ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-14997/2023

г. Вологда

30 июля 2024 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2024 года.

В полном объёме постановление изготовлено 30 июля 2024 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Алимовой Е.А., судей Болдыревой Е.Н. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рогалевой Р.Д.,

при участии от Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области ФИО1 по доверенности от 28.12.2023,           от Прокуратуры Архангельской области ФИО2 по доверенности от 09.11.2022                № 8-34-2022,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу  Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 мая 2024 года по делу № А05-14997/2023,

у с т а н о в и л:

Прокуратура Архангельской области (ОГРН 

<

***>,                                 ИНН 

<

***>; адрес: 163002, 

<

...>; далее – прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Министерству природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 163000, 

<

...>; далее – министерство) о признании недействительным распоряжения от 21.07.2023 № 897р «Об отказе в установлении зон санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения» в редакции распоряжения от 23.10.2023 № 1375р                      «О внесении изменений в приложение к распоряжению Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 21.07.2023            № 897р» (далее – распоряжение от 23.10.2023 № 1375р), принятого в отношении общества с ограниченной ответственностью «Районный водоканал»                            (далее – ООО «Районный водоканал»).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 163000 

<

...>; далее – управление), ООО «Районный водоканал»  (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 

<

...>), частное учреждение дополнительного профессионального образования «Экологический консалтинговый центр»    (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 163000 

<

...>; далее – учреждение, ЧУ ДПО «ЭКЦ»).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 23 мая               2024 года заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным, проверенное на соответствие нормам Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ), Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ), Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», распоряжение министерства                от 21.07.2023 № 897р «Об отказе в установлении зон санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения» в редакции распоряжения от 23.10.2023 № 1375р «О внесении изменений в приложение к распоряжению Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 21.07.2023 № 897р», принятое в отношении ООО «Районный водоканал». На ответчика возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов  заявителя.

Министерство с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что суд первой инстанции пришел к неверным выводам о превышении министерством полномочий в части проверки обоснованности применения упрощенной формулы при определении поясов зон санитарной охраны (далее – ЗСО), а также на незаконность требования министерства о приложении к заявлению об установлении ЗСО перечня координат характерных точек границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН). Считает, что наличие положительного санитарно-эпидемиологического заключения не освобождает министерство от обязанности рассмотрения проекта ЗСО на соответствие санитарным нормам и правилам в целях соблюдения баланса публичных и частных интересов. Отражает, что для получения санитарно-эпидемиологического заключения в соответствии санитарным правилам проектной документации спорной скважины в управление представлены заявление и экспертное заключение от 21.04.2023                   № 334 ООО «Алгоритм», проект ЗСО спорной скважины в управление не направлялся и управлением рассмотрен не был. Ссылается на то, что утверждение ЗСО в отсутствие сведений о координатах границ такой зоны повлечет невозможность внесения сведений в ЕГРН, что подтверждается письмом филиала ПИК «Роскадастр» по Архангельской области и Ненецкому автономному округу от 13.02.2024 № 03-05/172/24.

Представитель министерства в судебном заседании жалобу поддержал.

Прокуратура в возражениях на апелляционную жалобу и ее представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

ЧУ ДПО «ЭКЦ» в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просило решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со                          статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей прокуратуры и министерства, исследовав доказательства по делу, доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Архангельской области в рамках осуществления надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды выявлен факт незаконного отказа министерством в установлении зон санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. 

ООО «Районный водоканал» обратилось в министерство с заявлением от 22.06.2023 № 501 (зарегистрировано 23.06.2023, вх. № 204-6830) об установлении зон санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения поселка Удимский Котласского муниципального округа Архангельской области – водозаборной скважины № 32635. 

Учреждение с письмом от 23.06.2023 № 863 направило на рассмотрение и утверждение проект зон санитарной охраны источника водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

Министерством заявление рассмотрено, по результатам рассмотрения установлено наличие предусмотренных пунктом 41 Административного регламента предоставления государственной услуги по утверждению зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения в Архангельской области, утвержденного постановлением Министерства от 02.04.2012 № 7п (далее – Административный регламент), оснований для отказа в предоставлении государственной услуги. 

Распоряжением министерства от 21.07.2023 № 897р обществу отказано в установлении зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения поселка Удимский Котласского муниципального округа Архангельской области – водозаборной скважины № 32635 по причине несоответствия содержания проекта законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Обоснование отказа в установлении зон санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения приведены в приложении к настоящему распоряжению                  (далее – Приложение).

Копия распоряжения также направлена в адрес учреждения с письмом              от 21.07.2023 № 204-15/7209. 

Учреждение с письмом от 16.10.2023 № 1338 (зарегистрировано 16.10.2023 вх. № 204-11767) направило министерству пояснения на замечания, сообщило о наличии ошибок в обосновании отказа в установлении зон санитарной охраны спорного источника водоснабжения.

По результатам рассмотрения указанного заявления распоряжением                 от 21.07.2023 № 897р пункт 1.1 из Приложения исключен.   

В письме от 23.10.2023 № 204-15/10292 министерство замечания отклонило, одновременно направило в адрес учреждения указанное распоряжение. 

Ссылаясь на необоснованное принятие министерством ненормативных правовых актов, которыми отказано в установлении ЗСО источника питьевого водоснабжения, нарушение прав неопределенного круга лиц, создание неопределенности ведения предпринимательской деятельности ввиду отсутствия достоверной информации относительно ограничений, введенных в границах ЭСО, заместитель прокурора обратился с заявлением в суд на основании статьи 52 АПК РФ.

Суд первой инстанции восстановил срок на подачу заявления в суд и удовлетворил заявленные требования.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

 По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие). 

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 43 ВК РФ для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны (ЗСО) в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. 

Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 18 Закона № 52-ФЗ ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. 

В соответствии с подпунктом 60 пункта 8 Положения о министерстве, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 04.03.2014 № 92-пп, министерство осуществляет полномочия по принятию решений об установлении, изменении и прекращении существования ЗСО источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. 

В пункте 3.1 части 10 статьи 26 ВК РФ предусмотрено, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) вправе до утверждения регламентов, федеральными органами исполнительной власти, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций. 

Согласно статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ                      «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»                (далее – Закон № 210-ФЗ) административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. 

Пунктом 1 частью 1 статьи 6 Закона № 210-ФЗ установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять их в соответствии с административными регламентами. 

Органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных услуг (пункт 1 части 1 статьи 7 Закона № 210-ФЗ). 

В силу пункта 14 Административного регламента для утверждения зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения заявитель представляет запрос о предоставлении государственной услуги, который включает в себя: 1) заявление об утверждении зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, содержащее следующую информацию: для юридических лиц - наименование министерства, в которое направляется заявление, полное и сокращенное наименование юридического лица, его организационно-правовая форма, фамилия, имя, отчество руководителя, адрес места нахождения, телефон, факс, подпись уполномоченного лица и дата; наименование и место расположения источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; 2) проект зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. 

Согласно абзацу второму пункта 18 Административного регламента документ, предусмотренный подпунктом 2 пункта 14 настоящего Административного регламента, составляется в свободной форме с учетом Санитарных правил и норм 2.1.4.1110-02, Санитарных правил 2.1.5.1059-01 и требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования (приложение к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 19.09.2018 № 498).

Согласно пункту 25 Административного регламента основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги являются: 

1) выявление недостоверных либо искаженных данных в запросе заявителя о предоставлении государственной услуги; 

2) несоответствие содержания документов, предусмотренных подпунктом 2 пункта 14 настоящего Административного регламента, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации в сфере охраны и использования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Пунктом 1.12.1 СанПиН 2.1.4.1110-02 «Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Санитарные правила и нормы», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.03.2002 №10 (далее – СанПиН 2.1.4.1110-02), установлено, что текстовая часть проекта ЗСО должна содержать: 

а) характеристику санитарного состояния источников водоснабжения;

б) анализы качества воды в объеме, предусмотренном действующими санитарными нормами и правилами;

в) гидрологические данные (основные параметры и их динамика во времени) - при поверхностном источнике водоснабжения или гидрогеологические данные - при подземном источнике;

г) данные, характеризующие взаимовлияние подземного источника и поверхностного водоема при наличии гидравлической связи между ними;

д) данные о перспективах строительства в районе расположения источника хозяйственно - питьевого водоснабжения, в том числе жилых, промышленных и сельскохозяйственных объектов;

е) определение границ первого, второго и третьего поясов ЗСО с соответствующим обоснованием и перечень мероприятий с указанием сроков выполнения и ответственных организаций, индивидуальных предпринимателей, с определением источников финансирования;

ж) правила и режим хозяйственного использования территорий, входящих в зону санитарной охраны всех поясов.

В пункте 1 Приложения к оспариваемому распоряжению министерство установило, что в нарушение подпункта «е» пункта 1.12.1 СанПиН 2.1.4.1110-02 границы второго и третьего поясов ЗСО не обоснованы.

Согласно пункту 1.2 Приложения к оспариваемому распоряжению министерства одним из оснований отказа в утверждении ЗСО является отсутствие обоснования применения упрощенной формулы при определении второго и третьего поясов ЗСО. Министерство указало, что приведенное в проекте обоснование содержит общие фразы и не подкреплено данными.

Министерством при рассмотрении проекта зон санитарной охраны водозаборной скважины № 32635 установлено, что границы второго и третьего поясов зон санитарной охраны рассчитаны ЧУ ДПО «ЭКЦ» по упрощенной формуле, в то же время аргументированное обоснование применения указанной формулы в проекте не приведено, из сведений, содержащихся в проекте, оснований для применения упрощенной формулы не усматривается, более того, приведенное обоснование противоречит избранной методике гидродинамических расчетов. 

Согласно пункту 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводного канала. Его назначение – защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно - защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно - защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации ЗСО предшествует разработка ее проекта, в который включается определение границ зоны и составляющих ее поясов (подпункт «а» пункта 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02). 

Исходя из положений пунктов 2.2.2.2 и 2.2.2.3 СанПиН 2.1.4.1110-02 границы второго и третьего пояса ЗСО определяются гидродинамическими расчетами. 

Разделом 2.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 установлены параметры, которые должны быть приняты во внимание при гидродинамических расчетах границ ЗСО подземных источников водоснабжения. При этом саму методику расчета второго и третьего пояса зон санитарной охраны, а также указание на конкретную методику или иной нормативно-правовой акт                                        СанПиН 2.1.4.1110-02 не содержит. 

В проекте зон санитарной охраны водозаборной скважины, в отношении которого вынесено оспариваемое распоряжение, гидродинамические расчеты выполнены на основании «Рекомендаций по гидрогеологическим расчетам для определения границ 2 и 3 поясов зон санитарной охраны подземных источников хозяйственно-бытового водоснабжения» (ВНИИ «ВОДГЕО», Москва, 1983 г., ФИО3, ФИО4) (далее – Рекомендации). 

На странице 21 проекта зон санитарной охраны в качестве обоснования применения упрощенной формулы (формула № 76 Рекомендаций) указано, что «влияние эксплуатации одиночной скважины с периодическим водоотбором на различные компоненты окружающей среды, гидродинамический и гидрохимический режим подземных вод весьма незначительное и локализуется в пределах водозаборного участка (q=0)». 

Министерство считает, что указанное позволяет сделать вывод, что величиной q можно пренебречь по причине малой производительности скважины. В то же время из содержания пунктов 2.4,4.1.1 Рекомендаций следует, что чем меньше производительность скважины, тем сильнее влияние скорости естественного (бытового) потока q. Как следует из формул № 69, 70 (страница 79 Рекомендаций), пренебрежение величиной q возможно при большой величине производительности водозабора и (или) пренебрежительно малым уклоном естественного потока подземных вод (1). Кроме того, отсутствие в гидрогеологическом заключении сведений о величине уклона естественного потока подземных вод не является обоснованием для исключения этого параметра из формулы расчета. Данные могут быть получены опытно-расчетным путем или путем проведения анализа фондовых данных. 

В соответствии с требованиями пункта 1.12 СанПиН 2.1.4.1110-02 в состав проекта ЗСО должны входить текстовая часть, картографический материал, перечень предусмотренных мероприятий, согласованный с землепользователями, сроками их исполнения и исполнителями.

Согласно подпункту «е» пункта 1.12.1 СанПиН 2.1.4.1110-02 текстовая часть проекта зон санитарной охраны должна содержать определение границ первого, второго и третьего поясов с соответствующим обоснованием. 

Министерство отмечает, что правильность гидродинамических расчетов напрямую влияет на конфигурацию (круг или эллипс) и размер зон санитарной охраны. Неверное определение границ указанных зон не отвечает целям санитарной охраны источников водоснабжения от загрязнения, может привести в последующем к загрязнению водозабора и ухудшению качества воды. 

По мнению ответчика, оспариваемый отказ министерства в утверждении зон санитарной охраны спорного источника водоснабжения по причине неверного определения границ зоны и составляющих ее поясов и, как следствие, несоответствия содержания проекта требованиям законодательства Российской Федерации в сфере охраны и использования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, вынесен в соответствии с подпунктом 2 пункта 25 Регламента и не влечет нарушения прав каких-либо лиц, в том числе обратившихся за предоставлением государственной услуги.

Между тем, отклоняя указанные доводы, суд первой инстанции учел, что указанное нарушение опровергается результатами экспертного заключения, на основании которого получено санитарно-эпидемиологическое заключение.

В соответствии с пунктом 2 Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержденных приказом Роспотребнадзора от 19.07.2007 № 224, санитарно-эпидемиологическое заключение – это документ, удостоверяющий соответствие (несоответствие) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам  факторов  среды  обитания,  хозяйственной  и  иной  деятельности, продукции, работ и услуг, а также проектов нормативных актов, эксплуатационной документации. 

В силу пункта 2 статьи 42 Закона № 52-ФЗ, пункта 5.8(3) Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322, и приказа Роспотребнадзора от 05.11.2020 № 747 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований» (далее – Административный регламент № 747) выдача санитарно-эпидемиологических заключений как документов, удостоверяющих соответствие (несоответствие) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ и услуг, а также проектов нормативных актов, эксплуатационной документации, является исключительной прерогативой Роспотребнадзора.

В данном случае к заявлению приложено санитарно-эпидемиологическое заключение от 15.06.2023 № 29.01.01.000.Т.000173.06.23, основанием для выдачи которого послужило экспертное заключение от 19.04.2023 № 322                       ООО «Алгоритм» (аттестат аккредитации в качестве органа инспекции                               № RA.RU.710297)

Управлением рассмотрены заявление, а также экспертное заключение от 19.04.2023 № 322 ООО «Алгоритм». Указанное экспертное заключение рассмотрено на соответствие требованиям как СанПиН 2.1.4.1110-02, так и СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», СП 2.1.5.1059-01 «Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения». 

Учитывая указанное, суд первой инстанции признал ссылку министерства на отсутствие обоснования применения упрощенной формулы при определении второго и третьего поясов ЗСО неправомерной, поскольку обоснованность определения поясов ЗСО проверена Роспотребнадзором, о чем выдано положительное санитарно-эпидемиологическое заключение от 15.06.2023                   № 29.01.01.000.Т.000173.06.23. 

Таким образом, суд посчитал правомерными доводы заявителя и третьих лиц о том, что в данной части министерство, оценивая необходимость применения упрощенной формулы, действовало с превышением полномочий.

Ссылки в жалобе на то, что управлением проект не рассматривался и не проверялся, поскольку в соответствии с требованиями Административного регламента № 747 для получения санитарно-эпидемиологического заключения представлено лишь экспертное заключение, не принимаются коллегией судей, поскольку пунктом 43 указанного Административного регламента предусмотрено, что при оказании государственной услуги проводится экспертизу документов (сведений), представленных заявителем, а основанием для отказа в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения несоответствие информации, содержащейся в результатах санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, а также проведение не в полном объеме исследований и испытаний, их несоответствие методикам.

Кроме того, министерство в пункте 2 приложения к распоряжению указывает как на одно из оснований отказа то, что в нарушение пунктов 10 и 11 статьи 106 ЗК РФ в составе проекта отсутствует графическое описание местоположения границ ЗСО, включая перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости. 

В соответствии с пунктом 16 статьи 105 ЗК РФ зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения отнесены к видам зон с особыми условиями использования территорий. 

Из смысла статей 56 и 107 ЗК РФ на указанных территориях устанавливаются ограничения использования земельных участков. 

Таким образом, при предоставлении государственной услуги по установлению, изменению и прекращению существования зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного водоснабжения, возникают земельные правоотношения, охрана водных объектов в данном случае неразрывно связана с охраной земель. 

В силу пункта 10 статьи 106 ЗК РФ обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории, а также к решению об изменении зоны с особыми условиями использования территории, предусматривающему изменение границ данной зоны, являются сведения о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости. 

Также пунктом 11 статьи 106 ЗК РФ установлено, что подготовка предусмотренных пунктом 10 настоящей статьи сведений о границах зоны с особыми условиями использования территории обеспечивается собственниками зданий, сооружений, в связи с размещением которых устанавливаются или изменяются соответствующие зоны (концессионером, частным партнером в период действия концессионного соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, предметом которых является эксплуатация (использование) таких здания, сооружения, если иное не предусмотрено указанными соглашениями), иным правообладателем таких здания, сооружения, если данная обязанность предусмотрена документом, на основании которого им осуществляются владение и (или) пользование такими зданием, сооружением, застройщиками в случае установления зоны с особыми условиями использования территории в связи с размещением планируемого к строительству объекта, а при отсутствии правообладателей, застройщиков или в случае установления зон с особыми условиями использования территорий по основаниям, не связанным с размещением зданий, сооружений, - органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на установление границ зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу федерального закона.

Министерство последовательно ссылается на то, что указание в оспариваемом распоряжении на несоответствие проекта нормам земельного законодательства как основание для отказа в установлении зон санитарной охраны источника водоснабжения является правомерным.

В соответствии пунктом 9 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ) органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий. 

Согласно части 18.1 статьи 32 Закона № 218-ФЗ обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пунктами 3, 8 - 10, 18, 21 части 1, пунктами 4 и 5 части 3, частью 3.1 настоящей статьи, являются подготовленные в электронной форме графическое описание местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории, публичных сервитутов, территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, лесничеств, перечень координат характерных точек границ населенных пунктов, территориальных зон, таких населенных пунктов, зон, территорий, публичных сервитутов, лесничеств с указанием среднеквадратической погрешности определения таких координат, содержания ограничений в использовании территории. 

Таким образом, министерство считает, что сведения о зонах с особыми условиями использования территории подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости с описанием местоположения границ и указанием перечня координат характерных точек границ таких зон, то есть границы таких зон должны быть определенными.

Частью 20.1 статьи 32 Закона № 218-ФЗ предусмотрена обязанность органов государственной власти, принявших решение об установлении зон с особыми условиями использования территорий, направить в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) в течение пяти рабочих дней с даты принятия указанных решений. 

В силу пункта 24 статьи 106 ЗК РФ зоны особыми условиями использования территории считаются установленными, измененными со дня внесения сведений и соответствующих изменений о таких зонах в Единый государственный реестр недвижимости. 

По мнению ответчика, поскольку принятие уполномоченным органом решения является одним из этапов процесса установления, изменения или прекращения зоны с особыми условиями территории, конечным результатом является внесение сведений о зоне с особыми условиями использования территорий в Единый государственный реестр недвижимости, соответственно, в данном случае утверждение зоны санитарной охраны в отсутствие сведений о координатах границ такой зоны повлечет невозможность внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости.

Между тем, признавая выводы министерства необоснованными, суд первой инстанции учел, что требований к предоставлению данных сведений при обращении с заявлением о предоставлении государственной услуги Административный регламент не содержит (пункт 14). 

Кроме того, в силу части 16 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»                    (далее – Закон № 324-ФЗ) до 01.01.2025 установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если иное не предусмотрено федеральным законом или если до 01.12.2019 Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ (в редакции настоящего Федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего Закона, с учетом особенностей, установленных частями 16.1-16.3 настоящей статьи. 

Согласно части 16.1 этой же статьи до 01.01.2025 в целях установления, изменения, прекращения существования санитарно-защитных зон не требуется внесение сведений о таких зонах в Единый государственный реестр недвижимости. В этом случае санитарно-защитная зона считается установленной, измененной или прекратившей существование со дня принятия решения об установлении, изменении или прекращении существования санитарно-защитной зоны органом, уполномоченным на принятие данного решения. 

Таким образом, требование министерства о приложении к заявлению об установлении ЗСО перечня координат характерных точек границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости, суд первой инстанции признал незаконным. 

При оценке доводов заявителя о нарушении прав неопределенного круга лиц суд первой инстанции руководствовался следующим.

В силу части 2 статьи 43 ВК РФ в зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. 

Согласно подпункту 14 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, расположенные в первом поясе зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ограничиваются в обороте. 

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (пункт 2 статьи 27 ЗК РФ). 

Также ограничения, накладываемые на хозяйствующих субъектов в границах поясов охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установлены пунктами 3.1 и 3.2 СанПиН 2.1.4.1110-02. 

В частности, в зависимости от поясов охраны источника подземного водоснабжения не допускается посадка высокоствольных деревьев, все виды строительства, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, в том числе прокладка трубопроводов различного назначения, размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий, проживание людей, применение ядохимикатов и удобрений. Бурение новых скважин и новое строительство, связанное с нарушением почвенного покрова, производится при обязательном согласовании с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора. 

Запрещаются закачка отработанных вод в подземные горизонты, подземное складирования твердых отходов и разработки недр земли, размещение складов горюче-смазочных материалов, ядохимикатов и минеральных удобрений, накопителей промышленных стоков, шламохранилищ и других объектов, обусловливающих опасность химического загрязнения подземных вод. 

Учитывая приведенные положения, суд первой инстанции посчитал, что необоснованное принятие министерством ненормативного правового акта – оспариваемого распоряжения, которым отказано в установлении ЗСО источника питьевого водоснабжения, нарушает права неопределенного круга лиц, создает неопределенность ведения предпринимательской деятельности общества и иных лиц, ввиду отсутствия достоверной информации относительно ограничений, введенных в границах ЗСО.

При оценке доводов министерства по порядку формирования зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения суд первой инстанции учел следующее.

Как следует из пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Абзацем вторым пункта 5 статьи 18 Закона № 52-ФЗ предусмотрено, что зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Данные предписания корреспондируют положениям главы XIX «Зоны с особыми условиями использования территорий» ЗК РФ, введенной в действие пунктом 19 статьи 9 Закона № 342-ФЗ, вступившей в силу со дня официального опубликования этого Закона – 04.08.2018.

Проанализировав положения пунктов 10, 11 статьи 106 ЗК РФ, частей 12, 16 статьи 26 Закона № 342-ФЗ, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что  сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории, установленной решением исполнительного органа государственной власти, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН, должны быть направлены в орган регистрации прав вместе с документами, необходимыми для внесения сведений о такой зоне, в срок не позднее 1 января 2025 года. 

Федеральным законом от 30.12.2021 № 447-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» срок внесения сведений о границах зон с особыми условиями использования территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН, продлен до 1 января 2028 года.

Соответственно, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что министерством не учтено переходное правовое регулирование, установленное Законом № 342-ФЗ, при вынесении оспариваемого распоряжения.

Суд принял во внимание то, что неустановление границ ЗСО создает ограничения и запреты в отношении прав и законных интересов неограниченного круга лиц: общество без утвержденного проекта ЗСО и установленных границ ЗСО не сможет получить санитарно-эпидемиологическое заключение на водоисточник, лицензию на добычу подземных вод, установить тариф для населения в сфере питьевого водоснабжения; собственник водозаборных сооружений – администрация Котласского муниципального округа Архангельской области не сможет в полной мере выполнить требования Федерального закона от 06.10.2003                  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ                    «О водоснабжении и водоотведении» в рамках организации водоснабжения населения; хозяйствующие субъекты, осуществляющие свою деятельность в границах ЗСО, не будут уведомлены об ограничениях и требованиях к их объектам.  

Доводы жалобы о том, что утверждение ЗСО в отсутствие сведений о координатах границ такой зоны повлечет невозможность внесения сведений в ЕГРН, что подтверждается представленным в материалы дела письмом филиала ПИК «Роскадастр» по Архангельской области и Ненецкому автономному округу от 13.02.2024 № 03-05/172/24 о невозможности внесения сведений в ЕГРН, не принимаются коллегией судей, поскольку до 01.01.2025 в целях установления санитарно-защитных зон не требуется внесение сведений о таких зонах в ЕГРН.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд 

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 мая 2024 года по делу № А05-14997/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области – без удовлетворения.  

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                 Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Алимова

Судьи

Е.Н. Болдырева

Н.В. Мурахина