АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-23559/2021

г. Краснодар

19 августа 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 августа 2022 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Драбо Т.Н. и Мещерина А.И. при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «ДЛВ Инвест» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 19.03.2022), от органа, осуществляющего публичные полномочия, – департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО2 (доверенность от 10.01.2022), рассмотрев кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «ДЛВ Инвест» и департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.02.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2022 по делу № А53-23559/2021, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «ДЛВ Инвест» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее – департамент) о признании незаконным изложенного в письме от 22.04.2021 № 59-34-2/15156 решения об отказе в выдаче разрешения на строительство на земельном участке площадью 5044 кв. м. с кадастровым номером 61:44:0040913:16, расположенном по адресу: 

<

...>, (далее – земельный участок) жилого дома площадью 32 046,20 кв. м со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой, с этажностью/количеством этажей – 3-15-22/3-15-22 (далее –  многоквартирный дом).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 09.02.2022, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2022, в удовлетворении заявления отказано со следующей мотивировкой. Вступившими в законную силу судебными актами по делу № А53-8954/2020 аналогичные основания принятия департаментом решения об отказе в выдаче обществу разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома признаны незаконными. Во исполнение этих судебных актов департамент принял решение с прежним незаконным обоснованием, фактически выразив несогласие с вступившими в законную силу судебными актами по другому делу. Удовлетворению заявленных в рамках настоящего дела требований общества препятствует истечение в декабре 2021 года срока действия выданного ему 08.12.2016 градостроительного плана № RU61310000-1220161561501085 (далее – градостроительный план) земельного участка. Установленный действующей редакцией правил землепользования и застройки градостроительный регламент территориальной зоны охраны речного фасада не предусматривает возможность размещения на земельном участке многоквартирного дома. Департамент правомерно отказал обществу в выдаче разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома. Суд не может осуществлять административную функцию органа, осуществляющего публичные полномочия, а судебный акт – подменять административную процедуру.

Департамент и общество, обжаловав решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.02.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2022 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), привели следующие основания проверки законности судебных актов. Департамент настаивает на исключении из мотивировочной части обжалуемых судебных актов выводов о незаконности и необоснованности оспариваемого решения об отказе в выдаче разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома. По мнению общества, новая редакция правил землепользования и застройки не могла быть применена при рассмотрении настоящего спора. Применению подлежала редакция правил землепользования и застройки, действовавшая в момент принятия департаментом решений об отказе в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома, оспоренных в рамках дела № А53-8954/2020. Вывод о тождественности мотивов оспариваемого в рамках настоящего дела решения департамента и его решений, признанных незаконными вступившими в законную силу судебными актами по делу № А53-8954/2020, должен был повлечь удовлетворение требований общества. Понуждение департамента к принятию конкретного решения о выдаче обществу разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома является единственно возможным способом восстановления нарушенных прав заявителя. В отзыве на кассационную жалобу департамента, общество выразило мотивированное мнение об отсутствии оснований для ее удовлетворения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационных жалоб, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа находит обжалуемые судебные акты подлежащими отмене с вынесением нового судебного акта.

 Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что общество с 2013 года является собственником земельного участка. По заявлению общества департамент 08.12.2016 изготовил градостроительный план земельного участка и утвердил его распоряжением от 09.12.2016 № 2495. По сведениям градостроительного плана земельный участок расположен в подзоне «В» зоны многофункциональной общественно-жилой застройки «ОЖ/3/01». В качестве одного из основных видов разрешенного использования земельных участков в данной зоне предусматривалось строительство многоквартирных жилых домов со встроенно-пристроенными объектами торговли, общественного назначения, культурного и бытового обслуживания.

Общество обращалось в департамент с заявлениями от 09.06.2020, 11.09.2020 о выдаче разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома. Письмами от 15.06.2020 № 59-34-2/17027, от 16.09.2020 № 59-34-2/30272 департамент известил общество о принятых решениях об отказе в выдаче разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома. 

Данные решения были оспорены обществом в судебном порядке. Вступившими в законную силу судебными актами по делу № А53-8954/2020 эти решения департамента признаны незаконными ввиду их несоответствия положениям законодательства о градостроительной деятельности. Департамент присужден к повторному рассмотрению заявления общества о выдаче разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома. Суды пришли к выводам о соблюдении обществом порядка инициирования процедуры выдачи разрешения на строительство, о приложении им к соответствующему заявлению всех документов, оформленных надлежащим образом и необходимых для положительного решения по вопросу о выдаче испрашиваемого разрешения, в том числе положительные заключения негосударственной экспертизы от 24.09.2019 № 61-2-1-1-0022-19 и экспертиз от 06.05.2020 № 61-2-1-1015761-2020, от 03.06.2020 № 61-2-1-2-022600-2020 проектной документации многоквартирного дома, градостроительный план земельного участка и распоряжение департамента от 09.12.2016 N 2495 о его утверждении, цветовые решения фасадов, визуализация объектов, выписка из Единого государственного реестра недвижимости от 02.06.2020 № 61/001/002/2020-87489, пояснительная записка, дополнительная исходно-разрешительная документация, схема планировочной организации земельного участка, сведения об архитектурных конструктивных и объемно-планировочных решениях, проект организации строительства подготовительного периода, проект организации строительства, сведения о мероприятиях по обеспечению доступа инвалидов, технический отчет по инженерно-геодезическим изысканиям, технический отчет по инженерно-геологическим изысканиям. Общество также дополнительно представило подтверждение соответствия внесенных в проектную документацию изменений от 29.06.2020 № П-02-08-2020, пояснительную записку, дополнительную исходно-разрешительную документацию, схему планировочной организации земельного участка, сведения о мероприятиях по обеспечению доступа инвалидов.

Довод департамента об отсутствии информации о показателях вместимости предполагаемого к строительству объекта, отклонен со ссылкой на представленный расчет, согласно которому общая вместимость объекта составляет 642 человека, из них расчетное количество жителей 368 человек, количество рабочих мест (в смену) по жилому дому – 6 человек, количество рабочих мест – 264 человека (в том числе ресторан в смену – 17 человек, офисы – 245 человек, клуб настольного тенниса, шахматный клуб, тренажерный зал в смену – 2 человека), количество рабочих мест (в смену) подземная автостоянка – 4 человека. Из Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87, не следует, что определение вместимости объекта капитального строительства производится с учетом числа посетителей встроенно-пристроенных помещений общественного назначения. Общество в проектной документации привело дополнительные показатели вместимости объекта капитального строительства с учетом посетителей встроенно-пристроенных помещений общественного назначения. 

Срок действия градостроительного плана земельного участка признан неистекшим в силу части 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс), части 1 статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее – Закон № 373-ФЗ) и сформулированной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28.01.2021 № 302-ЭС20-16910 правовой позиции. С учетом установленных обстоятельств к спорным отношениям признано применимым постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 и 2021 годах» (далее – постановление Правительства № 440).

Довод департамента о том, что строительство жилого дома приведет к увеличению нагрузки на дорожные сети и к транспортному коллапсу, отклонен с указанием на наличие необходимой информации в разделе 2 «Схема планировочной организации земельного участка» проектной документации многоквартирного дома. Неподтвержденность (документально) интенсивности движения по спорной территории признана обстоятельством, не нарушающим основополагающие принципы градостроительной деятельности. При выдаче обществу технических условий департамент автомобильных дорог и дорожного движения города Ростова-на-Дону не указывал на невозможность возведения объекта по причине перегруженности дорог автотранспортом (письма от 08.10.2019 № АД-2396/2, от 11.10.2019 № 611/4). 

Отсутствие дошкольных образовательных учреждений, а также изменение после выдачи обществу градостроительного плана предельных параметров застройки территории, отсутствие повторного согласования строительства с Азово-Черноморским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству признаны не препятствующими выдаче обществу разрешения на строительство. В представленной обществом проектной документации отражены границы зон с особыми условиями и ограничениями использования территории земельного участка. Необходимость внесения сведений о зонах, утвержденных после выдачи градостроительного плана, законодательством о градостроительной деятельности не предусмотрена. Перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов признан отвечающим соответствующим нормативным требованиям. В качестве правовосстановительной меры суды апелляционной и кассационной инстанций сочли достаточным понуждение департамента к повторному рассмотрению ранее поданного обществом заявления о выдаче разрешения на строительство.  

Повторно рассмотрев заявления общества во исполнение названных судебных актов, департамент письмом от 22.04.2021 № 59-34-2/15156 известил общество о принятом решении об отказе в выдаче разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома. Решение мотивировано отсутствием в пояснительной записке к проектной документации сведений о фактическом выполнении технических условий департамента автомобильных дорог города Ростова-на-Дону от 11.10.2019 № 611/4 в части согласования проектной документации, несоответствием территории минимально допустимому уровню обеспеченности объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, дефицитом мест в объектах социальной инфраструктуры, несоответствием пропускной способности автомобильных дорог потребностям населения и существующим техническим регламентам, наличием перспективы увеличения транспортной нагрузки и как следствие транспортного коллапса. 

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения общества в арбитражный суд. Законность решения и постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции. 

Согласно положениям главы 24 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворение требования о признании решения органа, осуществляющего публичные полномочия, незаконным возможно при установлении несоответствия этого решения нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Проверка законности решений органов, осуществляющих публичные полномочия, осуществляется арбитражным судом исходя из установленных им обстоятельств на дату принятия соответствующих решений, а также из тех документов, сведений, которые заявитель представил в орган на проверку. 

Разрешение на строительство согласно статье 51 Градостроительного кодекса представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации объекта капитального строительства требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения такого объекта на земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием и установленными законодательными ограничениями. В целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный орган с приложением указанных в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса документов. Истребование иных документов не допускается (часть 10). Отказ в выдаче разрешения на строительство допускается только при отсутствии необходимых документов или их несоответствии требованиям к строительству объекта, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) установленным законодательным ограничениям (часть 13). Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14). 

Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что общество представило в департамент вместе с заявлением все документы, предусмотренные статьей 51 Градостроительного кодекса. В качестве обоснования оспариваемого решения, изложенного в письме от 22.04.2021 № 59-34-2/15156, департамент привел те же мотивы, которые приводились им в аналогичных решениях об отказе в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома, изложенных в письмах от 15.06.2020 № 59-34-2/17027, от 16.09.2020 № 59-34-2/30272, которые признаны незаконными вступившими в законную силу судебными актами по делу № А53-8954/2020. С учетом преюдициальной силы установленных данными судебными актами обстоятельств, идентичных обстоятельствам, установленных по настоящему делу, отсутствуют основания для их иной правовой оценки и иных правовых выводов. 

При этом суды первой и апелляционной инстанций не учли следующее.

В силу части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица. Преюдициальная связь судебных актов обусловлена именно свойством обязательности как элемента законной силы судебного акта. В процессе судебного доказывания суд не должен дважды устанавливать один и тот же факт в отношениях между теми же сторонами. Опровержение опосредованного вступившим в законную силу судебным актом вывода суда о фактических обстоятельствах другим судебным актом противоречит общеправовому принципу определенности, принципам процессуальной экономии и стабильности судебных решений (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 № 2-П). Признание преюдициального значения судебного решения направлено на обеспечение стабильности и общеобязательности этого решения и исключение возможного конфликта судебных актов (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2011 № 30-П).

Судебная практика последовательно исходит из недопустимости создания судебным актом правовой неопределенности в спорных правоотношениях (определения Верховного Суда Российской Федерации от 07.06.2018 № 304-ЭС18-2923, от 17.06.2019 № 304-ЭС19-8312, от 01.04.2019 № 308-ЭС16-6887).

Отказывая обществу в удовлетворении его заявления по мотиву истечения срока действия градостроительного плана земельного участка, судами фактически осуществлена ревизия вступивших в законную силу судебных актов по делу № А53-8954/2020 не предусмотренным процессуальным законом способом. В результате принятия таких судебных актов, противоречащих ранее принятым судебным актам по другому делу по тем же обстоятельствам, создана правовая неопределенность. Аналогичный довод департамента уже был отклонен судами трех инстанций со ссылками на часть 10 статьи 57.3 Градостроительного кодекса, часть 1 статьи 9 Закона № 373-ФЗ, постановление Правительства № 440 и правовую позицию высшей судебной инстанции. В рамках настоящего дела иное правовое обоснование не приведено, ранее примененный при рассмотрении дела № А53-8954/2020 правовой подход не признан ошибочным.

Проверка законности оспариваемого решения департамента должна была  производиться применительно к тем обстоятельствам, которые существовали на дату первоначального обращения общества в департамент (в том числе редакции правил землепользования и застройки и соответствующего градостроительного плана земельного участка). На общество не могли быть отнесены неблагоприятные последствия изменений градостроительного регламента территориальной зоны и истечения срока действия градостроительного плана земельного участка в период оспаривания им незаконных решений департамента и исполнения вступивших в законную силу судебных актов. 

Вывод об отсутствии у департамента предусмотренных нормативными правовыми актами, действовавшими в момент первоначального обращения общества, оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома не опровергнут. У судов не имелось оснований для отказа в признании оспариваемого решения департамента незаконным.

Арбитражный суд в резолютивной части решения по делу об отказе в принятии решений должен указать на обязанность соответствующего органа принять решение, устраняющее допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя (пункт 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса).

Применительно к данной норме Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 26 постановления от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил следующее. Признав оспоренное решение незаконным, суд независимо от наличия соответствующего требования в заявлении вправе указать наделенным публичными полномочиями органу на необходимость принятия конкретного решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах заявителя в случае установления всех обстоятельств, служащих основанием материальных правоотношений. Отказ в удовлетворении этого требования допустим только при установлении обстоятельств, исключающих возможность такого удовлетворения, а ограничение признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенный публичными полномочиями орган определенных обязанностей – только, когда путем такого признания достигается соответствующая защита.

С учетом того, что в рамках настоящего дела и дела № А53-8954/2020 установлены все возможные обстоятельства, служащие основанием спорных материальных правоотношений, что в судебном заседании процессуальные представители подтвердили отсутствие каких-либо иных обстоятельств и законодательного запрета, препятствующих принятию положительного для общества решения, что решения департамента дважды проверялись в судебном порядке по идентичным основаниям, суд кассационной инстанции считает недостаточно эффективным повторное понуждение департамента к рассмотрению заявления общества в целях восстановления его нарушенных прав. В этих целях на департамент возлагается обязанность по принятию конкретного решения о выдаче обществу разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома. 

Пунктом 2 части 1 статьи 287 Кодекса арбитражному суду кассационной инстанции по результатам рассмотрения кассационной жалобы предоставлено право на отмену обжалуемых судебных актов и принятие нового судебного акта, если имеющие значение для дела фактические обстоятельства установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но ими неправильно применена норма права.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 09.02.2022 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.05.2022 по делу № А53-23559/2021 отменить.

Признать незаконным как противоречащее нормам статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выраженное в письме от 22.04.2021 № 59-34-2/15156 решение департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону об отказе в выдаче обществу с ограниченной ответственностью «ДЛВ Инвест» разрешения на строительство на земельном участке площадью 5044 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040913:16, расположенном по адресу: 

<

...>, относящемся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для строительства многоквартирного жилого дома объекта капитального строительства «Жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой (этажность/количество этажей – 3-15-22/3-15-22, общая площадь здания – 32 046, 2 кв. м)».

Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону выдать обществу с ограниченной ответственностью «ДЛВ Инвест» разрешение на строительство на земельном участке площадью 5044 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040913:16, расположенном по адресу: 

<

...>, относящемся к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием для строительства многоквартирного жилого дома объекта капитального строительства «Жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой (этажность/количество этажей – 3-15-22/3-15-22, общая площадь здания – 32 046, 2 кв. м)».

Взыскать с департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью «ДЛВ Инвест» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 6000 рублей расходов по уплате государственной пошлины при подаче заявления, апелляционной и кассационной жалоб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                    В.А. Анциферов 

Судья                                           Т.Н. Драбо

Судья                                                                                                                   А.И. Мещерин