﻿﻿АРБИТРАЖНЫЙ СУД

 ЗАПАДНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                     Дело № А70-4094/2019

 

Резолютивная часть постановления объявлена  26 ноября 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме  03 декабря 2019 года

 

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                     Зиновьевой Т.А.,

судей                                                    Севастьяновой М.А.,

                                                             Сириной В.В. -

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу администрации города Тюмени на решение Арбитражного суда Тюменской области от 30.05.2019 (судья Сидорова О.В.) и постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2019 (судьи Лотов А.Н., Иванова Н.Е., Рыжиков О.Ю.) по делу № А70-4094/2019 по заявлению индивидуального предпринимателя Гукасяна Лерника Левоновича (ИНН 860324301424, ОГРНИП 318861700001348) к администрации города Тюмени (625036, г. Тюмень, ул. Первомайская, д. 20, ИНН 7201001092, ОГРН 1027200865284) об оспаривании постановления и об обязании совершить действия.

В заседании приняли участие представители: индивидуального предпринимателя Гукасяна Лерника Левоновича – Мещерякова И.Г. по доверенности от 20.09.2019; администрации города Тюмени – Трофимова Н.С. по доверенности от 29.11.2018.

 

Суд установил:

индивидуальный предприниматель Гукасян Лерник Левонович (далее – ИП Гукасян Л.Л., предприниматель, заявитель) обратился в суд с заявлением, уточненным по правилам статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к администрации города Тюмени (далее – администрация, заинтересованное лицо) об оспаривании постановления от 22.01.2019 № 18-пг об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313003:3281 площадью 1 000 кв.м, по адресу: г. Тюмень, ГП-4 (жилой район «Комарово») – «для размещения объектов бытового обслуживания населения»; об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем предоставления ИП Гукасяну Л.Л. разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка «для размещения объектов бытового обслуживания населения».

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 30.05.2019, оставленным без изменения постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2019, заявление предпринимателя удовлетворено. Постановление администрации от 22.01.2019 № 18-пг об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по адресу: г. Тюмень, ГП-4 (жилой район «Комарово») признано недействительным. На заинтересованное лицо возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ИП Гукасяна Л.Л. о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка в течение 15 рабочих дней с момента вступления решения в законную силу.

Не согласившись с принятыми судебными актами, администрация обратилась в суд с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. 

В обоснование жалобы заявитель указывает, что в соответствии с проектом планировки 11-го планировочного района «Комаровский», утвержденного постановлением администрации от 13.01.2014 № 13 (далее – Проект планировки), и проектом межевания микрорайона 11:01:07 спорный земельный участок расположен в границах зон размещения индивидуальной жилой застройки и не предполагает размещение объектов бытового обслуживания; суды неверно применили положения раздела 3 приложения 2 Проекта планировки и пришли к ошибочным выводам о том, что указанный раздел предусматривает возможность размещения предприятий бытового обслуживания на данном участке.

В отзыве на кассационную жалобу ИП Гукасян Л.Л. просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения. 

В судебном заседании представители сторон поддержали свои процессуальные позиции по делу.

Изучив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для отмены судебных актов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, ИП Гукасян Л.Л. является собственником земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313003:3281, площадью 1 000 кв.м, расположенного в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-3) по адресу: город Тюмень, ГП-4 (жилой район «Комарово»). Вид разрешенного использования земельного участка – «для размещения объектов бытового обслуживания населения, для которых не требуется установление санитарно-защитных зон».

11.04.2017 предпринимателю выдано разрешение № 72-304-222-2017 на строительство индивидуального жилого дома.

Вместе с тем на земельном участке с кадастровым номером 72:17:1313003:3281 предпринимателем возведено двухэтажное нежилое здание, в котором находятся автомобильная мойка, станция технического обслуживания, а также шиномонтажная мастерская. 

18.10.2018 ИП Гукасян Л.Л. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка «для размещения объектов бытового обслуживания населения». 

Главой города Тюмени вынесено постановление от 22.01.2019 № 18-пг об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка по адресу: г. Тюмень, ГП-4 (жилой район «Комарово»). 

Считая указанное постановление не соответствующим закону, предприниматель обратился в суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды руководствовались статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), статьями 1, 4, 8, 30, 37, 39, 41, 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), положениями Приказа Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (далее – Классификатор), Правил землепользования и застройки города Тюмени, утвержденных Решением Тюменской городской Думы от 30.10.2008 № 154 (далее – Правила землепользования и застройки), Проекта планировки, исходили из несоответствия постановления от 22.01.2019 № 18-пг положениям законодательства о градостроительной деятельности и нормативно-правовым актам, регулирующим территориальное планирование спорной зоны.

Согласно пункту 1 статьи 7 ЗК РФ земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением и подразделяются на категории.

В соответствии со статьей 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Земельное законодательство основывается, в том числе на следующих принципах: единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; деления земель по целевому назначению на категории, в соответствии с которым правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; сочетания интересов общества и законных интересов граждан, по которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ).

Использование земельных участков и градостроительная деятельность осуществляются в установленном законодательством порядке с учетом регламентации уполномоченными органами правил землепользования и застройки исходя из территориального зонирования и вида разрешенного использования.

Согласно части 6 статьи 37 ГрК РФ предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства определен статьей 39 ГрК РФ и предусматривает обязательное проведение публичных слушаний.

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или отказ в предоставлении такого разрешения главой администрации в силу вышеприведенных положений частей 8, 9 статьи 39 ГрК РФ должно быть мотивировано с учетом заключения о результатах публичных слушаний и рекомендаций комиссии.

Судами установлено и следует из материалов дела, что 11.12.2018 были организованы публичные слушания с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства на основании приказа департамента земельных отношений и градостроительства администрации от 21.12.2018 № 9-оо «О проведении общественных обсуждений по проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и условно разрешенный вид использования земельных участков». 

Составлено заключение о результатах общественных обсуждений от 21.12.2018 № 142, которым, в частности рекомендовано отказать в предоставлении предпринимателю разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка «для размещения объектов бытового обслуживания населения» в связи с несоответствием запрашиваемого вида условно разрешенного использования участка требованиям нормативно-правовых актов, а именно – проекту планировки территории. Указанные основания изложены  в обжалуемом постановлении от 22.01.2019 № 18-пг.

В соответствии с положениями статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки города Тюмени утверждены решением Тюменской городской Думы от 30.10.2008 № 154. Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования муниципального образования городской округ город Тюмень и устанавливают территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения и внесения изменений в настоящие Правила.

Разделом III Правил землепользования и застройки установлены регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующих территориальных зон, установленных картой градостроительного зонирования города Тюмени.

Земельный участок, принадлежащий предпринимателю, расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-3).

Градостроительные регламенты зоны застройки индивидуальными жилыми домами Ж-3 установлены статьей 19 Правил землепользования и застройки.

На основании части 1 статьи 19 Правил землепользования и застройки зона застройки индивидуальными жилыми домами Ж-3 выделена для формирования жилых районов с низкой плотностью застройки и включает участки территории города Тюмени, предназначенные в соответствии с Генеральным планом для размещения индивидуальных жилых домов, а также объектов с минимально разрешенным набором услуг местного значения, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

Подпунктом 10 части 4 статьи 19 Правил землепользования и застройки в качестве одного из условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне застройки индивидуальными жилыми домами определен вид использования «для размещения объектов бытового обслуживания населения».

Из этого суды сделали обоснованный вывод, что условно разрешенный вид использования земельных участков «для размещения объектов бытового обслуживания населения» в зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж-3 предусмотрен Правилами землепользования и застройки.

Между тем судами не учтено следующее.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 41 ГрК РФ проект планировки территории является одним из видов документации по планировке территории.

В пункте 6 статьи 41 ГрК РФ указано, что проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа.

В соответствии со статьей 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Проект планировки включает в себя схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, варианты планировочных и (или) объемно-пространственных решений застройки территории в соответствии с проектом планировки территории (в отношении элементов планировочной структуры, расположенных в жилых или общественно-деловых зонах).

Согласно пункту 1 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.

В отношении земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313003:3281 в составе Проекта планировки утвержден проект межевания микрорайона 11:01:07, в границах которого расположен участок.

Согласно положениям пункта 4 раздела 2 Положения о размещении объектов капитального строительства Проекта планировки (в редакции от 04.06.2018, действовавшей при принятии оспариваемого отказа) в границах микрорайона 11:01:07 предусматривается размещение следующих видов объектов капитального строительства: площадь зоны индивидуальной жилой застройки, площадь зоны торгового назначения и общественного питания, площадь зоны улично-дорожной сети.

В соответствии с положениями раздела 3 «Положения о характеристиках планируемого развития территории» Проекта планировки в целях развития системы социального обеспечения микрорайона 11:01:07 планируется размещение предприятий бытового обслуживания.

Поскольку раздел 3 приложения 2 Проекта планировки содержит характеристики развития системы социального обеспечения микрорайона 11:01:07 и предусматривает размещение предприятий бытового обслуживания, а основанием для принятия оспариваемого постановления послужило несоответствие запрашиваемого предпринимателем вида условно разрешенного использования земельного участка требованиям проекта планировки территории 11-го планировочного района «Комаровский», суды пришли к выводу о незаконности оспариваемого ненормативного акта.

Однако согласно подпунктам «б» и «в» пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает в числе прочего чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

В свою очередь, основная часть проекта межевания территории также состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). 

Текстовая часть включает, в частности перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования (пункт 1 части 5 статьи 43 ГрК РФ), а также вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (пункт 3 части 5 статьи 43 ГрК РФ).

На чертежах межевания территории отображаются границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры (пункт 1 части 6 статьи 43 ГрК РФ).

Проанализировав только текстовые части Проекта планировки, суды не учли, что представленный в материалы дела чертеж межевания территории в отношении микрорайона 11:01:07 размещение предприятий бытового обслуживания на земельном участке с кадастровым номером 72:17:1313003:3281 не предусматривает. В то время как именно чертежи  отражают в графической форме с привязкой к местности использование земельных участков той или иной территории, продекларированное в текстовой части градостроительной документации.  

Утвержденной градостроительной документацией города Тюмени, включающей в себя как Генеральный план, так и Правила землепользования и застройки, Проект планировки и проект межевания территории, на спорном земельном участке предполагается сохранение только индивидуальной жилой застройки.

При таких обстоятельствах вывод судов о незаконности отказа администрации в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 72:17:1313003:3281 сделан с нарушением приведенных норм материального права и не соответствует установленным обстоятельствам дела.

Помимо этого, суд первой инстанции согласился с доводами предпринимателя об отнесении принадлежащего ему здания к объектам бытового обслуживания со ссылкой на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД ОК 029-2014 КДЕС. Ред. 2, утвержденный Приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст), ГОСТ 18322-2016. Межгосударственный стандарт. Система технического обслуживания и ремонта техники. Термины и определения» (введенного в действие Приказом Госстандарта 28.03.2017 № 186-ст взамен ГОСТ 18322-78) и Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ).  

Суд апелляционной инстанции исключил из предмета исследования вопрос о характеристиках объекта, возведенного ИП Гукасяном Л.Л., и относимости спорного здания к объектам бытового обслуживания, поскольку в постановлении от 22.01.2019 № 18-пг основанием отказа явилось лишь  несоответствие запрошенного вида использования земельного участка проекту планировки территории. 

Однако судом апелляционной инстанции не учтено, что рассматривая дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд устанавливает факт нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Поскольку требовать смены вида разрешенного использования земельного участка может только лицо, объект которого отвечает требованиям градостроительной документации, вопрос об относимости принадлежащего предпринимателю здания к объектам бытового обслуживания правомерно отнесен судом первой инстанции к предмету исследования при рассмотрении настоящего спора. 

Между тем, сославшись на указанный Общероссийский классификатор видов экономической деятельности как основание для квалификации здания  автосервиса, шиномонтажа и автомойки в качестве объекта бытового обслуживания, суд первой инстанции не учел, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2016 года № 2496-р коды видов деятельности в соответствии с вышеназванным классификатором, в котором также содержится код 45.20, определяющий такой вид экономической деятельности как техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств, относящимся к бытовым услугам, определены в целях применения только Налогового кодекса Российской Федерации.

В целях определения видов разрешенного использования земельных участков Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, согласно которому вид разрешенного использования земельного участка «бытовое обслуживание» соответствует коду Классификатора 3.3 и предусматривает размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания населению или организациям бытовых услуг (мастерские мелкого ремонта, ателье, бани, парикмахерские, прачечные, химчистки, похоронные бюро).

Размещение автомобильных моек (4.9.1.3), мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей, и прочих объектов дорожного сервиса, а также размещение магазинов сопутствующей торговли (4.9.1.4) отнесено к объектам дорожного сервиса (4.9.1).

        При этом вывод суда первой инстанции о невозможности квалификации спорного здания в качестве объекта дорожного сервиса в силу несоответствия требованиям статьи 3 Федерального закона № 257-ФЗ сделан при неправильном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 13 статьи 3 Федерального закона № 257-ФЗ объектами дорожного сервиса являются здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

При этом статус такого объекта не зависит от того, находится ли он в полосе отвода автомобильной дороги федерального значения; названный статус обусловлен целевым назначением рассматриваемого объекта как предназначенного для обслуживания участников дорожного движения по пути следования.

Наличие указанного целевого назначения, его фактическое использование, а также местоположение непосредственно вдоль дороги по улице Губернская в городе Тюмени сторонами не оспаривается.

Анализ приведенных законоположений в их системном единстве позволяет сделать вывод, что вид разрешенного использования земельного участка, на котором расположено спорное здание, не предусматривает размещение на нем объектов бытового обслуживания в значении, придаваемом в приведенном выше описании вида с кодом 3.3 названного Классификатора.

При таких обстоятельствах заявитель не доказал нарушения своих прав и законных интересов оспариваемым решением. Данное обстоятельство является достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права либо законность решения, постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций повторно проверяется арбитражным судом кассационной инстанции при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 настоящей статьи.

На основании вышеизложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене. 

Учитывая, что имеющие значение для дела фактические обстоятельства  судами установлены на основании исследования представленных в дело доказательств, но судами неправильно применены нормы материального права относительно заявленных требований, суд кассационной инстанции, отменяя обжалуемые судебные акты, принимает новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления ИП Гукасяна Л.Л.

В связи с отказом в удовлетворении заявленных требований расходы по уплате государственной пошлины в силу статьи 110 АПК РФ относятся на заявителя.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тюменской области от 30.05.2019 и постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2019 по делу № А70-4094/2019 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя Гукасяна Лерника Левоновича отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                            Т.А. Зиновьева

 

Судьи                                                                         М.А. Севастьянова

 

                                                                                    В.В. Сирина