АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-15880/2020

г. Краснодар

22 сентября 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме  22 сентября 2023 года

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Герасименко А.Н. и Гиданкиной А.В., при участии в судебном заседании от заявителя – Управления образования администрации муниципального образования «Город Новороссийск» (ИНН 

<

***>  ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 12.05.2023),  от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора,  – Контрольно-счетной палаты Краснодарского края – ФИО2  (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>) (доверенность от 24.08.2022), ФИО3 (доверенность от 24.08.2022), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица – частного общеобразовательного учреждения «Гимназия №1» (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>), извещенного о месте и времени судебного разбирательства,  рассмотрев кассационную жалобу Управления образования администрации муниципального образования «Город Новороссийск» Краснодарского края на  постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2023 по делу № А32-15880/2020, установил следующее.

Управление образования администрации муниципального образования «Город Новороссийск» Краснодарского края  (далее – управление) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с исковым заявлением к частному общеобразовательному учреждению «Гимназия № 1» (далее – гимназия) о взыскании 3 325 тыс. рублей субсидии. К участию в деле третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена контрольно-счетная палата Краснодарского края (далее – палата).

Решением суда первой инстанции от 14.12.2020, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 08.07.2021, с гимназии в пользу  управления взыскано 753 тыс. рублей субсидии и 18 060 рублей государственной пошлины в доход федерального бюджета. В  удовлетворении остальной части иска отказано.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 24.10.2021 решение суда первой и в этой части дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции для проверки официальной публикации приказа  Министерства образования, науки и молодёжной политики Краснодарского края № 2900 от 14.08.2018 (далее – приказ № 2900), дополнительной правовой оценки о должностях сотрудников гимназии и основаниях расходования субсидии и материнского капитала.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 14.12.2022 с гимназии взыскано 753 тыс.  рублей субсидии и 18 060 рублей государственной пошлины. В удовлетворении остальной части требования отказано.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 17.06.2023 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении иска отказано.

В кассационной жалобе управление просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции. Считает неправильными толкование приказа № 2900 от 14.08.2018, обязанностей кухонных рабочих и рабочего по ремонту и обслуживанию зданий. Расходование бюджетных средств по целевому назначению на оплату труда педагогических работников не доказано. Раздельный  учет поступивших и израсходованных  бюджетных и иных средств  за одни и те же услуги не влияет на рассмотрение вопроса о целевом использовании субсидии. Вывод о пропуске срока исковой давности неправомерен.

В отзывах на кассационную жалобу палата поддержала доводы кассационной жалобы управления, гимназия просит оставить постановление апелляционной инстанции без изменения как законное и обоснованное.

В судебном заседании представители участвующих в деле лиц  поддержали доводы и возражения, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, оценив доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что гимназия осуществляет образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного, общего (в том числе начального, основного и среднего) и дополнительного образования на основании лицензии, выданной министерством образования и науки Краснодарского края от 21.07.2014 № 06312, и свидетельства о государственной аккредитации от 22.03.2016 № 03588. Палата провела проверку целевого использования гимназией бюджетных средств, по результатам которой составила акт от 23.12.2019, зафиксировавший в том числе (не проверяемые в кассационном порядке нарушения не указываются) гимназия допустила   нецелевое расходование 80 тыс. рублей бюджетных средств на оплату труда работникам, не относящимся должностям, реализующим образовательный процесс. Также из бюджета Краснодарского края получено 673 тыс. рублей платы за обучение при том, что часть образовательных услуг оплачивалась  за счет средств материнского капитала.

Управление выдало гимназии предписание от 24.03.2020 № 824-02/09 об устранении допущенных нарушений и направило претензии 08.04.2020, 14.04.2020 о возмещении бюджету Краснодарского края 3 325 тыс. рублей субсидии. Отказ от ее возврата повлек обращение управлением как распорядителем бюджетных средств в арбитражный суд с иском о ее взыскании.

В части взыскания 2 572 рублей субсидии  в связи с отсутствием у  гимназии аккредитации с 01.01.2016 по 22.03.2016 законность судебных актов по делу не проверяется в силу статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отменяя решение суда первой инстанции в части взыскания с гимназии 80 тыс. рублей субсидии на оплату труда работникам, не относящимся к должностям, реализующим образовательный процесс (трое кухонных рабочих, один рабочий по ремонту и обслуживанию здания) (далее – зарплата работникам кухни и разнорабочий), суд апелляционной инстанции учел в совокупности и взаимосвязи представленные в материалы дела доказательства, проанализировал содержание акта проверки и приказа № 2900, и правильно применил к установленным им фактическим обстоятельствам дела, выводы о наличии которых соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам, нормы права.

Исходя из редакции статьи 52 Федерального закона Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в редакции, действовавшей в периоде заключения и исполнения соглашения  (2017, 2018 годы) (далее – Закон об образовании), организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность (часть 1). Расписание занятий должно предусматривать перерыв достаточной продолжительности для питания обучающихся (часть 2). Обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов – органами местного самоуправления (часть 4).

Суд апелляционной  инстанции установил, что  приказ № 2900 официально не публиковался, доказательства доведения его содержания до сведения гимназии в материалы дела не представлены.

Из буквального текста пункта 1.3.2.1 Приложения № 1 к постановлению администрации муниципального образования «Город Новороссийск» от 01.06.2017 № 4753 также следует, что целями расходования субсидии муниципальными и частными  образовательным организациям  на финансовое обеспечение получения общего образования названа «оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда, включая ежемесячные доплаты отдельным категориям педагогических работников муниципальных дневных общеобразовательных школ, гимназий, лицеев…». В данном случае производный предлог «включая»  входит в ограничительный выделительный оборот и связан с существительным «выплаты» в винительном падеже, он отделяет оплату труда и начисления на оплату труда от случаев ежемесячных доплат отдельным категориям педагогических работников муниципальных гимназий.  Такое изложение целей расходования субсидии частными общеобразовательными организациями  не свидетельствует об установлении приводимого  управлением и палатой условия использования бюджетных средств только на оплату труда педагогическим работникам.   Сходная редакция содержалась и в Приложении № 1 к постановлению администрации муниципального образования «Город Новороссийск» от 25.05.2015 № 3791 (пункт 1.3.2.1),  Приложении № 1 к постановлению от 14.02.2019 № 540 (пункт 1.3.2.1)

В пунктах 1.3.2.2 названных Приложений № 1 к постановлениям № 4753, 3791, 540  (далее муниципальные акты) целями расходования субсидии также указаны материальное обеспечение (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в том числе хозяйственные нужды  и моющие средства для организации образовательного процесса.

Юридические лица, независимо от организационных правовых форм, и индивидуальные предприниматели, деятельность которых связана с организацией и (или) обеспечением горячего питания, с целью реализации профилактических мероприятий, направленных на охрану здоровья обучающихся, обеспечивают в том числе условия труда работников в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, санитарными правилами, гигиеническими нормативами (пункт 14.2 Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача России от 23.07.2008 № 45 (далее – Санитарные правила).

Не допускается привлекать к приготовлению, порционированию и раздаче кулинарных изделий, проведению санитарной обработки и дезинфекции оборудования, посуды и инвентаря персонал, в должностные обязанности которого не входят указанные виды деятельности (пункт 7.5 Санитарных правил).

Выдача готовой пищи осуществляется только после снятия пробы. Оценку качества блюд проводит бракеражная комиссия в составе не менее трех человек: медицинского работника, работника пищеблока и представителя администрации образовательного учреждения по органолептическим показателям (пробу снимают непосредственно из емкостей, в которых пища готовится) (пункт 14.6 Санитарных правил).

Следовательно, ссылки судебной коллегии на отсутствие доказательств действия на гимназию приказа № 2700 и исходя из его буквального прочтения, как получателя субсидии из краевого бюджета на осуществление государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования, и определенные в соглашении цели расходования субсидии не свидетельствуют в данном случае о расходовании оплаты труда кухонным рабочим и рабочему по ремонту и обслуживанию зданий  нарушением целевого значения бюджетных средств. В рассматриваемом случае вывод суда апелляционной инстанции основан на правильном применении норм права к конкретным обстоятельствам дела.

Пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального  закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) на органы местного самоуправления возложены обязанности по  организации предоставления: общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);  дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации); созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;  осуществлению в пределах полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

Питание детей, обучающихся по основным общеобразовательным программам, образовательным программам среднего профессионального образования в образовательных организациях, а также в иных установленных законодательством Российской Федерации случаях, организуется непосредственно указанными организациями и предусматривает в обязательном порядке наличие горячего питания с учетом норм обеспечения питанием детей в организованных детских коллективах, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 25.2 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее – Закон № 29-ФЗ).

При  организации питания детей образовательные организации  обязаны в том числе соблюдать нормы обеспечения питанием детей в организованных детских коллективах, а также санитарно-эпидемиологические требования к организации питания детей в организованных детских коллективах, к поставляемым пищевым продуктам для питания детей, их хранению (пункт 1, часть 2 статьи 25.2 Закона № 29-ФЗ). Частью 3 статьи 25.2 Закона № 29-ФЗ  установлено, что в целях организации питания детей федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляются разработка норм обеспечения питанием детей в зависимости от возрастной категории детей, их физиологических потребностей и состояния здоровья.

С целью обеспечения качества и безопасности приготовления и реализации готовых блюд примерное меню должно разрабатываться с учетом имеющихся условий для организации питания в образовательном учреждении (пункт 11.3 Санитарных правил).

При этом Санитарными  правилами установлен ряд обязательных к исполнению всеми образовательными организациями независимо от формы собственности мероприятий по организации обучающихся – двухразового горячего питания (завтрак и обед), а для детей, посещающих группу продленного дня, – дополнительного полдника (пункт 6.8); интервалах между приемами пищи (не выше 3,5 –  4-х часов);  набор пищевых продуктов в полном объеме, предусмотренных в суточных наборах, рассчитывается  в один день на одного человека для различных групп обучающихся (таблицы  № 1, 2  Приложения) (пункт 6.30). Замена обеда завтраком, выдача «сухого пайка» не допускаются.

При этом законом норма, устанавливающая обязанность учредителя по обеспечению обучающихся бесплатным горячим питанием, не содержит указание на тот или иной вид приема пищи (завтрак, обед, ужин), в рамках которого необходимо обеспечивать бесплатным горячим питанием. Так, исходя из статьи 37 Закона об образовании и Санитарных правил, учредитель образовательной организации должен обеспечить (снабдить в нужном количестве) обучающихся по образовательным программам начального общего образования бесплатным горячим питанием не менее одного раза в день, предусматривающим наличие горячего блюда, не считая горячего напитка, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и организовать питание (т.е., наладить процесс с использованием различных источников финансового обеспечения) для обучающихся образовательных учреждений двухразовое горячее питание (завтрак и обед) (часть VI «Требования к организации здорового питания и формированию примерного меню», пункт 6.8  Санитарный правил).

Приведенные в Приложении № 8 рекомендуемые наборы продуктов не распространяются на социально незащищенные группы обучающихся (детей-сирот, детей оставшихся без попечения родителей, обучающихся и воспитывающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях и других организациях), при организации питания которых следует руководствоваться нормами питания, утвержденными соответствующими актами законодательства Российской Федерации.

Пунктом 6.9 Санитарных правил также установлено, что с учетом возраста обучающихся в примерном меню должны соблюдаться требования Правил по массе порций блюд  (Приложение № 3), их пищевой и энергетической ценности, суточной потребности в основных витаминах и микроэлементах для различных групп обучающихся в общеобразовательных учреждениях (таблицы 1, 3, 4  Приложения № 4) и учреждениях начального и среднего профессионального образования  (таблица 2 Приложения № 4).

Следовательно,  стоимость услуг питания зависит как от возраста, состояния здоровья, социальной защищенности обучающегося в образовательной организации, но и категории обучающихся, нуждающихся в особой поддержке государства, в связи с чем в числе других социальных гарантий    таким  обучающимся предоставляются компенсируемые государством льготы (например, дети-сироты, оставшиеся без попечения родителей, дети из многодетных семей, дети с особенностями развития или ограниченными физическими возможностями, требующими отдельных норм питания и перечисления на это дополнительного бюджетного финансирования в сравнении с обычными нормативами питания, расходы на которое несет учредитель образовательной организации.

Установленная Законом об образовании обязанность учредителя по обеспечению обучающихся бесплатным горячим питанием не содержит указание на тот или иной вид приема пищи (завтрак, обед, ужин), в рамках которого необходимо обеспечивать бесплатным горячим питанием.

Правовое регулирование в спорные периоды не возлагало в спорные периоды на учредителя общеобразовательной организации  при отклонениях стоимости питания исходя из конкретных особенностей обучающегося (в том числе с учетом возможных социальных льгот) обязанности полностью оплачивать его за счет собственных средств.

В материалах дела, актах местного самоуправления в спорные периоды отсутствуют ссылки на региональный и муниципальный размер расходов для питания в день в образовательных организациях, размер затрат на одноразовое питание (горячий обед) на каждого обучающегося в общеобразовательных учреждениях,  за счет  каких источников оплачивается питание социально-незащищенных учеников, стоимость питания которого отличается от общеустановленной и относится  к обязательствам бюджета (статьи 28, 37  Закона об образовании, пункт 13 часть 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении), каков в муниципалитете порядок финансирования расходов на питание  обучающихся в зависимости от возраста, особенностей здоровья и социальных льгот,   учитывает ли  примененная в муниципальных актах методика названные особенности; какова предлагаемая  управлением  калькуляция примерного меню на 10 дней по себестоимости в разрезе «завтрак-обед», выполненная с учетом цен потенциальных поставщиков продуктов питания, и сколько в среднем требуется на одного обучающегося на сутки; какова средняя стоимость питания в спорные периоды в муниципалитете и имеются от ее величины отклонения у гимназии, причины возникновения таких отклонений (например, наличие возрастных особенностей (не финансируется из бюджета) или же социальная льгота (компенсируется из бюджета дополнительно)), каково примерное цикличное меню для организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях города ; что влияет на стоимость питания в составе образовательных услуг и критерии примерного меню, может отставать от действительных цен на услуги общественного питания и закупочных цен на продукты питания. Гимназия в силу закона  может самостоятельно получать доходы от иной деятельности, распоряжаться ими и использовать их для достижения целей,  в том числе  за счет родительской платы для соблюдения рациона примерного меню с целью соблюдения норм санитарного законодательства при осуществлении образовательного процесса помимо бюджетного финансирования. Однако горячее питание (более одного раза в день) организуется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации (в том числе родительской платы). Бесплатное двухразовое питание может быть организовано для школьников льготных категорий, установленных региональными и/или муниципальными НПА по усмотрению регионов и/или муниципалитетов (Письмо Минпросвещения России от 09.09.2020 № ГД-1425/09).

С учетом региональных и муниципальных актов из федерального и регионального бюджета всем образовательным организациям ежегодно выделяются бюджетные средства на частичную оплату стоимости питания одного детодня. Размеры бюджетных средств в день выделяемых на питание обучающихся школы определяются в том числе региональными и муниципальными актами, при издании которых в том числе должна  учитываться начальная (максимальная) цена услуг питания, обязанность оказания  которой в установленном законом размере возлагается на учредителя соответствующего общеобразовательного учреждения. У органов местного самоуправления при этом имеется обязанность учесть при разработке механизма компенсации затраченных образовательным учреждением средств предъявляемые к минимальному меню обучающихся в зависимости от их индивидуальных особенностей все обязательные к применению требования, в том числе установленные Санитарными правилами. Недостаточность бюджетного финансирования и многоканальность финансирования питания сами по себе не отменяют обязанность бюджетов компенсировать образовательной организации минимально необходимый для питания обучающегося набор продуктов с учетом требований о сбалансированном и здоровом питании.

Стоимость питания в образовательной организации устанавливается в соответствии с меню, разработанным организатором питания в соответствии с требованиями пищевых веществ и требуемой калорийности суточного рациона, дифференцированного по возрастным группам, и обязательно прошедшему согласование с территориальными органами Роспотребнадзора. Разницу между полной стоимостью питания в день и размером бюджетных средств выделяемых на питание обучающихся, родители (законные представители) обучающихся оплачивают образовательной организации.

Доказательства того, что перечисленного гимназии бюджетного финансирования в спорные периоды было  достаточно для формирования меню, соответствующего всем требованиям Санитарных правил  с учетом особенностей обучающихся, в материалах дела не имеется. Не отражены такие сведения (нормативы финансирования и определенные детодни как единица исчисления)  и в материалах проведенной палатой проверки.

В отсутствие факта установления возможности в рамках выделенного финансирования обеспечить все требования по рациону питания обучающихся  утверждение о нецелевом расходовании субсидии гимназией бюджетных средств на оплату  услуг учредителя по организации питания (в том числе по оплате труда рабочих столовой и разнорабочего-хозяйственника, труд которого не исключен исходя из содержания муниципальных актов)  суд апелляционной инстанции обоснованно счел основанием для отказа в удовлетворении требований управления в этой части. Последнее правомерно признано судебной коллегией лицом, не доказавшим совокупность оснований для возмещения  ущерба (в том числе его размер). Таким образом, истец, как правильно установила апелляционная инстанция по настоящему делу, не определил достижимость в рамках действующего правового регулирования и установленных нормативов финансирования реальную возможность гимназией соблюдения всех требований к меню (рациону) питания, предусмотренных Санитарными правилами, разработанная региональными и муниципальными актами модель организации питания  обучающихся в образовательной организации не свидетельствует о соблюдении их прав на горячее питание в установленных законом пределах независимо от источника финансирования. Оснований для переоценки изложенных выводов судом кассационной инстанции не установлено.

По тем же причинам суд кассационной инстанции соглашается с выводом судебной коллегии о недоказанности нецелевого использования гимназией бюджетных средств на образовательную деятельность в связи с  использованием средств материнского капитала.

Средства материнского (семейного) капитала могут быть направлены на получение образования ребенком (пункт 2 части 3 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».Средства (часть средств) материнского (семейного) капитала могут быть направлены на оплату платных образовательных услуг (пункт 1 части 2 статьи 11 Закона). Правила направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 № устанавливают порядок и сроки направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) в любом образовательном учреждении на территории Российской Федерации, имеющим право на оказание соответствующих образовательных услуг, а также на иные связанные с получением образования ребенком (детьми) расходы и определяют порядок представления документов, необходимых для направления средств на указанные цели. В том числе  средства могут направляться на оплату платных образовательных услуг (пункт 2 Правил).

Доказательства  задвоения услуг гимназии и оплаты ей одних и тех же образовательных услуг за счет  субсидии и материнского капитала в материалы дела не представлены. Суд апелляционной инстанции  проверил  доводы гимназии и представленные участвующими в деле лицами доказательства ведения раздельного учета бюджетных и иных источниках финансирования и счел доказанным  ответчиком, что образовательные услуги образовательной организации оплачивались за  счет материнского капитала в части, превышающей компенсирую за счет бюджета плату за услуги обучающимся. Примененный ответчиком способ ведения бухгалтерского и налогового учета закону не противоречит, представленные документы судебная коллегия сочла достаточными и достоверными. Иное управление не доказало.

С учетом изложенного основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 –  289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.06.2023 по делу № А32-15880/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                                 Л.А. Черных

Судьи                                                                                                             А.Н. Герасименко

А.В. Гиданкина