АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-8682/2023

Дело № А12-7280/2022

г. Казань

23 октября 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 октября 2023 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мосунова С.В.,

судей Сибгатуллина Э.Т.,  Ольховикова А.Н., 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гарифуллиной Л.Р. (протоколирование ведется с использованием систем видеоконференц-связи, материальный носитель видеозаписи приобщается к протоколу), 

при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи  в Арбитражном суде Волгоградской области представителей:

до перерыва:

первого заместителя прокурора Волгоградской области в интересах публично-правового образования – городского округа город Волгоград в лице администрации г. Волгограда – ФИО1, доверенность от 26.07.2023,

индивидуального предпринимателя ФИО2 –  лично, паспорт,

Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области – ФИО3, доверенность от 09.01.2023, ФИО4, доверенность от 09.01.2023,

при участии в Арбитражном суде Поволжского округа представителей:

Департамента городского хозяйства администрации Волгограда – ФИО5, доверенность от 23.08.2023, 

закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» – ФИО6, доверенность от 20.07.2023,

администрации г. Волгограда – ФИО5, доверенность от 11.02.2021, 

при участии представителей в Арбитражном суде Поволжского округа  после перерыва:

закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» – ФИО6, доверенность от 20.07.2023,

Департамента городского хозяйства администрации Волгограда – ФИО5, доверенность от 23.08.2023, 

администрации г. Волгограда – ФИО5, доверенность от 11.02.2021, 

индивидуального предпринимателя ФИО2 –  лично, паспорт,

в отсутствие:

иных лиц, участвующих в деле  – извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы  закрытого акционерного общества «Ритуальное предприятие «Память» и Департамента городского хозяйства администрации Волгограда

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2023

по делу № А12-7280/2022

по заявлению первого заместителя прокурора Волгоградской области в интересах публично-правового образования – городского округа город Волгоград в лице администрации г. Волгограда (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Департаменту городского хозяйства администрации Волгограда (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), закрытому акционерному обществу «Ритуальное предприятие «Память» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании недействительными распоряжений, признании недействительным конкурса, признании недействительным (ничтожным) договора, заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), общество с ограниченной ответственностью «Специализированное предприятие «Память» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), третьи лица: администрация Волгограда (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), индивидуальный предприниматель ФИО2 (ОГРНИП 321344300059242, ИНН 

<

***>), индивидуальный предприниматель ФИО7 (ОГРНИП 321344300005660, ИНН 

<

***>),

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Волгоградской области (далее – Прокуратура, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением:

- о признании недействительными распоряжений Департамента городского хозяйства администрации Волгограда (далее – Департамент, орган местного самоуправления) от 24.12.2021 N 487-р, от 24.12.2021 N 488-р, от 24.12.2021 N 489-р;

- о признании недействительным проведенного Департаментом конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленного протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022;

- о признании недействительным (ничтожным) договора от 28.01.2022 N1 на выполнение указанных работ, заключенного между Департаментом и закрытым акционерным обществом "Ритуальное предприятие "Память" (далее - ЗАО "Ритуальное предприятие "Память", ЗАО "РП "Память").

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 08.02.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2023 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 08.02.2023 отменено, принят новый судебный акт, которым:

- признано недействительным распоряжение Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 N 487-р "Об утверждении Порядка подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда";

- признано недействительным распоряжение Департамента от 24.12.2021 N 488-р "О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда";

- признано недействительным распоряжение Департамента от 24.12.2021 N 489-р "Об утверждении конкурсной документации по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда".

- признан недействительным проведенный Департаментом конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, оформленный протоколом оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022.

- признан недействительным (ничтожным) договор от 28.01.2022 N 1 на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, заключенный между Департаментом и ЗАО "Ритуальное предприятие "Память".

      Департамент и ЗАО "Ритуальное предприятие "Память" обратились с кассационными жалобами, в которых просят отменить постановление суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции оставить в силе.

      В отзывах Прокуратура Волгоградской области и привлеченное в качестве заинтересованного лица  Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее – УФАС по Волгоградской области, антимонопольный орган), полагая постановление суда апелляционной инстанции обоснованным и законным, просят оставить его без изменений, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

      Отзывы от иных участвующих в деле лиц в суд не представлены.

      В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании 12.10.2023 объявлен перерыв до   17.10.2023 до  16 часов 00 минут.

      Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе, публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако общество с ограниченной ответственностью «Специализированное предприятие «Память», индивидуальный предприниматель ФИО7 явку своих представителей в суд не обеспечили.

      Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 АПК РФ, суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, отзывов на ней, заслушав представителей Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, администрации г. Волгограда, ЗАО "Ритуальное предприятие "Память", прокуратуры,  антимонопольного органа, привлеченного в качестве третьего лица индивидуального предпринимателя ФИО2, проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке статьи 286 АПК РФ, не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела, в рамках проведенной прокуратурой г.Волгограда проверки установлено, что распоряжением Департамента городского хозяйства администрации Волгограда от 24.12.2021 N 487-р утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах, который в соответствии с пунктом 1 определяет процедуру подготовки могил для погребения умерших и устанавливает требования к их подготовке (далее - Распоряжение N 487-р).

Распоряжением Департамента от 24.12.2021 N 488-р утвержден Порядок проведения конкурса на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (далее - Распоряжение N 488-р).

Распоряжением Департамента от 24.12.2021 N 489-р утверждена Конкурсная документация к конкурсу по отбору организации, осуществляющей выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (далее - Распоряжение N 489-р).

Во исполнение указанных правовых актов Департаментом организован конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, о чем на официальном сайте администрации Волгограда "www.volgadmin.ru" 24.12.2021 опубликовано извещение.

Указанный конкурс проведен Департаментом 27.01.2022, и его победителем признано ЗАО "Ритуальное предприятие "Память", с которым 28.01.2022 заключен договор N 1 на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда (далее - Договор).

       Прокуратура Волгоградской области, полагая, что распоряжения Департамента от 24.12.2021 N 487-р, N 488-р, N 489-р, а также проведенный конкурс и договор от 28.01.2022 N 1 нарушают права и интересы неопределенного круга лиц, поскольку действия Департамента в части организации и проведения спорного конкурса по выбору одного хозяйствующего субъекта, которым единолично на территории г. Волгограда оказываются определенные виды ритуальных услуг без возможности осуществления заинтересованным лицам выбора, не соответствуют статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), влекут недействительность конкурса и, в силу статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), недействительность договора, заключенного с ЗАО "РП "Память", обратилась с заявлением в арбитражный суд. Согласно конкурсной документации и заключенному договору, в том числе, осуществляется установка регистрационного знака. По мнению прокуратуры, потребность в выполнении данной работы является муниципальной нуждой и относится к содержанию муниципальных общественных кладбищ. Однако, в нарушение норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-Ф3),  Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон N 44-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 23.12.2015 N 1414 извещение о проведении конкурса не размещено на официальном сайте единой информационной системы в сети "Интернет" (www.zakupki.gov.ru).

       Суд первой инстанции, проанализировав положения пункта 22 части 1 статьи 14, пункта 17 части 1 статьи 15, пункта 23 части 1 статьи 16 Закона №131-ФЗ, пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ), указал, что  на органы местного самоуправления возложена организация похоронных и ритуальных услуг, отметив, что нормами федерального законодательства конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования не определён.

        Суд первой инстанции со ссылкой на положения статьи 2 Закона №131-Ф3, статьи 22 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 29.06.2005 №20/362, пунктов 1.1, 2.10.4, 2.15 Положения о Департаменте городского хозяйства Администрации Волгограда, утвержденного Решением Волгоградской городской Думы от 22.03.2017 № 55/1587, указал, что Департамент организует похоронное дело на территории Волгограда, а именно, организует оказание услуг по устройству и обустройству мест захоронений посредством проведения конкурентных процедур в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также организует оказание иных ритуальных услуг посредством проведения конкурентных процедур, при этом властно-распорядительные функции при реализации полномочий муниципального образования при организации похоронного дела направлены на создание равных условий для коммерческих организаций, осуществляющих деятельность в данной сфере.

      Распоряжением Департамента от 24.12.2021 № 487-р утвержден Порядок подготовки могил для погребения умершего.

      Указанным Порядком установлены следующие положения:

- какие виды работ производятся в рамках подготовки могил для погребения умерших (пункт 2 Порядка),

- кем производятся названные работы (пункт 3 Порядка) ,

- основания для производства данных работ (пункт 3 Порядка),

- требования ко времени производства названных работ (пункты 4 и 5 Порядка),

- процедура завершения работ по подготовке могил для погребения умерших (пункт 6 Порядка).

      В целях реализации распоряжения от 24.12.2021 № 487-р Департаментом издано распоряжение от 24.12.2021 № 488-р «О конкурсе на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда».

        Пунктами 2.1 и 2.2 распоряжения Департамента от 24.12.2021 №488–р утвержден Порядок проведения конкурса и Положение о конкурсной комиссии по проведению конкурса.

     Распоряжением Департамента от 24.12.2021 № 489-р утверждена конкурсная документация.

      Распоряжения Департамента № 487-р, 488-р, № 489-р, указал суд первой инстанции, направлены на регулирование конкретных правоотношений по проведению конкурса, проведенного один раз 27.01.2022, для которого утверждены порядок проведения, конкурсная документация.

      Суд первой инстанции пришел к выводу, что текст оспариваемых распоряжений не содержит признаков ограничения конкуренции, поскольку положениями оспариваемых распоряжений предусмотрен равный доступ всех хозяйствующих субъектов, круг которых не ограничен, к участию в конкурсе.

      Суд первой инстанции указал следующее.

      По сути ЗАО «Ритуальное предприятие «Память», на основании заключенного по результатам конкурса договора, выполняет функции администратора кладбища, на указанных в договоре кладбищах г.Волгограда (приложение №1 к Договору № 1 от 28.01.2022) и в конкретном случае не является агентством похоронного обслуживания. В функции ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» как администратора кладбища входят обязанности не только по предоставлению населению определенного перечня похоронных услуг (приложение №2 к Договору № 1 от 28.01.2022), но и выполнение комплекса работ по поддержанию инфраструктуры кладбища в надлежащем состоянии; соблюдение общих требований к планировочным решением кладбищ, зонам захоронений и устройству могил (пункт 2.1.3 Договора ); размещение на стенде у входа на кладбище информации: о лицах, ответственных за производство работ (пункт 2.1.5 Договора); обеспечение соблюдения пожарной безопасности на территории кладбищ (пункт 2.1.8 Договора).

      Суд первой инстанции пришел к выводу, что заявителем не представлено каких-либо доказательств, свидетельствующих об ограничении конкуренции или создании для организации, заключившей договор подготовки могил для погребения умершего, каких-либо преимущественных условий деятельности на рынке ритуальных услуг. Оспариваемыми распоряжениями реализованы установленные Законом №8-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по обеспечению гарантий, связанных с погребением умерших.

      Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указал, что исполнение обязательств по Договору, заключенному по результатам конкурса, не создает преимущественных условий и не препятствует доступу широкого круга лиц к государственному ресурсу, так как оно не влияет на право юридических и физических лиц (в том числе, ИП ФИО2, ИП ФИО7) осуществлять предпринимательскую деятельность по оказанию ритуальных услуг населению. Договор заключен со специализированной организацией исключительно на конкурсной основе и только в части подготовки могил к погребению умершего и ячеек колумбария. Конкурс являлся открытым, в котором могли принимать участие любые юридические лица и индивидуальные предприниматели, обеспечивал конкуренцию между участниками рынка ритуальных услуг на кладбищах, предоставляет равные входные барьеры в отрасль для всех участников рынка, обеспечивал прозрачность функционирования участников рынка и повышение качества оказания ритуальных услуг на кладбищах г.Волгограда. 

Суд апелляционной инстанции со ссылкой на положения статей 27, 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", абзацев 1, 2 части 1 статьи 52 АПК РФ указал, что прокурору предоставлено право обращаться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, в интересах неопределенного круга лиц (в общественных интересах).

Суд апелляционной инстанции указал, что прокурор обратился в суд с настоящим иском в рамках законодательно предоставленных ему полномочий, что, в том числе, подтверждается представленными прокуратурой Волгоградской области в материалы дела обращениями граждан и хозяйствующих субъектов с жалобами на неправомерные действия ЗАО "РП "Память" и администрации г.Волгограда в сфере похоронного дела.

Суд апелляционной инстанции отметил, что, не предопределяя конкретный порядок организации похоронного дела на территории муниципального образования, нормы Закона №8-ФЗ предоставляют органам местного самоуправления в данной сфере следующие полномочия: организация похоронного дела, создание и определение порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (статьи 25, 29); определение порядка деятельности общественных кладбищ (статья 18); установление правил содержания мест погребения (статья 17); установление стоимости и требований к качеству услуг по погребению, предоставляемых согласно гарантированному перечню (статья 9).

Судом апелляционной инстанции установлено, что Департаментом организован конкурс на право заключения договора на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах Волгограда, о чем на официальном сайте администрации Волгограда "www.volgadmin.ru" 24.12.2021 опубликовано извещение.

В соответствии с протоколом вскрытия заявок от 26.01.2022 до окончания указанного в Извещении о проведении открытого конкурса срока подачи заявок поступило 5 заявок. Все поступившие заявки зарегистрированы в Журнале регистрации.

По результатам вскрытия заявок комиссией принято решение о допуске заявки N 4 (ООО Специализированное предприятие "Память"), заявки N 5 (ЗАО "РП "Память") к участию в рассмотрению; заявки NN 2,3 отклонены ввиду несоответствия требованиям конкурсной документации, заявка N 1 оставлена без рассмотрения в связи с поступлением в адрес организатора конкурса уведомления об отзыве заявки на участие в открытом конкурсе.

Согласно протоколу оценки заявок и определения победителя конкурса от 27.01.2022 по результатам проведения подсчетов количества баллов, наибольшее количество баллов набрала заявка закрытого ЗАО "РП "Память", в связи с чем решением комиссии победителем конкурса было признано ЗАО "Ритуальное предприятие "Память".

По результатам проведенного конкурса 28.01.2022 между Департаментом городского хозяйства администрации г.Волгограда и ЗАО "Ритуальное предприятие "Память" заключен договор N 1 на выполнение работ по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая монтаж (демонтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах г.Волгограда.

В соответствии с пунктом 1.1 договора от 28.01.2022 N 1 ЗАО "РП "Память" принимает обязательства до по выполнению работ по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на территории муниципальных общественных кладбищ Волгограда, перечень которых определен Приложением N 1, в соответствии с Приложением N 2 "Техническое задание".

Согласно приложению N 2 работы выполняются на 48-ми муниципальных общественных кладбищах г.Волгограда, ориентировочный объем работ составит не менее 12 405 мест погребения.

Антимонопольный орган, поддерживая требования прокуратуры, указал, что оспариваемые акты и действия привели к сокращению количества хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на рынке организации похорон и предоставления связанных с ними услуг; привели к установлению для приобретателей товара "организация похорон и предоставление связанных с ними услуг" ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такой товар; создали возможность для отдельного хозяйствующего субъекта (ЗАО "РП "Память") в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на данном товарном рынке, что является признаками ограничения конкуренции, предусмотренными Законом №135-ФЗ.

УФАС по Волгоградской области 11.03.2022 в отношении Департамента городского хозяйства администрации г.Волгограда вынесено предупреждение о прекращении действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

УФАС по Волгоградской области 11.04.2022 было возбуждено дело N034/01/15-268/2022 по признакам нарушения Департаментом части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ  при определении организации, осуществляющей работы по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на муниципальных общественных кладбищах г.Волгограда, по результатам конкурса посредством издания Департаментом распоряжений N. 487-р, N 488-р, N 489-р от 24.12.2021 (далее - Распоряжения), оспариваемых прокуратурой в рамках настоящего дела.

Дело N 034/01/15-268/2022 приостановлено в ноябре 2022 года до вступления в законную силу решения суда по настоящему судебному делу на основании пункта 1 части 3 статьи 47 Закона N135-ФЗ.

Антимонопольный орган также указал, что конкурсная документация не содержала никакого порядка установления и (или) ограничения возможности установления лицом, выигравшим конкурс, цены на работы/услуги по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил для их конечного потребителя, т.е. выигравшее конкурс лицо получило право самостоятельно и бесконтрольно устанавливать указанную цену. При исполнении договора, заключенного по конкурсу, Департамент также не предусмотрел возможности влиять на установление цены на указанные работы/услуги ЗАО "Ритуальное предприятие "Память".

Таким образом, по мнению антимонопольного органа, действиями Департамента была искусственно создана ситуация, при которой ЗАО "РП "Память" получило исключительное и доминирующее положение на рынке оказания ритуальных услуг (создан закрытый сегмент рынка ритуальных услуг - оказание услуг/работ по копке могил, демонтажу/монтажу надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), засыпке могил) на территорий города г.Волгограда.

УФАС по Волгоградской области 23.09.2022 было возбуждено дело N034/01/10-1003/2022 по признакам нарушения пункта 1 части 1 статьи 10 Закона №135-ФЗ при установлении монопольно высокой цены ритуальных услуг ЗАО "Ритуальное предприятие "Память", ООО "Совместное предприятие "Память", ООО "Специализированое предприятие "Память".

Основанием для возбуждения указанного дела послужили поступившие в антимонопольный орган заявления 4-х физических лиц с жалобами на действия" ритуальных служб "Память", выразившиеся в установлении необоснованно завышенных цен на работы/услуги при организации похорон, в том числе, услуг по подготовке могил для погребения (рытье могилы, рытье могилы для урны, откоп родственной могилы, засыпка могилы и т.д.).

       Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции определено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

     Суд апелляционной инстанции отметил, что гарантии осуществления погребения умершего реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N8-ФЗ). Федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и одновременно предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела. Специализированная служба по вопросам похоронного дела создается органами местного самоуправления исключительно в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших при отсутствии близких родственников, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение. При этом законодатель не исключает возможность выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Сторонами не оспаривается, что в спорный период ЗАО "РП "Память" являлось и является организацией со статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляло и осуществляет работы в рамках гарантированного перечня по погребению на безвозмездной основе.

Однако, отметил суд апелляционной инстанции, из оспариваемых актов, конкурсной документации и договора не усматривается какое-либо разграничение, что осуществление работ погребению касается лишь работ по погребению на возмездной основе за счет средств родственников или иных лиц с последующей выплаты социального пособия на погребение.   

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что кроме организации со статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, только единственный хозяйствующий субъект - победитель вышеуказанного конкурса имеет право погребения и может оказывать услуги по погребению на 48-ми муниципальных общественных кладбищах Волгограда, т.е. административными методами администрация г.Волгограда сузила рынок услуг по погребению, который до этого был представлен несколькими хозяйствующими субъектами, до одного хозяйствующего субъекта, что создает не предусмотренные федеральным законодательством препятствия осуществлению предпринимательской деятельности и устанавливает не предусмотренные действующим федеральным законодательством требования к хозяйствующим субъектам - участникам рынка, и нарушает запреты, установленные статьей 15 Закона №135-ФЗ.

      Исходя из статьи 10 Закона N 8-ФЗ лицам, взявшим на себя обязанности по погребению, законом предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, родственники или иные лица вправе получить ритуальные услуги (услуги по погребению) у любого хозяйствующего субъекта, осуществляющего оказание таких услуг.

Статья 25 Закона №8-ФЗ не предусматривает, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, и что иные юридические и физические лица лишены права заниматься такой деятельностью, в том числе, не устанавливает получение права на оказание ритуальных услуг на конкурсной основе, и не наделяет органы местного самоуправления полномочиями по установлению условий проведения такого конкурса.

Закон N 8-ФЗ наделил орган местного самоуправления только обязанностью создавать специализированные службы в сфере похоронного дела исключительно для оказания гарантированного перечня услуг по погребению за счет бюджетных средств, и действие Департамента в части проведения не предусмотренного Законом N 8-ФЗ конкурса на право заключения договора на оказание услуг (по подготовке могил для погребения упершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий)), связанных с погребением, ограничивает конкуренцию, так как в результате проведения такого конкурса хозяйствующие субъекты ставятся в неравное положение, создается необоснованное преимущество одному хозяйствующему субъекту, признанному победителем, в получении права на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, на территории города Волгограда и ограничиваются иные хозяйствующие субъекты в осуществлении указанной деятельности.

      Как следует из материалов дела, отметил суд апелляционной инстанции, вышеуказанные обстоятельства подтверждаются представленными в материалы дела документами, а именно, обращениями граждан (потребителей), хозяйствующих субъектов. 

       С учетом изложенного суд апелляционной инстанции, сославшись на положения пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 ГК РФ, правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25.07.2018 N 9-АПГ18-9, счел ограничение права граждан на выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, не основанным на нормах федерального законодательства и им противоречащим.

       Суд апелляционной инстанции также отметил следующее.

Согласно "Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности" (утв. Приказом Госстандарта от 31.01.2014 N 14-ст) деятельность по благоустройству и содержанию кладбищ отнесена к деятельности, имеющей код ОКВЭД 81.30, а деятельность по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг - к деятельности, имеющий код ОКВЭД -96.03.

       Оспариваемыми актами и конкурсной документации определено не выполнении работ по благоустройству, содержанию кладбищ, а иной предмет торгов - выполнение работ по подготовки могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, включая демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), в связи с чем проведение конкурса на право оказание услуг по подготовке могил для погребения умершего (погибшего) и ячеек колумбария, демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий) на возмездной основе на общественных кладбищах на территории муниципального образования является незаконными.

Кроме этого, указал суд апелляционной инстанции, согласно конкурсной документации и приложению N 2 к Договору (перечень работ и услуг) ЗАО "РП "Память" осуществляет, в том числе, установку регистрационного знака на могиле  с указанием фамилии, имени, отчества захороненного умершего (погибшего) человека, дат его рождения и смерти, номера участка и могилы.

        Потребность в выполнении работ (оказание услуг) по установке регистрационного знака на могиле, предусмотренных спорным Договором, указал суд апелляционной инстанции, является нуждой муниципального образования, так как относится к содержанию муниципальных общественных кладбищ, и согласно пунктам 3, 4 Правил функционирования единой информационной системы в сфере закупок, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.2015 N 1414, информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте единой информационной системы в сети "Интернет" (www.zakupki.gov.ru).

Вместе с тем, Департаментом извещение о проведении конкурса, конкурсная документация, протоколы вскрытия заявок, их оценки были размещены на официальном сайте администрации г.Волгограда "www.volgadmin.ru", однако оспариваемый договор в части работ по установке регистрационных знаков на могилах не имеет статус муниципального контракта.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу об обоснованности заявленных прокуратурой требований, счел отказ суда первой инстанции в удовлетворении требований основанным на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и принял новый судебный акт.

    В кассационных жалобах  Департамент и ЗАО "Ритуальное предприятие "Память"  оспаривают выводы суда апелляционной инстанции, давая свою оценку установленным по делу обстоятельствам и представленным доказательствам, считая, что вывод суда об ограничении конкуренции сделан в отсутствие анализа состояния конкурентной среды на рынке ритуальных услуг, а факт нарушения прав и законных интересов граждан оспариваемыми прокуратурой распоряжениями не подтвержден.

      В своем отзыве УФАС по Волгоградской области,  поддерживая выводы суда апелляционной инстанции, указывает, что в рамках антимонопольного дела N 034/01/15-268/2022 был проведен опрос  63-х хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг в г.Волгограде. Однако, после издания Департаментом распоряжений №№487-р, 488-р, 489-р и проведения соответствующего конкурса на муниципальных кладбищах г.Волгограда право выполнять работы, предусмотренные спорным Договором, получило только ЗАО "РП "Память",  и возможность подготовки могил силами других хозяйствующих субъектов исключена, а граждане вынуждены заключать договор на эти услуги только с отобранным по конкурсу ЗАО "РП "Память" по той цене, которую это лицо установит.

      Аналогичные указанным антимонопольным органом обстоятельства привел в своем выступлении в суде кассационной инстанции и один из хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг г.Волгограда  ИП ФИО2

      В отзыве прокуратура Волгоградской области, отмечая, что органы местного самоуправления устанавливают требования к содержанию мест погребения и  порядок деятельности кладбищ, которые должны  предъявляться ко всем организациям, осуществляющим услуги по погребению, указывает, что это не предоставляет Департаменту право определять конкретное лицо, выполняющее работы по подготовке могил для погребения умерших, в том числе, на конкурсной основе. А проведение конкурса и заключение Департаментом спорного договора привело к  ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг, поскольку из конкурсной документации и условий оспариваемого Договора следует, что только ЗАО "РП "Память" наделено правом оказания ритуальных услуг на территории г.Волгограда, связанных с погребением (копка и засыпка могилы, установка и демонтаж надмогильных сооружений…).

      Доводы кассационных жалоб были заявлены в суде апелляционной инстанции и получили надлежащую оценку в оспариваемом судебном акте.

       Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам (статья 286 АПК РФ).

      В обжалуемом судебном акте приведены мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришёл к таким выводам, с указанием на конкретные доказательства, исследованные и оцененные в их совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ.

      Доводы кассационных жалоб не подтверждают неправильного применения судом  апелляционной инстанции норм материального или процессуального права, а направлены на переоценку исследованных судом обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 286 АПК РФ  не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

     Нарушений судом апелляционной инстанции норм процессуального права, являющихся  самостоятельными основаниями для отмены принятого судебного акта в  силу части 4 статьи 288 АПК РФ,  при рассмотрении дела в суде кассационной инстанции не установлено.

     Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа 

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2023 по делу № А12-7280/2022 оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                                           С.В. Мосунов

 

Судьи                                                                                  Э.Т. Сибгатуллин

 

                                                                                            А.Н. Ольховиков