решение и постановление оставить без изменения. 

В обоснование доводов кассационной жалобы УФК по Орловской области настаивает на законности и обоснованности принятого представления. 

КУ ОО "Орелгосзаказчик" ссылается на неправильное применение судами норм права, в том числе, действующих в период заключения и исполнения спорного контракта. По мнению кассатора, суд применил не подлежащую применению норму части 5 статьи 242 БК РФ и признал Учреждение нарушившим ее; представление в оспариваемой части  является недействительным, поскольку законодательство о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд (Закон №94-ФЗ) не является бюджетным законодательством; органы УФК не наделены полномочиями по надзору за соблюдением законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть выводы в этой части сделаны за пределами полномочий контрольного органа; взыскание неустойки с подрядчиков - это процедура исполнения бюджета Орловской области по доходам, в то время как предметом проверки являлось исполнение федерального бюджета по расходам, то есть выводы в этой части сделаны за пределами предмета проверки и не соответствуют ему ни по критерию уровня бюджета, ни по критерию направления движения бюджетных средств;  ни бюджетное, ни гражданское законодательство, ни законодательство о размещении заказов не содержит обязанности заказчика привлекать контрагентов к гражданско-правовой ответственности в виде неустойки. 

В судебном заседании, проведенном посредством использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Орловской области, представители заявителей кассационных жалоб поддержали свои позиции по доводам, изложенным в кассационных жалобах.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании приказа от 05.08.2019 N 293 УФК по Орловской области в отношении КУ ОО "Орелгосзаказчик" проведена плановая выездная проверка использования субсидий из федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность. 

Одним из основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения плановой выездной проверки, являлась проверка и анализ доведения и использования средств субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства - Стадион им. В.И. Ленина в городе Орле, в части строительства "Бобслейной разгоночной стартовой эстакады".

Выявленные бюджетные нарушения отражены в представлении от 09.10.2019 N 54-13-40/24/5078, а именно:

1. В нарушение п. 2 ст. 767 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ), пункта 6.9.1. Контракта от 29.03.2013 N 1-СП, дополнительным соглашением от 23.12.2013 N 1 к Контракту от 29.03.2013 N 1-СП без правовых оснований изменены существенные условия Контракта от 29.03.2013 N 1-СП в части включения авансового платежа в размере 30% от лимита бюджетных обязательств на текущий год в сумме 15 000 000,00 рублей, что привело к отвлечению остатка средств федерального бюджета, подлежащих возврату в федеральный бюджет в соответствующем финансовом году в соответствии с ч. 5 ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее- БК РФ), в дебиторскую задолженность (п. 1 представления);

2. В нарушение п. п. 10, 11 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ, п. п. 5.1, 5.2, 6.10, 11.1 и 11.2 Контракта от 29.03.2013 N 1-СП: КУ ОО "Орелгосзаказчик" не принял мер ответственности по Контракту от 29.03.2013 N 1-СП к ООО "Спецстрой-Монтаж" за несвоевременную сдачу результата выполненных работ по объекту "Реконструкция ОГУ "Центральный стадион им. В.И. Ленина" (п. 2 представления);

3. В нарушение пп. 3 п. 1 ст. 162 БК РФ, проектно-сметной документации, прошедшей госэкспертизу (положительное заключение от 16.01.2012 N 57-1-4-0008-12), пунктов 3.2.1, 3.2.5, 6.9.6, 7.1, 7.2, и 7.3 Контракта от 29.03.2013 N 1-СП (далее - Контракт) Учреждением были приняты и оплачены работы по строительству Бобслейной стартовой разгонной эстакады, не соответствующие проектно-сметной документации и содержащие конструктивные недостатки.

В представлении содержится требование об устранении причин и условий указанных нарушений в течение 30 дней со дня получения представления.

Несогласие с вынесенным представлением послужило основанием для обращения Учреждения в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд округа не находит оснований для отмены или изменения состоявшихся судебных актов, учитывая следующее.

В силу п. 3 ст. 265 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля).

Пунктом 1 ст. 266.1 БК РФ установлен перечень объектов государственного (муниципального) финансового контроля.

На основании пунктов 1, 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе, отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Под представлением в силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, (в ред. Федеральных законов от 29.12.2015 N 406-ФЗ, от 18.07.2017 N 178-ФЗ).

 Данный ненормативный акт следует отличать от предписания, содержащего обязательные для исполнения в установленный в предписании срок требования о принятии мер по возмещению причиненного ущерба публично-правовому образованию.

Верно применяя указанные нормы в совокупности с пунктам 1, 4 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 77 от 04.02.2014, пунктом 7 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092,  пунктами 5.1.1, 5.14.1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, суды пришли к обоснованному выводу о том, что  УФК по Орловской области при проведении проверки в отношении учреждения действовало в пределах предоставленных полномочий, а представление вынесено уполномоченным органом.

Оценивая указанные в пунктах 1 и 2 представления нарушения, суды обоснованно учитывали нормы, регламентирующие порядок заключения и исполнения государственных контрактов (в частности, Федерального закона N 94-ФЗ). 

В силу п. 4.1 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев заключения контракта на основании пункта 2.1 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, а также случаев, установленных частями 4.2, 6, 6.2 - 6.4 настоящей статьи. Оплата поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг осуществляется по цене, установленной контрактом, за исключением случаев заключения контракта на энергосервис на основании статьи 56.1 настоящего Федерального закона.

Как следует из материалов дела, 23.12.2013 между КУ ООО "Орелгосзаказчик" и ООО "Спецстрой-Монтаж" заключено дополнительное соглашение N 1 к Государственному контракту от 29.03.2013 N 1-СП, согласно п. 1 которого п. 6.9.1 контракта принят в следующей редакции: "настоящим контрактом допускается предварительная оплата работ по контракту в размере, не превышающем 30% от лимита бюджетных средств обязательств текущего года". Следовательно, как верно указали суды, заключив дополнительное соглашение о включении в Государственный контракт условия о выплате аванса, стороны фактически изменили его существенные условия, а именно, порядок оплаты работ. 

Коль скоро  Управлением был  установлен факт  нарушения КУ ОО "Орелгосзаказчик" п. 5 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ, выразившийся  в перечислении генподрядчику - ООО "Спецстрой-Монтаж" авансового платежа в размере 15 000 000 руб., в представлении правомерно указано на нарушение ч. 5 ст. 242 БК РФ по необоснованному отвлечению бюджетных средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет в 2013 году.

Коллегия отмечает, что по указанному эпизоду фактически в представлении содержится только указание на нарушение положений ч. 5 ст. 242 БК РФ (в соответствующей редакции). Никаких иных мер бюджетного принуждения к Учреждению не применялось, что указывает на характер превенции, то есть недопущению подобных нарушений в будущем.   

Пунктом 10 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ предусмотрено, что в контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом.

Пунктом 11 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ определено, что в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней). Неустойка (штраф, пени) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается контрактом в размере не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Поставщик (исполнитель, подрядчик) освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине заказчика.

В силу п. 1 ст. 329 и п. 1 ст. 330 ГК РФ неустойка является не только одним из способов обеспечения исполнения обязательств стороной в договоре, но и мерой ответственности должника в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, в частности в случае просрочки исполнения. Согласно условиям государственного контракта, при неисполнении, ненадлежащем исполнении генподрядчиком обязательств по настоящему Контракту заказчик вправе требовать уплаты генподрядчиком неустойки (пеней, штрафа) в пределах максимальных размеров предусмотренных настоящим разделом.

Как следует из материалов настоящего дела, согласно п. 5.1 контракта срок сдачи работ - декабрь 2013. Факт нарушения подрядчиком договорных обязательств в части несвоевременной сдачи результата выполненных работ по объекту КУ ОО "Орелгосзаказчик" не оспаривался.

Пунктом 11.2 контракта было предусмотрено, что за нарушение генподрядчиком обязательств (п. 5.1 Контракта, а также сроков выполнения отдельных видов работ, указанных в календарном графике производства работ, разработанном и согласованном в соответствии с п. 4.5. настоящего Контракта) генподрядчик уплачивает заказчику неустойку (пеню) в размере 0,01% от цены контракта за каждый день просрочки до фактического исполнения обязательств. Указанная в настоящем пункте пеня взимается за каждое нарушение в отдельности. За задержку начала работ более чем на 15 дней Генподрядчик уплачивает неустойку в размере 1% от цены контракта за каждый день задержки.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ условия контракта, в совокупности с положениями вышеприведенных норм, регулирующих в спорный период порядок закупки, суды пришли к выводу о том, что независимо от формы вины должника по обязательству, а также последствий ненадлежащего исполнения требование об уплате неустойки (пени) должно быть предъявлено заказчиком.

Приведенная судами ссылка на  Определение Верховного Суда РФ от 10.06.2019 N 307-ЭС19-7399 допущена по причине схожести правового регулирования ранее действовавшего Закона  N 94-ФЗ и Закона N 44-ФЗ.

Суд округа полагает, что сделанные судами выводы в указанной части соответствуют нормам права. Кроме того, для вывода о нарушении пунктом 2 представления прав и законных интересов Учреждения, как это определено положениями статьи 198 АПК РФ, необходимо принимать во внимание и обозначенный в представлении период расчета неустойки, относящийся к 2013 году.  

В этой связи коллегия находит обоснованными выводы судов о том, что вопреки доводам Учреждения, совокупности условий, установленных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания ненормативного правового акта недействительным, не установлено. Коль скоро основания для признания п. 1, 2 представления незаконными отсутствуют, суды обоснованно отказали в удовлетворении требований в данной части.

Доводы заявителя жалобы о несогласии с выводами судов, по существу направлены на иную оценку собранных по делу доказательств и фактических обстоятельств дела, аналогичны доводам, ранее заявлявшимся в судах, которым дана надлежащая правовая оценка. Оснований для удовлетворения кассационной жалобы в данной части не имеется.

Равным образом, коллегия не усматривает и оснований для удовлетворения жалобы УФК, учитывая следующее.

Подпунктом 3 п. 1 ст. 162 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств обеспечивает, в том числе, результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В п. 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Контроль за выполнением работ по строительству бобслейной стартовой разгонной эстакады осуществлялся сторонами в соответствии с разделом 7 государственного контракта.

Согласно Акту обследования от 24.12.2018, комиссией были выявлены дефекты и недостатки бобслейной разгонной стартовой эстакады.

При этом, как установлено судами, ранее изменения в проект разгонной бобслейной эстакады были внесены в соответствии с Международными правилами по бобслею по просьбе Управления физической культуры и спорта Орловской области на основании письма от 13.06.2013 г. N 489. Изменения проверены и согласованы проектировщиком ООО "Липецкий региональный Центра качества" (письмо от 12.07.2013 г. N 457), замечаний по конструктиву и прочности каркаса металлоконструкций не обнаружено. Результат работ был принят Учреждением 23.05.2014, что следует из акта приемки законченного строительством объекта. Выполнение строительства объекта в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного объекта капитального строительства требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, подтверждается разрешением на ввод объекта в эксплуатацию от 19.06.2014 г. N RU 57301000.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ материалы дела, суды указали на отсутствие доказательств того, что при принятии работ по строительству объекта и их оплате было установлено, что работы не соответствовали проекто-сметной документации и содержали конструктивные недостатки.

Одновременно было учтено, что после ввода объекта в эксплуатацию, передачи его в январе 2015 года в состав Казны Орловской области и закреплении на праве оперативного управления за ОАУ Орловской области "Центральный стадион им. В.И. Ленина" на основании распоряжения Правительства Орловской области от 20.01.2015 г. N 14-р и Приказа Управления государственного имущества Орловской области от 29.01.2015  N 25 и до августа 2018 обращений от балансодержателя относительно недостатков выполненных работ не поступало. Причины выявленных в результате комиссионного обследования объекта дефектов не установлены.

Коль скоро бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, возложено на административный орган, а при обстоятельствах настоящего спора по пункту 3 представления вмененное Учреждению нарушение объективно не подтверждено, нецелевой характер и нерезультативность использования бюджетных средств УФК по Орловской области не доказано, данный пункт  представления правомерно признан незаконным.

 По своей сути все доводы кассатора направлены на переоценку выводов судов первой и апелляционной инстанций, носят характер несогласия, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не относится к компетенции суда округа. 

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (ч. ч. 1, 3 ст. 286 АПК РФ).

Судебными инстанциями правильно применены нормы материального права, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам.

Нарушений судом первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, являющихся в соответствии с ч. 4 ст. 288 АПК РФ основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

 

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 12.03.2020 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.06.2020 по делу №А48-12279/2019 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                          Е.В. Бессонова

 

Судьи                                                                Л.В. Леонова

 

                                                                            М.Н. Ермаков