ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. + 7(8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-6916/2023

21 февраля 2024 года

город Севастополь

 

Резолютивная часть постановления объявлена  14 февраля 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме   21 февраля 2024 года.

 

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей: Приваловой А.В., Градовой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в судебном заседании:

от государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» – ФИО2, представитель по доверенности от 21.12.2023 № 311;

от Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя – ФИО3, представитель по доверенности от 09.01.2024 № 01-25-201.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционной жалобы государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 08 ноября 2023 года по делу № А84-6916/2023, принятому по заявлению государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» к Управлению государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, 

 

установил:

Государственное казенное учреждение города Севастополя "Единая дирекция капитального строительства" (далее – заявитель, ГГУ ГС «ЕДКС», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее - административный орган, Севгосстройнадзор) от 06.06.2023 №92-01-187-080401-8-0017/2023, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), с назначением наказания в виде предупреждения. Также ГГУ ГС «ЕДКС» заявлено требование о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 08 ноября 2023 года в удовлетворении требований государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» отказано.

Судебный акт обжалован ГГУ ГС «ЕДКС» в апелляционном порядке, заявитель просит отменить его как принятый с нарушением норм материального и процессуального права, признать привлечение к административной  ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ незаконным. Несогласие с выводами суда, по его мнению, заключается в том, что суд вышел за пределы рассмотрения жалобы, установленные статьёй 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), подменив административный орган, и избыточно указал в оспариваемом решении на нарушение ГГУ ГС «ЕДКС» требований в области строительства, тогда как их нарушение не было установлено уполномоченным органа в оспариваемом постановлении, что является существенным нарушением процессуальных норм, поскольку суд должен был руководствоваться частью 2 статьи 211 АПК РФ и признать обжалуемое постановление незаконным.  Также апеллянт указывает на то, что согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если оно должно выполнить возложенную на него обязанность (за несоблюдение которой законом установлена ответственность), могло ее выполнить, но лицом не предприняты все зависящие меры по ее выполнению. Вопреки выводам суда и позиции административного органа, обязанности по осуществлению строительного контроля не возлагались на ГКУ ГС «ЕДКС», следовательно, оно не может быть субъектом вменяемого правонарушения, поскольку функции технического заказчика по осуществлению строительного контроля переданы ГАУ «ССК» в соответствии с пунктом 16 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). 

Кроме того, по мнению апеллянта положения Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» не могут быть применены для обоснования нарушений, с учетом действия «Регуляторной гильотины». Учреждение, ссылаясь на заключение Соглашения с Департаментом капитального строительства города Севастополя№ 1/КВ от 24.06.2019, в редакции дополнительного соглашения № 7 от 01.10.2021, просит в жалобе критически оценить выводы административного органа и суда относительно возложения обязанности осуществления строительного контроля за объектом строительства на ГКУ ГС «ЕДКС», поскольку в силу заключенного Соглашения полномочия по осуществлению функции строительного контроля, Департаментом не передавались.

В отзыве на апелляционную жалобу Севгосстройнадзор изложил свою позицию по делу, считает оспариваемое постановление законным и обоснованным, в удовлетворении требований просил отказать, решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать в связи с необоснованностью ее доводов и неправильным толкованием закона. Полагает, что судом сделана надлежащая оценка всех обстоятельств дела, подлежащих выяснению в порядке главы 25 АПК РФ, с правильным установлением объекта вменяемого административного правонарушения; объективной стороной правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, и субъекта правонарушения ГКУ ГС «ЕДКС» - как технического заказчика на объекте капитального строительства: «Детский сад на 60 мест в г. Севастополе, с. Орловка», который должен был обеспечивать строительный контроль, что согласуется с положениями ч. 2 ст. 53, части 1 ст. 55.5-1 Градостроительного кодекса РФ. 

Также изложены возражения по иным доводам апелляционной жалобы.

Апелляционная жалоба принята судом к производству с надлежащим извещением всех участников судебного разбирательства о начавшемся процессе. 

В итоговом судебном заседании 14 февраля 2024 года представители административного органа и заявителя  поддержали свои правовые позиции.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность судебного решения в порядке главы 34 АПК РФ, не находит основания  для его отмены, исходя из следующих мотивов и установленных обстоятельств. 

На основании решения Севгосстройнадзора о проведении выездной проверки от 10.01.2023 № 92-02-187-010401-10, административным органом в период с 12.01.2023 по 25.01.2023 проведена выездная проверка в отношении застройщика – Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства».

В ходе проведения проверки в период с 12.01.2023 по 25.01.2023 на объекте капитального строительства «Детский сад на 60 мест в г. Севастополе, с. Орловка» строительно-монтажные работы согласно записи в общем журнале работ, строительно-монтажные работы на объекте не выполняются с 02.10.2022.

Таким образом, 25.01.2023 установлено, что застройщиком - ГКУ ГС ЕДКС» на названном объекте капитального строительства не обеспечивается проведение в процессе строительства строительного контроля,  в том числе,  в том числе привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным, чем нарушены требования части 2 статьи 53, части 1 статьи 55.5-1 Градостроительного кодекса РФ.

Указанные факты нашли свое отражение в Акте выездной проверки № 92-02-187-030401-10-7 от 25.01.2023. 

Уполномоченному представителю ГКУ ГС «ЕДКС» 17.02.2023 вручено уведомление № 05-187-10-4 от 17.02.2023 о составлении протокола об административном правонарушении. 

10.03.2023 главным специалистом-экспертом отдела государственного строительного надзора и испытания материалов Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя в присутствие уполномоченного представителя ГКУ ГС «ЕДКС» составлен протокол об административном правонарушении № 92-02-187- 060401-10-8.

06.06.2023 заместителем начальника Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя ФИО4 вынесено постановление об административном правонарушении № 92-01-187-080401-8-0017/2023 в отношении ГКУ ГС «ЕДКС» за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, и назначено наказание в виде предупреждения, (далее - постановление). 

Заявитель, руководствуясь частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ и ч. 5.1. ст. 211 КоАП РФ, не согласившись с указанным постановлением, обратился в арбитражный суд с жалобой о признании его незаконным и отмене.

08 ноября 2023 года Арбитражным судом города Севастополя вынесено решение об отказе в удовлетворении жалобы КГУ ГС «ЕДКС» .

Суд, с учетом совокупности норм, регулирующих градостроительную деятельность, в том числе на предмет контроля ее безопасности,  а именно на части 1, 2 и 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", статью 1, часть 5 статьи 52 и части 5 статьи 54, 55.5-1 ГрК РФ Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункты 8, 9, 11 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54,  Приказ  Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1129, которым утвержден Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006, в ред., действующей на момент проверки), часть 1 статьи 39 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и пункт 3 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 468, - отказал в удовлетворении жалобы Учреждения, установил законность проверки и наличие оснований для привлечения заявителя к ответственности по части 1 ст. 9.4 КоАП РФ в виде предупреждения.

Поддерживая выводы суда первой инстанции о законности постановления административного органа № 92-01-187-080401-8-0017/2023 от 06.06.2023, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы апеллянта, исходя из следующего.  

Статья 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 1 ГрК РФ объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство, которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Под строительством подразумевается создание зданий, строений, сооружений. Застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Диспозиция части 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Объективной стороной вмененного правонарушениям является - осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), с нарушением требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства. Объектом правонарушения выступают правоотношения в сфере строительства.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ к задачам производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. 

Из смысла указанной нормы усматривается, что в ходе осуществления проверки реализуется задача получения и сбора в установленном порядке доказательств совершенного административного правонарушения. 

Согласно статье 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат событие административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. В соответствии с частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ фактическим данные, относящиеся к доказательствам, устанавливаются протоколами, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, документами, вещественными доказательствами.

Оценка законности решения  суда и постановления осуществляется с учетом положений глав 22, 25 АПК РФ.

Так, согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. 

При этом, в соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства (статья 65 АПК РФ).

Учреждение считает решение суда необоснованным и подлежащим отмене в связи с отсутствием события правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, правильно установленного субъекта данного вида правонарушения, а также в связи с существенными процессуальными нарушениями, допущенными административным органом и судом.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, основанием для привлечения общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ послужило установление административным органом в ходе внеплановой выездной проверки, (проведенной в период с 12.01.2023 по 25.01.2023) на объекте капитального строительства «Детский сад на 60 мест в г. Севастополе, с. Орловка» застройщиком ГКУ ГС «ЕДКС» факта выполнение работ без организации строительного контроля, в том числе без привлечения иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей.

В силу требований частей 3 и 6 ст. 52 ГрК РФ лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия, а также несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Согласно ч. 1 ст. 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

В силу вышеприведенных норм ГКУ ГС «ЕДКС» может являться субъектом ответственности по вменяемой статье 9.4 КоАП РФ. Апеллянтом не опровергнуто, что Учреждение, являясь техническим заказчиком на объекте капитального строительства: «Детский сад на 60 мест в г. Севастополе, с. Орловка», не обеспечивает проведение строительного контроля, чем нарушены требования ч. 2 ст. 53, части 1 ст. 55.5-1 ГрК РФ.

Вопреки позиции апеллянта, равно как и в тексте оспариваемого Постановления Севгосстройнадзора указаны правовые нормы ч. 1, 2, 4 ст. 53, ч. 1 ст. 55.5-1 ГрК РФ, п. 2, 3, 5, 6, Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 468, свидетельствующие о нарушении ГКУ ГС «ЕДКС» законодательства в сфере строительства. Таким образом, объектом вменяемого административного правонарушения является установленный порядок осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства.

В свою очередь, между техническим заказчиком - ГКУ ГС «ЕДКС» и ООО «СК «Карбон» заключен государственный контракт № 9-ПСР/2021 от 24.12.2021 на выполнение конкретного вида работ, а именно, проектно-изыскательных и строительно-монтажных работ по объекту капитального строительства «Детский сад на 60 мест в г. Севастополе, с. Орловка».

Правовая норма, изложенная в ч. 2. ст. 53 ГрК РФ, является императивной и содержит закрытый перечень лиц, обязанных осуществлять строительный контроль самостоятельно, либо путем привлечения других лиц на основании договора, не альтернативный и не по свободе выбора, поскольку основа нормы - безопасность градостроительной  деятельности. Таким образом, в силу требований ч. 2 ст. 53 ГрК РФ в отношении объекта капитального строительства подлежит осуществлению строительный контроль, в том числе, со стороны технического заказчика - ГКУ ГС «ЕДКС».

Более того, принцип осуществления многоуровневого строительного контроля (контроль технического заказчика за подрядчиком, застройщика за техническим заказчиком), закрепленный в ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, подтверждается, в том числе, позицией профильного министерства - Минстроя России, изложенной  в письмах от 17 января 2018 г. № 1104-ХМ/02, от 4 сентября 2018 г. № 37059-ТБ/02 и в письмах от 20.12.2018 N 55067-ОГ/08 и от 17.12.2018 N 50234-ТБ/02 и других, направленность которой говорит о том, что функции технического заказчика по контролю и надзору за ходом и качеством выполняемых подрядчиком работ  не сориентированы на осуществлении их одним и тем же лицом.

Ссылки заявителя на судебную практику (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2011 №213-0-0, определение Верховного Суда Российской Федерации от 07.07.2022 по делу № А40-179986/2020), в части возложения обязанности по осуществлению строительного контроля на застройщика или заказчика, нельзя  признать состоявшимися, поскольку буквальное использование сочинительного союза «или» в тексте указанных судебных актов, не связано с предметом спора указанных рассматриваемых дел. Напротив, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2011 №213-0-0, вынесенном по жалобе ЗАО «Центр ЭКОММАШ» об оспаривании конституционности положений ч. 2 ст. 53 ГРК РФ, указано: «... введение законодателем нормы, возлагающей обязанность осуществлять контроль и надзор за соответствием выполняемых строительных работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка не только на лиц, осуществляющих строительство, но и на заказчика (застройщика), обусловлено необходимостью обеспечить безопасность градостроительной деятельности...».

Указанный вывод, вопреки позиции апеллянта, подтверждает законность принципа многоуровневого строительного контроля, изложенный законодателем в положениях ч. 2 ст. 53 ГрК РФ. 

Доводы заявителя о неправильной квалификации его действий также не состоятельны, так как диспозиция части 1 статьи 9.4 КоАП РФ предусматривает нарушение проектной документации, которая (в свою очередь) предусматривает осуществление строительного контроля, обязанности по которому статьей 53 ГрК РФ возложены (в том числе) на заказчика строительства.

При этом, Департамент капитального строительства города Севастополя, являясь в силу своих полномочий застройщиком, в соответствии с положениями п. 16 ст. 1 ГрК РФ, передал техническому заказчику - ГКУ ГС «ЕДКС»  на основании Соглашения от 24.06.2019 № 1/КВ «О передаче полномочий государственного заказчика по заключению и исполнению от имени города Севастополя государственных контрактов при осуществлении за счет средств федерального бюджета, бюджета города Севастополя бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений и объекты государственной собственности города Севастополя» полномочия государственного (муниципального) заказчика.

Следует отметить, что термин «Государственный заказчик» определен не положениями ГрК РФ, а п. 5 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которого государственный заказчик - государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки.

А в соответствии с п. 22 ст. 1 ГРК РФ, - технический заказчик, это юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод (далее также - функции технического заказчика).

В свою очередь, согласно п. 2.3 Устава ГКУ ГС «ЕДКС», утвержденного приказом Департамента капитального строительства города Севастополя от 30.01.2020 № 11-а/2020, предметом деятельности Учреждения является выполнение функций заказчика, технического заказчика при выполнении инжирных изысканий, проектировании, строительстве, реконструкции, техническом обследовании, выполнении демонтажных работ, капитальном ремонте, объектов производственного, жилищно-коммунального, социально-культурного назначения, инженерных сетей и коммуникаций, а также объектов дорожной инфраструктуры по объектам капитального строительства в рамках реализации федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года».

Также в соответствии с выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц в отношении ГКУ ГС «ЕДКС» имеются сведения о дополнительных видах деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) ОК 029-20014 (КДЕС Ред. 2): Код и наименование вида деятельности - 71.12.2 Деятельность заказчика-застройщика, генерального подрядчика.

Эта группировка ОКВЭД включает:

- организацию реализации инвестиционного проекта (выполнение предпроектной подготовки, анализ возможностей участников инвестиционно- строительного процесса, планирование строительства, не включая проектные, изыскательные, научно-исследовательские, опытно-конструкторские, строительно-монтажные, отделочные работы, сейсмические исследования и другие работы, связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного назначения)

В задачи заказчика-застройщика может входить весь комплекс организационно-управленческих работ, обеспечивающих строительство "под ключ" (за счет переданных ему по договору с инвестором денежных средств).

Исходя  из этого, коллегия судей  приходит  к выводу, что  в силу положений п. 16 ст. 1 ГрК РФ, Соглашения от 24.06.2019 № 1/КВ, Устава ГКУ ГС «ЕДКС», вида экономической деятельности в соответствии с ОКВЭД ОК 029-20014 (КДЕС Ред. 2), ГКУ ГС ЕДКС является техническим заказчиком, с полномочиями государственного заказчика.

Позднее, распоряжением Правительства Севастополя от 29.07.2021 № 124-РП создано Государственное автономное учреждение города Севастополя «Севастопольский строительный контроль». Однако, пунктом 5 указанного распоряжения полномочия ГКУ ГС «ЕДКС» по осуществлению строительного контроля переданы ГАУ «Севстройконтроль». Во исполнение указанного распоряжения приказом ГКУ ГС «ЕДКС» от 01.10.2021 № 180-а2/2021 «Об утверждении структуры и штатной численности Государственное казенное учреждение города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» из структуры ГКУ ГС «ЕДКС» исключен отдел строительного контроля.

Следует отметить, что согласно п. 1.5 Устава ГАУ «Севстройконтроль», функции и полномочия учредителя последнего от имени города Севастополя осуществляет Департамент.

Согласно п. 2.2 предметом деятельности ГАУ «Севстройконтроль» является обеспечение реализации полномочий Департамента в строительной сфере.

В соответствии с положениями п.п. 2.1, 2.3.1 Устава ГАУ «Севстройконтроль» осуществляет деятельность в области строительного контроля, предоставление технических консультаций в этой области. Также, согласно п. 2.4 Устава ГАУ «Севстройконтроль» выполняет государственное задание, которое в соответствии с предусмотренными настоящим Уставом основными видами деятельности формируется и утверждается Департаментом.

При этом, согласно государственного задания № 1 на оказание государственных услуг Государственному автономному учреждению города Севастополя «Севастопольский строительный контроль» на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденного приказом Департамента от 14.10.2021 № 188-а/2021, единственным показателем, характеризующим содержание государственной услуги, является деятельность в области строительного контроля, предоставление технических консультаций в этой области в отношении Департамента.

Отдельно следует отметить, что положения Устава не содержат в себе сведений, о наделении ГАУ «Севстройконтроль» полномочиями технического заказчика.

Также, согласно сведений, размещенных в Едином государственном реестре юридических лиц, основным видом деятельности в соответствии с (ОКВЭД) ОК 029-20014 (КДЕС Ред. 2) ГАУ «Севстройконтроль» является: деятельность, связанная с инженерно - техническим проектированием, управлением проектами строительства, выполнением строительного контроля и авторского надзора (код 71.12.1).

Таким образом, единственным видом деятельности, реализуемым ГАУ «Севстройконтроль», является осуществление строительного контроля от лица застройщика — Департамента.

Представленное заявителем Соглашение «О передаче полномочий технического заказчика на осуществление функций строительного контроля от имени Департамента капитального строительства города Севастополя за счет средств бюджета города Севастополя Государственного автономному учреждению города Севастополя «Севастопольский строительный контроль» от 26.04.2022 № 2157/01-05-02.1-28/03/22 (далее - Соглашение), также не подтверждает осуществление строительного контроля от лица технического заказчика - ГКУ ГС «ЕДКС».

При этом, вопреки доводам апеллянта, Регламент взаимодействия между ГКУ ГС «ЕДКС» и ГАУ ГС «Севастопольский стремительный контроль» при проведении строительного контроля по мероприятиям федеральной целевой программы «Социально - экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2025 года», национальных проектов и иных мероприятий, реализуемых в г. Севастополе в рамках выполнения государственного задания (далее - Регламент), не является частью (приложением) указанного Соглашения.

Кроме того, Регламент не содержит сведений о реквизитах распорядительного документа Департамента (дата, номер) о его утверждении, также подписи директоров ГКУ ГС «ЕДКС» и Департамента не заверены соответствующими печатями организаций, что свидетельствует о его правовой неопределенности. Как следует из содержания Регламента, последний определяет порядок взаимодействия ГАУ ГС «Севстройконтроль», при осуществлении им строительного контроля, в отношении объектов капитального строительства по которым ГКУ ГС «ЕДКС» является Техническим заказчиком. Однако, указанный Регламент не свидетельствует об осуществлении строительного контроля ГАУ ГС «Севстройконтроль» от лица Технического заказчика - ГКУ ГС «ЕДКС».

Далее, как следует из части 1 статьи 39 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" обязательная оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и утилизации (сноса) осуществляется, в том числе, в форме строительного контроля. 

В соответствии с подпунктом "б" пункта 13 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства от 01.02.2006 N 54, для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной и рабочей документации, должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. 

Согласно пункта 3 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. N 468 (далее - Положение) установлено, что строительный контроль проводится: подрядчиком, то есть лицом, осуществляющим строительство; заказчиком либо организацией, привлеченной заказчиком по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации). 

Пунктами 5,6 Положения установлены виды контрольных мероприятий, осуществляемых подрядчиком и заказчиком при проведении строительного контроля, различающиеся по содержанию, в связи с чем, не могут осуществляться одним лицом, поскольку обратное нивелирует цели и задачи строительного контроля заказчика.

Строительный контроль, осуществляемый подрядчиком, включает проведение следующих контрольных мероприятий: проверка качества строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования, поставленных для строительства объекта капитального строительства (далее соответственно - продукция, входной контроль); проверка соблюдения установленных норм и правил складирования и хранения применяемой продукции; проверка соблюдения последовательности и состава технологических операций при осуществлении строительства объекта капитального строительства; совместно с заказчиком освидетельствование работ, скрываемых последующими работами (далее - скрытые работы), и промежуточная приемка возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения; приемка законченных видов (этапов) работ; проверка совместно с заказчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, технических регламентов (пункт 5 Положения). Строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает проведение следующих контрольных мероприятий: проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов; проверка выполнения подрядчиком контрольных мероприятий по соблюдению правил складирования и хранения применяемой продукции и достоверности документирования его результатов; проверка полноты и соблюдения   установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов; совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточная приемка возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения; проверка совместно с подрядчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов; иные мероприятия в целях осуществления строительного контроля, предусмотренные законодательством Российской Федерации и (или) заключенным договором (пункт 6 Положения).

С учетом вышеприведенных мотивов в данном судебном акте, доводы Учреждения относительно передачи функции строительного контроля на основании Соглашения от 26.04.2022 № 2157/01-05-021-28/03/22 виду внесенных изменений в лимиты бюджетных обязательств на 2021 год и 2022-2023 года иному лицу к ГАУ «ССК», также отклоняются, поскольку не могут исключать такую обязанность у заявителя, как у технического заказчика.

Указание апеллянта на превышение полномочий суда при осуществлении проверки законности постановления в части допущения самостоятельных выводов  о  нарушении заявителем частей 1, 2 ст. 53, части 1 ст. 55.5-1 Градостроительного кодекса РФ, ч. 1 ст. 39 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", п. 6 Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 не могут быть признаны обоснованными. 

Судебная коллегия также отмечает, что в соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон 247-ФЗ) Правительством Российской Федерации до 1 января 2021 года в соответствии с определенным им Перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федеральный закон 247-ФЗ, Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.12.2020 № 3340-р, утвержден Перечень видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора) (далее - Перечень видов государственного контроля (надзора).

Указанный Перечень видов государственного контроля (надзора), представлен в виде таблицы, содержащей порядковый номер, вид государственного контроля (надзора) и наименование федерального органа исполнительной власти, осуществляющий контрольно-надзорные функции.

В соответствии с п.п. 1, 2 ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, государственный строительный надзор осуществляется посредством:

- федерального государственного строительного надзора, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации; 

- регионального государственного строительного надзора, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, общими требованиями к организации и осуществлению регионального государственного строительного надзора, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 123 Перечня видов государственного контроля (надзора), содержит Федеральный государственный строительный надзор, осуществляемый Ростехнадзором.

В свою очередь, указанный Перечень видов государственного контроля (надзора), не содержит в себя указаний на региональный государственный строительный надзор, реализуемый Управлением государственного строительного надзора города Севастополя.

Положения ч. 1 - 3 ст. 15 Федеральный закон 247-ФЗ «Регуляторная гильотина» не подлежат применению в рамках осуществления регионального государственного строительного надзора. При этом названные положения ч.ч.1 - 3 закона касаются нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР. Таким образом, вопреки мнению апеллянта, положения Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее - Технический регламент) не попадают под действие «Регуляторной гильотины», так как являются Федеральным законом. 

Согласно части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ с учетом особенностей, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд правильно констатировал, что административным органом соблюдены требования ст. 54 Градостроительного кодекса РФ, положения Порядка проведения проверок и Административного регламента относительно составления программы проведения проверки объекта капитального строительства и уведомления лица, в отношении которого проводилась проверка – застройщика (заказчика) - ГКУ ГС «ЕДКС».

Оценивая повторяющийся довод апелляционной жалобы об отсутствии обязанности, предусмотренной ч. 2. ст. 53 ГрК РФ, осуществлять строительный контроль техническим заказчиком - ГКУ ГС «ЕДКС» одновременно с застройщиком и подрядчиком, при наличии заключенного договора строительного подряда, судебная коллегия, наряду с приведенным обоснованием,  указывает также на следующее. 

В силу положений ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Вместе с тем названные нормы не касаются юридических лиц, вина которых определяется по правилам, закрепленным в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. Оговоренные в ст. 2.2 КоАП РФ формы вины (умысел и неосторожность) отражают психическое отношение правонарушителя к своему деянию и его последствиям.  

В оспариваемом постановлении административного органа изложены факты исследования представленных ГКУ ГС «ЕДКС» документов, подтверждающих осуществление строительного контроля. Однако, как установлено в оспариваемым решении, орган строительного надзора, документов, подтверждающих обеспечение в процессе строительства проведение строительного контроля со стороны технического заказчика - ГКУ ГС «ЕДКС», не представлено.

Таким образом, ГКУ ГС «ЕДКС», являясь техническим заказчиком, на которого ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, возложена обязанность по осуществлению строительного контроля - является субъектом вменяемого административного правонарушения, вина которого, в соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, заключается в непринятии всех зависящих от него мер по соблюдению указанной нормы, за нарушение которой предусмотрена административная ответственность, при имеющейся возможности для ее соблюдения.

Указанная позиция подтверждается сложившейся судебной практикой, постановлениями Двадцать первого арбитражного апелляционного суда по делу А84-6914/2023, а также по делам № А84-11241/2022, по делу № А83-11972/2021, пересмотренным в кассационном порядке. 

Судебная коллегия считает, что административным органом при назначении наказания учтены фактические обстоятельства дела, социальная  значимость охраняемых законом отношений – безопасность строительства, (в частности объекта  - детского сада»). Оспариваемое постановление вынесено уполномоченным должностным лицом административного органа, по административному делу установлено и доказано наличие законных оснований для привлечения заявителя к административной ответственности, административным органом соблюден установленный порядок привлечения к ответственности, срок давности привлечения к административной ответственности не истек. Суд первой  инстанции также обоснованно не усмотрел возможность применения положений о малозначительности административного правонарушения и сделал правильный вывод об отсутствии допущения со стороны административного органа нарушений закона, не позволивших объективно, полно и всесторонне рассмотреть материалы дела об административном правонарушении и принять правильное решение. 

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для изменения административного наказания в сторону его ужесточения, на чем не настаивает административный орган, считает, что назначенное Учреждению административное наказание в виде предупреждения в рамках совокупности установленных обстоятельств  рассмотренного случая отвечает требованиям статей 3.1, 3.5, 4.1 КоАП РФ, принципам законности, справедливости, неотвратимости и целесообразности юридической ответственности, установленной формы вины.

Суд первой инстанции принял обоснованное решение об отказе в удовлетворении требования заявителя. Также судебная коллегия полагает правильным разрешение судом требований Учреждения в части прекращения производства по делу об административном правонарушении прекращением, с учетом положений статьи 29.9 КоАП РФ и пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ. 

Принимая во внимание, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, отвечающих признакам относимости, допустимости и достаточности, им дана надлежащая правовая оценка, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, апелляционным судом рассмотрены и отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, а сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств, которым судом первой инстанции была дана надлежащая правовая оценка при правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по данному делу судом не рассматривается, поскольку в силу части 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается. 

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд  

 

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 08 ноября 2023 года по делу № А84-6916/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                       В.Е. Кравченко 

 

Судьи                                                                                                        А.В. Привалова 

 

                                                                                                                      О.Г. Градова