﻿АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ

Театральный переулок, дом 10, г. Биробиджан, Еврейская автономная область, 679016

E-mail: info@eao.arbitr.ru, сайт: https://eao.arbitr.ru, тел./факс: (42622) 2-37-98, (42622) 3-82-40

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А16-17/2021

г. Биробиджан

11 января 2022 года

Резолютивная часть решения объявлена 11 ноября 2021 года. Полный текст решения изготовлен 11 января 2022 года.

 

Арбитражный суд Еврейской автономной области в составе:

судьи Завалиной О.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Потаповой Ю.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Детская областная больница" (г. Биробиджан Еврейской автономной области, ОГРН 1027900508855, ИНН 7900001722)

к Контрольно-счетной палате Еврейской автономной области (г. Биробиджан Еврейской автономной области, ОГРН 1027900507360, ИНН 7901023052)

о признании недействительным представления от 08.10.2020 № 31 с учетом изменений по решению коллегии Контрольно-счетной палаты  ЕАО (протокол от 11.06.2021 № 13, от 26.08.2021 № 20),

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент здравоохранения правительства Еврейской автономной области (г. Биробиджан Еврейской автономной области, ОГРН 1027900509680, ИНН 7900000415),

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Детская областная больница" (далее – Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Еврейской автономной области (далее – КСП ЕАО) от 08.10.2020 № 31 с изменениями в соответствии с решениями ответчика, оформленными протоколами от 11.06.2021 № 13, от 26.08.2021 № 20 (с учетом уточнения требований, принятого определением суда от 09.09.2021).

Определением от 03.06.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент здравоохранения правительства Еврейской автономной области.

В обоснование уточненных требований Учреждение привело следующие доводы (том 3 л.д. 126-133): ответчик превысил свои полномочия при проведении совместного со Счетной палатой Российской Федерации контрольного мероприятия – мониторинга, по результатам которого КСП ЕАО должна была составить отчет или заключение, а составила акт и выдала представление; в нарушение принципа самостоятельности бюджетов, закрепленного в статье 31 Бюджетного кодекса Российский Федерации (далее – БК РФ), ответчик проводил мониторинг осуществления федеральных выплат; оспариваемое представление не содержит ссылки на нормы БК РФ, выявленные нарушения не являются нарушениями бюджетного законодательства, требования представления выходят за рамки бюджетных правоотношений; проверяя использование иных межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджету Еврейской автономной области из федерального бюджета, ответчик вышел за рамки полномочий, установленных пунктом 9 части 1 статьи 8 Закона Еврейской автономной области от 20.07.2011 № 988-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Еврейской автономной области" (далее – Закон № 988-ОЗ); письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 06.05.2020 № 16/3/И/2-5951, от 21.05.2020 № 16-3/И/2-6965, на которые ссылается ответчик, имеют рекомендательный характер и не являются обязательными для правоприменителя; в силу норм Трудового кодекса Российской Федерации обязанность по проведению проверок и привлечению должностных лиц к ответственности не может быть возложена контролирующим лицом на проверяемое лицо, поскольку это полномочие относится к исключительной компетенции соответствующей организации; Учреждение производило стимулирующие выплаты медицинским работникам, которые оказывали медицинскую помощь лицам из группы риска заболевания новой коронавирусной инфекцией, следовательно, нарушения Постановления Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 № 415 "Об утверждении Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией" не допущено.

В отзывах и дополнениях КСП ЕАО не признала требования Учреждения, указала, что проверка проведена в форме контрольного мероприятия в соответствии с наименованием контрольного мероприятия, предложенным Счетной палатой Российской Федерации, и в полном соответствии со статьями 268.1, 267.1 БК РФ, частью 3 статьи 8 Закона № 988-ОЗ, статьей 10 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее – Закон № 6-ФЗ), Стандартом финансового контроля "Общие правила проведения контрольного мероприятия", Стандартом "Порядок проведения совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий". Наличие слова "мониторинг" в наименовании контрольного мероприятия не противоречит форме его проведения. Нарушения выявлены при проверке по вопросам, включенным в программу контрольного мероприятия, поэтому довод заявителя о превышении полномочий ошибочен. Акт составлен в соответствии с частью 2 статьи 10 Закона № 6-ФЗ. С учетом положений статьи 39, части 2 статьи 40, частей 1, 4 статьи 41, статьи 47 БК РФ средства иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении спорных выплат стимулирующего характера, являются собственными доходами бюджета Еврейской автономной области. Проверка их использования проведена в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Закона № 988-ОЗ. Правила, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 № 415 (далее – Правила № 415) являются нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения, поэтому вывод КСП ЕАО о нарушении пункта 8 указанных Правил свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства. Понятия "группа риска заболевания" и "группа риска заражения" не могут восприниматься как синонимы, так как в Правилах № 415 к лицам из групп заражения новой коронавирусной инфекцией отнесены медицинские работники. По данному вопросу Министерством здравоохранения Российской Федерации даны разъяснения, которые учтены при проведении проверки. Выводы КСП ЕАО основаны на сведениях, внесенных Учреждением в Информационный ресурс (COVID-19). Предложение ответчика рассмотреть вопрос о привлечении ответственных должностных лиц к ответственности не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к ответственности и не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя. Соответствующая правовая позиция приведена в кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.05.2021 № 80-КАД21-6-К6.

На основании положений статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей лиц, участвующих в нем, извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Из имеющихся доказательств видно, что в соответствии с предложением Счетной палаты Российской Федерации от 31.07.2020 № 02-1601/02-03 (том 1 л.д. 130-131), протоколом заседания коллегии КСП ЕАО от 13.08.2020 № 13 (том 3 л.д. 76-77), решением СП РФ и КСП ЕАО от 21.08.2020 № РШ-53/02-03 (том 3 л.д. 79-80), планом работы КСП ЕАО на 2020 год (том 2 л.д. 6-7) и единой программой проведения контрольного мероприятия от 02.09.2020 ответчиком в период с 01 по 25 сентября 2020 года проведено контрольное мероприятие "Мониторинг осуществления федеральных выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку работникам медицинских организаций, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией".

Предметом контрольного мероприятия являлась деятельность органов государственной власти и иных организаций по осуществлению указанных выплат стимулирующего характера.

Одним из объектов контрольного мероприятия являлось Учреждение, которое письменно уведомлено о его проведении (исх. от 18.08.2020 № 17, том 3 л.д. 78).

Целью контрольного мероприятия определена оценка исполнения расходных обязательств, возникающих при осуществлении стимулирующих выплат медицинским и иным работникам в связи с изменением условий труда, вызванных распространением новой коронавирусной инфекции.

Контрольное мероприятие проведено в Учреждении в период с 16 по 22 сентября 2020 года; проверяемый период деятельности: январь – август 2020 года.

Одним из исследуемых в ходе контрольного мероприятия вопросов являлась проверка правильности начисления стимулирующих выплат и своевременности их выплаты работникам заявителя.

Результаты контрольного мероприятия зафиксированы в акте от 25.09.2020 № 21.

В ходе проведения контрольного мероприятия КСП ЕАО выявила нарушения пункта 8 Правил № 415 и внесла заявителю представление от 08.10.2020 № 31, в котором, с учетом изменений в соответствии с решениями коллегии КСП ЕАО, оформленными протоколами от 11.06.2021 № 13, от 26.08.2021 № 20, указала на необоснованное начисление Учреждением в апреле, мае 2020 года стимулирующих выплат работникам, которые медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, не оказывали, на сумму 884 295 рублей 78 копеек (679 297 рублей – заработная плата, 204 998 рублей 36 копеек – начисления на выплаты по оплате труда); на излишнее начисление заведующему соматическим отделением – врачу-педиатру заработной платы в части стимулирующих выплат за апрель 2020 года на сумму 85 685 рублей 01 копейки (так как указанным работником не оказывалась медицинская помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция), на излишнее начисление рентгенолаборанту заработной платы в части стимулирующих выплат на сумму 44 201 рубля 06 копеек (2559 рублей 95 копеек за май 2020 года – так как указанным работником не оказывалась медицинская помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, 41 641 рубль 11 копеек – в результате применения завышенного объема отработанных часов по основной должности).

В названном представлении ответчик предложил Учреждению следующее:

1.                  Принять меры по восстановлению средств субсидии, необоснованно использованной на осуществление стимулирующих выплат за апрель, май 2020 года в размере 884 295,78 руб., в том числе:

-           заработная плата - на сумму 679 297,42 руб.;

-           начисления на выплаты по оплате труда - на сумму 204 998,36 руб.

2.                  Принять меры по восстановлению средств субсидии в части излишне начисленных стимулирующих выплат в сумме 169 111,66 руб., в том числе:

-           заработная плата - 129 886,07 руб.

-           начисления на выплаты по оплате труда (30,2 %) - 39 225,59 руб.

3.                  Рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения.

4.                  Принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений и недостатков.

Не согласившись с выводами ответчика, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании указанного представления.

Изучив и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

В силу части 1 и части 4 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

В соответствии с частью 1 статьи 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ. 

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Настоящее заявление подано в арбитражный суд 12.01.2021, то есть, с соблюдением установленного статьей 198 АПК РФ срока.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер принуждения (статья 1 БК РФ).

Согласно положениям статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля). 

В соответствии с положениями статьи 268.1 БК РФ к полномочиям органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относится контроль в сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2012 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Законом № 6-ФЗ; направляются объектам контроля представления, предписания.

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В силу статьи 267.1 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование.

Под проверкой в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

Под ревизией в целях осуществления государственного (муниципального) финансового контроля понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

Под обследованием в целях настоящего Кодекса понимаются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля.

Результаты обследования оформляются заключением.

Принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований установлены Законом № 6-ФЗ.

Деятельность КСП ЕАО также регламентируется Законом № 988-ОЗ.

Согласно частям 1, 6 статьи 9 Закона № 988-ОЗ контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно.

Предложения по внесению изменений в план работы Контрольно-счетной палаты, а также по проведению внеплановых контрольных мероприятий рассматриваются коллегией Контрольно-счетной палаты.

Контрольно-счетная палата при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации, контрольно-счетными органами муниципальных образований, расположенных на территории области, со Счетной палатой Российской Федерации, заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов Российской Федерации, объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов области (часть 1 статьи 18 Закона № 988-ОЗ).

Между Счетной палатой Российской Федерации и КСП ЕАО заключено Соглашение от 14.12.2007 о сотрудничестве, согласно которому организация и проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических материалов является одной из форм сотрудничества.

Согласно части 1 статьи 11 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Закона № 988-ОЗ внешний государственный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ, и в соответствии со стандартами, утверждаемыми Контрольно-счетной палатой.

Статьей 10 Закона № 6-ФЗ предусмотрено, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет.

При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

Стандарт внешнего государственного финансового контроля "Общие правила проведения контрольного мероприятия" (СФК01), утвержден решением коллегии Контрольно-счетной палаты (протокол от 13.04.2018 № 5).

Деятельность Контрольно-счетной палаты при осуществлении параллельных со Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий регламентируется Стандартом внешнего государственного финансового контроля "Порядок проведения совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (СФК 07)", утвержденным решением коллегии Контрольно-счетной палаты (протокол от 12.05.2017 № 5), пунктом 2.2 которого предусмотрено, что параллельные контрольные и экспертно-аналитические мероприятия являются формой организации контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами.

Контрольное мероприятие "Мониторинг осуществления федеральных выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку работникам медицинских организаций, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией" проведено КСП ЕАО параллельно со Счетной палатой Российской Федерации на основании предложения Счетной палаты Российской Федерации от 31.07.2020 №     02-1601/02-03 после внесения соответствующих изменений в план работы на 2020 год (решение коллегии Контрольно-счетной палаты от 13.08.2020 № 13).

Счетной палатой Российской Федерации данное мероприятие внешнего государственного финансового контроля предложено осуществить в форме контрольного мероприятия в соответствии с наименованием контрольного мероприятия, предложенным Счетной палатой Российской Федерации.

С учетом изложенного суд признает обоснованными доводы КСП ЕАО о том, что слово "мониторинг" в данном случае является наименованием мероприятия, а не методом осуществления внешнего финансового контроля, поскольку в обращении Счетной палаты Российской Федерации предложено провести контрольное, а не экспертно-оценочное мероприятие.

В соответствии с пунктом 1 статьи 266.1 БК РФ государственные (муниципальные) учреждения являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 8 Закона № 988-ОЗ к полномочиям КСП ЕАО отнесены организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств областного бюджета, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 № 415 утверждены Правила предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией.

Согласно пунктам 3, 10, 14 Правил № 415 условиями предоставления иных межбюджетных трансфертов являются наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляются иные межбюджетные трансферты;            заключение соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта между Министерством здравоохранения Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в форме электронного документа с использованием государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" в соответствии с типовой формой, утвержденной Министерством финансов Российской Федерации.

Средства, предоставленные бюджетам субъектов Российской Федерации в форме иных межбюджетных трансфертов, направляются в том числе медицинским организациям, подведомственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, в которых оказывается медицинская помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из группы риска заражения новой коронавирусной инфекцией.

Иные межбюджетные трансферты в случае их нецелевого использования подлежат взысканию в доход федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Между Министерством здравоохранения Российской Федерации и правительством Еврейской автономной области заключено Соглашение от 22.04.2020 № 056-17-2020-572 о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации (далее - Соглашение).

Предметом Соглашения является предоставление из федерального бюджета в 2020 году бюджету Еврейской автономной области иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, на софинансирование, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией.

Уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим взаимодействие с Министерством здравоохранения РФ, на который со стороны субъекта Российской Федерации возлагаются функции и ответственность за исполнение (координацию исполнения) Соглашения и представление отчетности, является управление здравоохранения правительства Еврейской автономной области.

Соответствующие изменения внесены в сводную бюджетную роспись областного бюджета на 2020 год и закон Еврейской автономной области от 10.12.2019 № 498-ОЗ "Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

Распоряжением правительства Еврейской автономной области от 22.04.2020 № 162-рп "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 02.04.2020 № 415 «Об утверждении Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией" установлен перечень областных государственных учреждений здравоохранения, медицинские работники которых имеют право на выплаты стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку, в который включено Учреждение (далее - распоряжение правительства ЕАО от 22.04.2020 № 162-рп).

По состоянию 01 сентября 2020 года средства иного межбюджетного трансферта на осуществление вышеуказанных стимулирующих выплат предоставлены управлением здравоохранения правительства Еврейской автономной области, как главным распорядителем средств областного бюджета, Учреждению в виде субсидии на иные цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение государственного задания, на основании договора "О предоставлении субсидий на иные цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение государственного задания, в 2020 году" от 10.05.2020 № 13 (далее - Договор от 10.05.2020 № 13), в сумме 3 389,6 тыс. руб. 

Согласно указанному договору предоставляемые субсидии имеют строго целевое назначение и не могут быть использованы в целях, не предусмотренных подпунктом 2.1.1 настоящего Договора; учредитель обязуется предоставлять субсидии в 2020 году ОГБУЗ "Детская областная больница" для осуществления выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией, в соответствии с распоряжением правительства ЕАО от 22.04.2020 № 162-рп); Учреждение обязуется использовать средства субсидий, предоставленных на иные цели, в соответствии с назначением; Учреждение обязуется возвращать субсидию или ее часть в случае, если фактически исполненные Учреждением мероприятия меньше по объему, чем это предусмотрено, или не соответствует цели и назначению субсидий (пункты 1.2, 2.1.1, 2.3.1, 2.3.2).

В силу статьи 39 БК РФ доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета (часть 2 статьи 40 БК РФ);

Как определено частями 1, 4 статьи 41 БК РФ к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления, в том числе иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относятся налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций (статья 47 БК РФ).

Исходя из приведенных норм средства иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией (далее также - стимулирующие выплаты), зачисленные в бюджет Еврейской автономной области на основании Соглашения от 22.04.2020 № 056-17-2020-572 о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, заключенного правительством ЕАО с Министерством здравоохранения РФ, и перечисленные управлением здравоохранения правительства Еврейской автономной области в ОГБУЗ "Детская областная больница" в виде субсидии на иные цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на выполнение государственного задания, на основании договора от 10.05.2020 № 13 и четырех дополнительных соглашений к нему, являются собственными доходами областного бюджета.

Учитывая изложенное возражения Учреждения о превышении ответчиком полномочий при осуществлении контрольного мероприятия суд признает несостоятельными.

По вопросу осуществления стимулирующих выплат письмами Министерства здравоохранения Российской Федерации от 06.05.2020 № 16-3/И/2-5951, от 21.05.2020 № 16-3/И/1-6965, от 10.06.2020 № 16-3/И/2-8198 даны следующие разъяснения относительно категорий лиц, имеющих право на стимулирующие выплаты.

Так, выплаты стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция, и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией, осуществляются медицинским работникам:

-           оказывающим медицинскую помощь лицам с подтвержденным диагнозом COVID-19, внесенным в Информационный ресурс учета информации в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (далее - Информационный ресурс (COVID-19));

-           контактирующим в результате осуществления профессиональной деятельности с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19,

-           работа которых связана с биоматериалом, зараженным COVID-19, в том числе: врачам-рентгенологам, врачам-патологоанатомам, врачам-эпидемиологам, помощникам врачей-эпидемиологов, медицинским работникам клинико-диагностических лабораторий, среднему медицинскому персоналу, работающему с указанными выше врачами-специалистами.

Состав сведений, размещаемый в Информационном ресурсе (COVID-19), оператор, поставщики информации и пользователи Информационного ресурса (COVID-19), а также порядок учета информации установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2020 № 373 "Об утверждении временных правил учета информации в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" (далее - Постановление Правительства РФ от 31.03.2020 № 373).

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 31.03.2020 № 373 в Информационном ресурсе (COVID-19) ведется учет информации, в том числе, содержащей сведения:

-           о лицах с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (подпункт «а»);

-           о медицинских работниках, которым установлены выплаты стимулирующего характера за особые условия труда и дополнительную нагрузку в связи с оказанием ими медицинской помощи гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция (COVID-19), и лицам из групп риска заражения новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), медицинских и иных работниках, которым установлены выплаты стимулирующего характера за выполнение особо важных работ в связи с непосредственным участием в оказании медицинской помощи гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция (COVID-19) (подпункт «д»).

Учреждением внесены в Информационный ресурс (COVID-19) сведения:

1)         о медицинских работниках, оказывающих медицинскую помощь лицам с подтвержденным диагнозом COVID-19, контактирующих в результате осуществления профессиональной деятельности с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19, работа которых связана с биоматериалом, зараженным COVID-19.

2)         о лицах с подтвержденным диагнозом новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Согласно данным Информационного ресурса (COVID-19) первый пациент с подтвержденным диагнозом заражения новой коронавирусной инфекцией COVID-19 в Учреждении установлен 22.04.2020.

По информации Учреждения (письмо от 21.09.2020) всего за период с 22.04.2020 по август 2020 года в регистре зарегистрировано 27 пациентов заявителя с диагнозом новой коронавирусной инфекции, в том числе:

-           в апреле 2020 года - 1 пациент;

-           в мае 2020 года - 6 пациентов;

-           в июне 2020 года - 8 пациентов;

-           в июле 2020 года - 7 пациентов;

-           в августе 2020 года - 5 пациентов.

Согласно пункту 7.5.1 акта от 25.09.2020 № 21 в Учреждении в ходе контрольного мероприятия выборочно за апрель и май 2020 года осуществлена проверка правомерности выплат стимулирующего характера при осуществлении сотрудниками учреждения первичной медико-санитарной помощи и медицинской помощи в стационарных условиях, в результате которой установлено следующее.

Заявителем произведено начисление выплат стимулирующего характера медицинским работникам, работающим, как с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19, информация о которых внесена Учреждением в Информационный ресурс COVID-19, так и с пациентами, обратившимися с признаками острой респираторно-вирусной инфекции (ОРВИ) и пневмонией, диагноз COVID-19 у которых не подтвержден.

Согласно приказам главного врача учреждения от 05.06.2020 № 256 (01-05) и от 06.07.2020 № 307 (01-05) за апрель и май 2020 года заявителем фактически выплачено стимулирующих выплат с учетом начислений на выплаты по оплате труда (без учета разницы районного коэффициента в размере 10,00%) и уменьшением суммы нарушения по протоколу заседания коллегии Контрольно-счетной палаты от 21.01.2021 № 1 на 102 673,12 руб., на общую сумму 1 896 835,79 руб.

В том числе медицинским работникам, непосредственно оказывающим медицинскую помощь лицам с подтвержденным диагнозом COVID-19, контактирующим в результате осуществления профессиональной деятельности с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19; работа которых связана с биоматериалом, зараженным COVID-19, сведения о которых внесены учреждением в Информационный ресурс (COVID-19), начислены и выплачены стимулирующие выплаты (с учетом начислений на выплаты по оплате труда без учета разницы районного коэффициента в размере 10,00 %) на общую сумму 1 012 540,01 руб.

Следовательно, Учреждением необоснованно произведены стимулирующие выплаты за апрель и май 2020 года медицинским работникам, не оказывающим медицинскую помощь лицам с подтвержденным диагнозом COVID-19; не контактирующим в результате осуществления профессиональной деятельности с пациентами с подтвержденным диагнозом COVID-19, работа которых не была связана с биоматериалом, зараженным COVID-19,  сведения о которых не внесены учреждением в Информационный ресурс (COVID-19), на общую сумму 884 295,78 руб. (1 896 835,79 руб. - 1 012 540,01 руб.), что является нарушением Правил № 415, пункта 2.3.1 Договора от 10.05.2020 № 13.

Так, при наличии в апреле 2020 года в Учреждении 1-го пациента с подтвержденным диагнозом заражения новой коронавирусной инфекцией COVID-19 фактически выплачены стимулирующие выплаты с учетом начислений на выплаты по оплате труда (без учета разницы районного коэффициента в размере 10,00 %) 27-ми медицинским работникам на общую сумму 685 112,41 руб., в том числе 6-ти сотрудникам, непосредственно оказывающим медицинскую помощь лицу с подтвержденным диагнозом COVID-19, а также контактирующим с ним в результате осуществления профессиональной деятельности, на общую сумму 300 097,34 руб.

В результате необоснованно произведены стимулирующие выплаты за апрель 2020 года в сумме 385 015,07 руб. (685 112,41 руб. - 300 097,34 руб.).

При наличии в мае 2020 года в Учреждении 6-ти пациентов с подтвержденным диагнозом заражения новой коронавирусной инфекцией COVID-19 фактически выплачены стимулирующие выплаты с учетом начислений на выплаты по оплате труда (без учета разницы районного коэффициента в размере 10,00%) 45-ти медицинским работникам на общую сумму 1 211 723,38 руб., в том числе 16-ти сотрудникам, непосредственно оказывающим медицинскую помощь лицу с подтвержденным диагнозом COVID-19, а также контактирующим с ними в результате осуществления профессиональной деятельности, на общую сумму 712 442,67 руб.

В результате необоснованно произведены стимулирующие выплаты за май 2020 года в сумме 499 280,71 руб. (1 211 723,38 руб. - 712 442,67 руб.).

Помимо этого установлено, что заведующей соматическим отделением врачу-педиатру излишне начислено и выплачено стимулирующих выплат в общей сумме 85 685,01 руб. (50 150,71 руб. – по основной должности, 35 534,30 руб. – по должности врача-педиатра по совместительству), так как указанным работником не оказывалась медицинская помощь гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция.

По аналогичным основаниям признана необоснованной стимулирующая выплата в размере 2559,95 руб., произведенная рентгенолаборанту за май 2020 года.

Также в результате неправильного применения фактически отработанного времени по основной должности в апреле, июне, июле 2020 года излишне начислены стимулирующие выплаты в размере 41 641,11 руб. рентгенолаборанту.

В 2020 году среднемесячное количество рабочих часов, исчисленное из нормы, установленной в целом на год для рентгенлаборанта, составляло 123,6 часа.

В апреле 2020 года по основной должности работником отработана установленная годовая норма рабочего времени, что отражено в табеле учета рабочего времени. Следовательно, за апрель 2020 года, работнику, оказывавшему медицинскую помощь больным с COVID-19, по основной должности полагается стимулирующая выплата с учетом РК, ДВ (50,0 %) в сумме 27 208,50 руб. (18 139,00 руб.* 1,5). Фактически работнику начислена стимулирующая выплата в сумме 48 642,00 руб., что отражено в расчетном листе за апрель 2020 года. Следовательно, стимулирующая выплата в сумме 21 433,50 руб. (48 642,00 руб.-27 208,50 руб.) начислена излишне.

В июне 2020 года по основной должности работником фактически отработано 106 часов при установленной норме рабочего времени 123,6 часов, что отражено в табеле учета рабочего времени. Следовательно, за июнь 2020 года работнику, оказывавшему медицинскую помощь больным с COVID-19, по основной должности полагается стимулирующая выплата с учетом РК, ДВ в сумме 23 334,15 руб. (18 139,00 руб./123,6 час.*106 час.*1,5). Фактически работнику начислена стимулирующая выплата в сумме 29 937,51 руб., что отражено в расчетном листе за июнь 2020 года. Следовательно, стимулирующая выплата в сумме 6 603,36 руб. (29 937,51 руб.-23 334,15 руб.) начислена излишне.

Контрольно-счетной палатой ЕАО в расчете начисленных стимулирующих выплат рентгенолаборанту за 2020 год, приведенном в приложении 3 к акту от 25.09.2020 № 21, размер стимулирующих выплат определен исходя из месячной нормы рабочего времени за июнь (125,0 час.) до получения разъяснений управления трудовой занятости правительства ЕАО от 20.11.2020 № 5551/20, в соответствии с которыми учреждение при расчете стимулирующих выплат имело право применять среднемесячное количество рабочих часов, исчисленное из нормы, установленной в целом на год (123,6 час).

Согласно вышеназванному расчету сумма излишне начисленных стимулирующих выплат за июнь 2020 года составила 6864,70 руб., что больше суммы излишне начисленных стимулирующих выплат, причитающихся работнику с учетом разъяснений управления трудовой занятости правительства ЕАО от 20.112020 № 5551/20, на 261,34 руб. (6 864,70 руб.- 6 603,36 руб.);

В июле 2020 года по основной должности работником отработана установленная годовая норма рабочего времени, что отражено в табеле учета рабочего времени. Следовательно, за июль 2020 года работнику, оказывавшему медицинскую помощь больным с COVID-19, по основной должности полагается стимулирующая выплата с учетом РК, ДВ в сумме 27 208,50 руб. (18 139,00 руб.* 1,5). Фактически работнику начислено и выплачено 40 812,75,00 руб., что отражено в расчетном листе за июль 2020 года. Следовательно, стимулирующая выплата в сумме 13 604,25 руб. (40 812,75 руб.-27 208,50 руб.) начислена излишне.

Суд соглашается с указанными выводами КСП ЕАО, поскольку они соответствуют действующему в спорный период законодательству, а также разъяснениям Министерства здравоохранения Российской Федерации.

Ссылку Учреждения о том, что данные разъяснения не имели обязательной силы для правоприменителя, суд отклоняет.

Указанные разъяснения даны уполномоченным органом, и впоследствии нашли закрепление в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.10.2020 № 1762 "О государственной социальной поддержке в 2020 - 2022 годах медицинских и иных работников медицинских и иных организаций (их структурных подразделений), оказывающих медицинскую помощь (участвующих в оказании, обеспечивающих оказание медицинской помощи) по диагностике и лечению новой коронавирусной инфекции (COVID-19), медицинских работников, контактирующих с пациентами с установленным диагнозом новой коронавирусной инфекции (COVID-19), внесении изменений во Временные правила учета информации в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации", принятом вместо Правил № 415.

Изложенный Учреждением подход, согласно которому каждый медицинский работник является потенциально контактирующим с неопределенным кругом лиц из групп риска заражения инфекцией, означает, что выплата должна производиться всем медицинским работникам, без исключения. В этом случае у законодателя отсутствовала бы необходимость нормативного определения отдельных категорий медицинских работников, имеющих право на получение спорных выплат, достаточно было бы установить размеры таких выплат.

При проведении контрольного мероприятия КСП ЕАО установлены нарушения Правил № 415, которые с учетом положений статьи 3 БК РФ являются нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные правоотношения.

Помимо этого средства иного межбюджетного трансферта зачислены в бюджет Еврейской автономной области, отражены в сводной бюджетной росписи областного бюджета на 2020 год, предоставлены Учреждению в виде субсидии, что также свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства при их использовании.

Согласно части 3.1 статьи 270.2 БК РФ представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Правила вынесения Контрольно-счетной палатой представлений и направления предписаний по результатам проведения контрольных мероприятий регламентированы в статье 16 Закона № 6-ФЗ и в статье 16 Закона № 988-03.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона № 988-03 Контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти области и государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба области, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти области и государственные органы области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, а также проверяемые органы и организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 закона ЕАО от 20.07.2011 № 988-03).

Согласно части 4 статьи 23 Регламента Контрольно-счетной палаты, утвержденного решением коллегии Контрольно-счетной палаты (протокол от 13.03.2014 № 4) в представлении Контрольно-счетной палаты в том числе отражаются:

-           требования о принятии мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также причин и условий таких нарушений;

-           требования о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и Еврейской автономной области.

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания. Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

Согласно пункту 6.3 Стандарта внешнего государственного финансового контроля СФК01 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденного решением коллегии Контрольно-счетной палаты (протокол от 13.04.2018 № 5), на основе выводов по результатам контрольного мероприятия подготавливаются предложения (рекомендации) по устранению выявленных нарушений и недостатков в адрес объектов контрольного мероприятия и должностных лиц, в компетенцию и полномочия которых входит их выполнение.

Предложения (рекомендации) должны быть   направлены на устранение причин и условий выявленных нарушений и недостатков и, при наличии, на возмещение ущерба, причиненного Еврейской автономной области и муниципальному образованию;           ориентированы на принятие конкретных мер по устранению, пресечению и предупреждению выявленных нарушений и недостатков, а также на привлечение к ответственности виновных должностных лиц.

Предложение ответчика, содержащееся в пункте 3 уточненного представления, о рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения, не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к ответственности и не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.

Аналогичная правовая позиция содержится в кассационном определении Верховного суда Российской Федерации от 26.05.2021 № 80-КАД21-6-К6.

С учетом изложенного суд не находит правовых оснований для удовлетворения требования Учреждения.

Оспариваемое представление вынесено КСП ЕАО в пределах предоставленных законом полномочий, содержит описание выявленных нарушений, ссылки на подлежащие применению положения действующих норм в бюджетной сфере и является реально исполнимым способами, не противоречащими положениям действующего законодательства. Содержащиеся в представлении требования соответствуют целям и задачам бюджетного законодательства и, как следствие, не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении требования областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Детская областная больница" о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Еврейской автономной области от 08.10.2020 № 31 с учетом изменений по решению коллегии Контрольно-счетной палаты  ЕАО (протокол от 11.06.2021 № 13, от 26.08.2021 № 20), отказать.

Решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в течение месяца с даты его принятия в Шестой арбитражный апелляционный суд, а также в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через Арбитражный суд Еврейской автономной области.

 

Судья 

О.В. Завалина