Арбитражный суд Пензенской области

Кирова ул., д. 35/39, Пенза г., 440000,

тел.: +78412-52-99-97, факс: +78412-55-36-96, http://www.penza.arbitr.ru 

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Дело №А49-12359/2017

21 февраля 2018г.

город Пенза

Резолютивная часть решения объявлена 14 февраля 2018г.

В полном объеме решение изготовлено 21 февраля 2018г.

Арбитражный суд Пензенской области в составе судьи Дудоровой Н.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мещеряковой М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «А-ПЛЮС» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Администрации города Пензы (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

об оспаривании ненормативного правового акта,

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма «Термодом» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

при участии в судебном заседании: от заявителя – ФИО1 – представителя по доверенности от 24.02.2016; от ответчика – ФИО2 – представителя по доверенности № 1-14-1426 от 24.10.2017,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «А-ПЛЮС» (далее – заявитель, Общество, ООО «А-ПЛЮС») обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (том 1 л.д. 117), о признании недействительным постановления Администрации города Пензы (далее – так же, ответчик) №138/1 от 02.02.2017 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта «Автодорога местного значения по ул. Сухумская-Вадинская на участке от ул. Терновского до границы города Пензы» в части утверждения сведений об установлении публичного сервитута на территории земельного участка с кадастровым номером 58:29:3008001:123, содержащихся:

в последнем абзаце раздела «Положение о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения»;

в разделе «Чертеж границ зон действия публичных сервитутов».

В ходе судебного разбирательства представитель Общества поддержал заявленные требования, мотивировав их тем, что фактически оспариваемым актом сервитут установлен для целей, не предусмотренных законодательством.

Кроме того, представитель заявителя ходатайствовал о восстановлении пропущенного срока на обращение в суд с рассматриваемым заявлением, обосновав его тем, что об оспариваемом акте узнал из письма государственного казенного учреждения «Управление строительства и дорожного хозяйства Пензенской области» №3-5/4178-р от 13.09.2017 в ответ на его обращение от 06.09.2017 (том 1 л.д. 92, том 2 л.д. 14).

Администрация города Пензы представила письменный отзыв по делу (том 1 л.д. 64-66), в котором отклонила требования заявителя, полагая законным и обоснованным оспариваемое постановление, вынесенным с соблюдением установленной процедуры.

В ходе судебного разбирательства представители Администрации поддержали приведенные в отзыве доводы, кроме того, заявили ходатайство о прекращении производства по делу, полагая, что оспариваемый акт носит нормативный характер, так как принят по процедуре, установленной для принятия нормативных правовых актов, поэтому спор не подлежит разрешению арбитражным судом (том 1 л.д. 110-112). 

Также представитель ответчика в судебном заседании пояснил, что в соответствии с оспариваемым проектом планировки положение заявителя улучшилось, поскольку уменьшился размер площади принадлежащего заявителю земельного участка находящегося за пределами красных линий вследствие их переноса. Также представитель Администрации указал, что заявителем не представлено доказательств невозможности использовать его земельный участок с учетом установленного сервитута.

Ответчик возражал против удовлетворения ходатайства заявителя о восстановлении пропущенного срока на обращение в суд, пояснив, что изданию оспариваемого акта предшествовала процедура публичных слушаний, оспариваемый акт был опубликован в газете «Муниципальные ведомости» №5 (337) от 03.02.2017 и размещен на официальном сайте Администрации города Пензы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, вследствие чего заявитель не был лишен возможности своевременно ознакомиться с ним и обратиться в суд в установленный срок.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено общество с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма «Термодом» - разработчик проекта планировки территории, утвержденного оспариваемым постановлением.

В письменном отзыве по делу (том 1 л.д. 97) и в ходе судебного разбирательства третье лицо поддержало позицию ответчика в споре.

Как следует из материалов дела и установлено судом, заявителю на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 1046кв.м с кадастровым номером 58:29:3008001:123 из категории земель населенных пунктов с разрешенным использованием: размещение базы, гаражей, расположенный по адресу: Пензенская область, г. Пенза, Первомайский район, ул. Терновского, 180А. Каких-либо ограничений в отношении данного земельного участка не зарегистрировано (том 1 л.д. 19).

На данном земельном участке располагается принадлежащий заявителю на праве собственности объект недвижимости: здание (склад, гараж, мастерские), назначение: нежилое, одноэтажное общей площадью 500кв.м (том 1 л.д. 20).

В целях размещения линейного объекта «Автодорога местного значения по ул. Сухумская – Вадинская на участке от ул. Терновского до границы города Пензы» был подготовлен и постановлением Главы Администрации города Пензы №138/1 от 02.02.2017 утвержден Проект планировки и проект межевания территории названного линейного объекта (далее – Проект), опубликованный в газете «Муниципальные ведомости» №5 (337) от 03.02.2017 (том 1 л.д. 88).

В текстовой части Проекта – Положение о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения приведены характеристики проектируемого линейного объекта: общая длина 615м; категория дороги – дорога местного значения – улица в жилой застройке; число полос движения – 5шт. на перекрестке, 3шт. на перегоне; ширина полосы – 3,5м; ширина проезжей части – 10,5 – 17,5м; ширина тротуара – 2,7м; тип дорожной одежды – усовершенствованный, капитальный.

Данным разделом Проекта предусмотрено установление на рассматриваемой территории публичных сервитутов (или права ограниченного пользования чужим земельным участком) для проезда (прохода) через земельный участок. Установление публичного сервитута предусмотрено, в том числе, и на земельный участок, принадлежащий заявителю, с кадастровым номером 58:29:3008001:123 (площадь обременения 245,58 кв.м) (том 1 л.д. 12).

В графической части Проекта содержится чертеж зон действия публичных сервитутов (том 2 л.д. 6).

Заявитель считает, что данным Проектом предусматривается использование части принадлежащего ему земельного участка на условиях, которые не соответствуют понятию сервитута (ограниченного права пользования). По мнению заявителя, сервитут установлен не для ограниченного пользования его земельным участком (прохода, проезда), а для размещения капитального объекта, что не соответствует понятию сервитута, а должно быть реализовано на условиях изъятия земельного участка (частично или полностью).

По результатам разрешения спора суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ, здесь и далее – в редакции на дату издания оспариваемого постановления) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (части 2 и 5 статьи 41 ГрК РФ).

В статье 42 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1). 

В силу части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает в себя: 1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: а) красные линии; б) границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры; в) границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства; 2) положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур; 3) положения об очередности планируемого развития территории, содержащие этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно части 9 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.

В соответствии со статьей 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны (часть 1).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется для: 1) определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; 2) установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (часть 2).

Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта (часть 3).

Основная часть проекта межевания территории включает в себя текстовую часть и чертежи межевания территории (часть 4).

Текстовая часть проекта межевания территории включает в себя: 1) перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования; 2) перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; 3) вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 5).

На чертежах межевания территории отображаются: 1) границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; 2)красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 настоящей статьи; 3) линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; 4) границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; 5)границы зон действия публичных сервитутов (часть 6).

Таким образом, целью составления документации по планировке территории является выделение, как элементов существующей структуры, так и параметров планируемого развития элементов  планировочной структуры, в частности, отражению подлежат границы образуемых земельных участков, ликвидируемых участков, границы зон действия публичных сервитутов.

В силу пункта 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

В пункте 3 статьи 23 ЗК РФ приведен перечень обстоятельств, для обеспечения которых могут устанавливаться публичные сервитуты. Так, могут устанавливаться публичные сервитуты для: прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе; использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним; проведения дренажных работ на земельном участке; забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя; прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства); временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ.

Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен (пункт 5 статьи 23 ЗК Российской Федерации).

Собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено федеральными законами (пункты 6, 7 статьи 23 ЗК РФ).

Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке (пункт 8 статьи 23 ЗК РФ).

Исходя из норм статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, сервитут – это право ограниченного пользования чужим земельным участком.

Согласно пункту 2 статьи 274 ГК РФ обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.

В рассматриваемом же случае Проект предусматривает размещение на земельном участке, принадлежащем заявителю, объекта капитального строительства – автодороги и тротуара, являющегося элементом благоустройства автомобильной дороги (пункт 5 статьи 3 Федерального закона №257-ФЗ от 08.11.2007 «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).  Согласно разделу 1.1 Проекта межевания в границе размещения линейного объекта находится 166,27 кв.м земельного участка с кадастровым номером 58:29:3008001:123 (том 1 л.д. 146).

С учетом одного из основных принципов земельного законодательства - единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ) такое использование чужого земельного участка не может быть признано ограниченным пользованием, не отвечает целям установления публичных сервитутов, предусмотренным в пункте 3 статьи 23 ЗК РФ, поскольку лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.

При таких обстоятельствах следует признать, что постановление Администрации в оспариваемой его части принято с нарушением требований норм действующего земельного и гражданского законодательства о публичном сервитуте.

Разрешая спор по существу, суд руководствуется разъяснениями, изложенными в абзаце втором пункта 1.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №58 от 30.07.2013 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», согласно которым акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки, проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиям использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая, что заявитель является собственником конкретного земельного участка и фактически оспаривает акт органа местного самоуправления в части установления обременения только в отношении  принадлежащего ему земельного участка, который не содержит в данной части норм права и не устанавливает правил поведения, спор подлежит разрешению арбитражным судом.

В этой связи судом было отклонено ходатайство ответчика о прекращении производства по делу ввиду неподведомственности спора арбитражному суду.

В ходе судебного разбирательства по делу судом исследовался вопрос о наличии какого-либо нормативного правового акта об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка заявителя. Представитель Администрации города Пензы наличие такого акта отрицал.

При этом суд исходит из того, что содержащаяся в ненормативном правовом акте информация о любых ограничениях в обороте земельного участка или его использовании, основаниях возникновения таких ограничений непосредственно затрагивает права собственника этого земельного участка, вследствие чего у него имеется право на оспаривание такого ненормативного правового акта в порядке главы 24 АПК РФ, а вынесенный с нарушением закона такой ненормативный правовой акт нарушает права и законные интересы заинтересованного лица.

В соответствии с частью 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании недействительным ненормативного правового акта может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Оспариваемое постановление вынесено 02.02.2017, заявитель обратился в суд 15.09.2017, т.е. по истечении установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока.

Ходатайствуя о восстановлении пропущенного срока, заявитель ссылается на тот факт, что о постановлении ему стало известно лишь 13.09.2017 из письма государственного казенного учреждения «Управление строительства и дорожного хозяйства Пензенской области» №3-5/4178-р от 13.09.2017 в ответ на его обращение от 06.09.2017 о (том 1 л.д. 92, том 2 л.д. 14).

Ответчик полагал, что срок восстановлению не подлежит, просил расценить его пропуск в качестве самостоятельного основания для отказа в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на публичность процедуры принятия оспариваемого акта, его оплубликование в средствах массовой информации.

Нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить процессуальный срок, поэтому право установления наличия этих причин и их оценки принадлежит арбитражному суду.

Согласно правовой позиции, сформированной Высшим Арбитражным судом Российской Федерации в постановлении Президиума ВАС РФ № 16228/05 от 19.04.2006, пропуск установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении      № 367-О от 18.11.2004, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений. 

Принимая во внимание указанную правовую позицию, арбитражный суд, тем не менее, исходя из обстоятельств конкретного рассматриваемого дела, считает необходимым восстановить заявителю срок на обращение в суд. 

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении №931-О-О от 15.07.2010, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В статье 1 протокола №1 от 20.03.1952 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 указано, что ограничение права собственности по основаниям, установленным законом, допускается, если этим преследуются общественные интересы, и при установлении ограничений права собственности будет соблюден баланс публичных и частных интересов.

Анализ норм Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что проект планировки и межевания конкретной территории призван обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы. Следовательно, задача органов муниципального образования при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета чьих-либо прав в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Суд при разрешении споров также должен исходить из необходимости обеспечения баланса частных и публичных интересов, необходимости реализации права на судебную защиту.

В случае отказа заявителю в восстановлении пропущенного срока, он будет лишен возможности судебной защиты своего конституционного права собственности, которое он считает нарушенным.

В свою очередь, восстановление срока не создаст для заявителя необоснованного процессуального преимущества в ущерб правовому положению ответчика и не повлечет дисбаланса в интересах спорящих сторон, поскольку требования заявителя направлены не на оспаривание самого факта размещения линейного объекта в публичных интересах, а на оспаривание способа использования принадлежащего заявителю земельного участка, что, в конечном итоге, может отразиться на объеме компенсационных мероприятий для него.

Поэтому восстановление пропущенного срока в данном конкретном случае не повлечет нарушения стабильности и определенности сложившихся правоотношений. 

На основании изложенного ходатайство о восстановлении пропущенного срока подлежит удовлетворению, постановление Администрации города Пензы подлежит признанию недействительным в оспариваемой части в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ.

По правилам статьи 110 АПК РФ понесенные заявителем расходы на оплату государственной пошлины в сумме 3000руб. подлежат возмещению за счет ответчика.

Руководствуясь статьями 110, 117, 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Восстановить обществу с ограниченной ответственностью «А-ПЛЮС» пропущенный срок на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным проверенное на соответствие нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации постановление Администрации города Пензы №138/1 от 02.02.2017 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории линейного объекта «Автодорога местного значения по ул. Сухумская – Вадинская на участке от ул. Терновского до границы города Пензы»» в части утверждения сведений об установлении публичного сервитута на территории земельного участка с кадастровым номером 58:29:3008001:123, содержащихся в последнем абзаце раздела «Положение о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения», а также в разделе «Чертеж границ зон действия публичных сервитутов».

Взыскать с Администрации города Пензы (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью «А-ПЛЮС» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000руб.

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый Арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его вынесения.

    Судья                                                                                              Н.В. Дудорова