АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Краснознаменная, д. 56, г. Оренбург, 460024

http: //www.Orenburg.arbitr.ru/

 

Именем Российской Федерации

 

РЕШЕНИЕ

Дело № А47-10711/2018

г. Оренбург

29 октября 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена       21 октября 2019 года

В полном объеме решение изготовлено        29 октября 2019 года

 

Арбитражный суд Оренбургской области в составе судьи Третьякова Н.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Черноморец В.В. рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации города Оренбурга (г.Оренбург) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (г.Оренбург) о признании недействительным предупреждения №06-19-17/2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства,   от 08.05.2018.

 

В судебном заседании приняли участие представители:

от заявителя - ФИО1 (доверенность  от 01.02.2019), ФИО2 (доверенность от 15.01.2019),

от заинтересованного лица - ФИО3 (доверенность от 09.01.2019),

от администрации Южного округа г.Оренбурга - ФИО1 (доверенность от 09.01.2019).

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в соответствии со ст. 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в том числе путем размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

 

Администрация города Оренбурга (далее по тексту – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее по тексту – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Оренбургское УФАС России) о признании недействительным предупреждения №06-19-17/2018  от 08.05.2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В обоснование заявленных требований заявитель указывает, что предупреждение не соответствует требованию о его исполнимости, в предупреждении не указано каким образом изменение организационно-правовой формы муниципальных учреждений ограничивает конкуренцию или может привести к такому ограничению, кроме того, заявитель указывает, что обязанность по финансированию учреждений предусмотрена действующим законодательством.

Заинтересованным лицом в материалы дела представлен письменный отзыв на заявление, в котором указывает на законность выданного предупреждения по изложенным в нем основаниям.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, при рассмотрении дела приняли участие: Администрация Северного округа города Оренбурга, Администрация Южного округа города Оренбурга, муниципальное казенное учреждение «Благоустройство и озеленение» города Оренбурга (далее – МКУ «Благоустройство и озеленение»), муниципальное казенное учреждение «Комсервис» города Оренбурга (далее – МКУ «Комсервис»).

Третьи лица, участвующие в деле, письменные отзывы на заявление в материалы дела не представили.

 

При рассмотрении материалов дела судом установлены следующие обстоятельства.

Решением Оренбургского УФАС России от 06.03.2015 по делу №06-05-03/2015 администрация города Оренбурга признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 27.06.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку утвержденный постановлением администрации от 12.04.2012 № 100-п Порядок предоставления субсидий муниципальным казенным предприятиям, осуществляющим благоустройство, озеленение территории г.Оренбурга, предусматривает выделение муниципальных субсидий муниципальным казенным предприятиям «Благоустройство и озеленение» и «Комсервис» для возмещения затрат на выполнение работ по озеленению и благоустройству города Оренбурга, относящихся к муниципальным нуждам, без проведения конкурентных процедур в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Не согласившись с указанным решением антимонопольного органа, администрация города Оренбурга  в рамках дела №А47-5243/2015 обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением об оспаривании решения Оренбургского УФАС России от 06.03.2015 по делу №06-05-03/2015. 

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 28.09.2015 по делу №А47-5243/2015, оставленным без изменения постановлениями Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016, Арбитражного суда Уральского округа от 21.04.2016, определением Верховного Суда Российской Федерации от 08.08.2016, администрации города Оренбурга  отказано в удовлетворении требований.

На основании постановлений Администрации города Оренбурга от 24.12.2014 N 3720-п, от 24.12.2014 N 3271-п муниципальное казенное предприятие "Благоустройство и озеленение" муниципального образования "город Оренбург" и муниципальное казенное предприятие "Комсервис" муниципального образования "город Оренбург" преобразованы в муниципальные бюджетные учреждения (далее – МБУ). 

После чего учреждения включены администрацией г.Оренбурга в качестве соисполнителей программ по комплексному развитию территории г.Оренбурга.

Согласно муниципальной программе «Комплексное развитие Южного округа города Оренбурга на 2015-2020 годы», утвержденной постановлением администрации Оренбурга № 2637-п от 10.11.2014  в редакции от 15.12.2015, МБУ «Благоустройство озеленение» является соисполнителем программы. Одной из задач программы является комплексное благоустройство и озеленение территории Южного округа г. Оренбурга. Для реализации данной задачи предусмотрено выделение денежных средств МБУ "Благоустройство и озеленение" в 2015 году; в 2016 году; в 2017 году.

Согласно муниципальной программе «Комплексное развитие Северного окру города Оренбурга на 2015-2017 годы», утвержденной постановлением администраций Оренбурга № 2809-п от 21.11.2014  в редакции от 15.12.2015, МБУ «Комсервис» является соисполнителем программы. Одной из задач программы является комплексное благоустройство и озеленение территории Северного округа г. Оренбурга. Для реализации данной задачи предусмотрено выделение денежных средств МБУ «Комсервис» в 2015 году; в 2016 году; в 2017 году.

Считая, что выделение денежных средств в 2016 году МБУ «Комсервис» и МБУ «Благоустройство и озеленение» на осуществление деятельности по благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга, а также по содержанию автомобильных дорог без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, Оренбургское УФАС России выдало администрации города Оренбурга предупреждение №06-05-56/2016 от 10.11.2016.   

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, администрация города Оренбурга  в рамках дела №А47-279/2017 обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением об оспаривании предупреждения Оренбургского УФАС России №06-05-56/2016 от 10.11.2016.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 19.06.2017 по делу № А47-279/2017, оставленным без изменения постановлениями Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2017, Арбитражного суда Уральского округа от 19.12.2017, определением Верховного Суда Российской Федерации от 27.03.2018, администрации города Оренбурга  отказано в удовлетворении требований.

Поскольку на 2017 год также предусмотрено выделение денежных средств МБУ «Комсервис» и МБУ «Благоустройство и озеленение» на осуществление деятельности по благоустройству и озеленению территории г.Оренбурга, а также по содержанию автомобильных дорог без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а действующим законодательством не предусмотрено создание бюджетных учреждений для удовлетворения муниципальных нужд, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что действия администрации г.Оренбурга привели к необоснованному препятствованию хозяйствующих субъектов на рынок по оказанию услуг по содержанию дорог, благоустройству и озеленению г.Оренбурга и выдал администрации города Оренбурга предупреждение №06-19-46/2017 от 23.08.2017 о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с предупреждением №06-19-46/2017 от 23.08.2017, администрация города Оренбурга обратилась в суд с заявлением об оспаривании данного предупреждения.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 04.05.2018 по делу №А47-12750/2017, вступившим в законную силу 05.06.2018, администрации города Оренбурга отказано в удовлетворении требований.

В то же время на основании постановлений Администрации города Оренбурга №4722-п и № 4723-п от 08.12.2017 изменен с 01.01.2018 тип существующих учреждений «Благоустройство и озеленение» и «Комсервис» с муниципальных бюджетных учреждений на муниципальные казенные учреждения.

Распоряжениями Главы Южного округа города Оренбурга №138-р от 14.12.2017 и №54-р от 20.06.2018 утвержден Устав муниципального казенного учреждения «Благоустройство и озеленение».

Пунктами 1.2, 3.1 Устава МКУ «Благоустройство и озеленение» предусмотрено, что учреждение является некоммерческой организацией, осуществляющей оказание муниципальных услуг, выполнение работ и исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования «город Оренбург», в том числе по осуществлению работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, благоустройству и озеленению Южного округа города Оренбурга.

Распоряжениями Главы Северного округа города Оренбурга №63-р от 12.12.2017 и №47-р от 15.06.2018 утвержден Устав муниципального казенного учреждения «Комсервис»

Пунктами 1.2, 3.1 Устава МКУ «Комсервис» предусмотрено, что учреждение является некоммерческой организацией, осуществляющей оказание муниципальных услуг, выполнение работ и исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования «город Оренбург», в том числе по осуществлению работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, благоустройству и озеленению Северного округа города Оренбурга.

Решением Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 утверждены основные характеристики бюджета города Оренбурга на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Строками 22.8 и 23.8 Приложения №5 к Решению Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 предусмотрено финансирование муниципальных программ «Комплексное развитие Северного округа г.Оренбурга на 2015-2020 годы» и «Комплексное развитие Южного округа г.Оренбурга на 2015-2020 годы», в соответствующих разделах подпрограмм «Содержание автомагистральных дорог общего пользования» и «Содержание и озеленение автомагистральных дорог общего пользования, реконструкция, содержание садов, парков и скверов» которых предусмотрено финансирование муниципальных казенных учреждений «Благоустройство и озеленение» и «Комсервис».

09.04.2018 в Оренбургское УФАС России из прокуратуры Оренбургской области поступило письмо №7/1-20-2018, содержащее сведения о том, что  Решением Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 предусмотрено финансирование муниципальных казенных учреждений «Благоустройство и озеленение» и «Комсервис» для выполнения работ по содержанию дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга. Поскольку, по мнению прокуратуры, осуществление работ по содержанию дорог, благоустройству и озеленению является конкурентной средой, прокуратура просила проверить соблюдение требований антимонопольного законодательства.

Письмом от 16.04.2018  Оренбургское УФАС России запросило у администрации города Оренбурга сведения, необходимые для рассмотрения письма прокуратуры Оренбургской области от 09.04.2018.

04.05.2018 администрация города Оренбурга письмом №1-1/2367 представила в Оренбургское УФАС России запрашиваемую информацию и документы.

По результату рассмотрения представленных документов, полагая, что в действиях Администрации города Оренбурга имеются признаки нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон №135-ФЗ), Оренбургское УФАС России 08.05.2018 выдало администрации города Оренбурга предупреждение №06-19-17/2018, которым в срок до 15.07.2018 обязало администрацию города Оренбурга принять меры, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе на развитие конкурентного рынка по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга при использовании бюджетных средств города Оренбурга путем предоставления хозяйствующим субъектам доступа ко всем территориям, нуждающимся в благоустройстве и озеленении, организации процедур закупок с учетом требований ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Из предупреждения №06-19-17/2018 от 08.05.2018 следует, что признаки нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции выразились в необоснованном препятствовании хозяйствующим субъектам в доступе на рынок по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга, игнорирования норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, очередного изменения организационно – правовой формы муниципальных учреждений «Благоустройство и озеленение» и «Комсервис», разработки проекта решения Оренбургского городского Совета, что предоставило возможность перечислять МКУ«Комсервис» и МКУ «Благоустройство и озеленение» денежные средства, предназначенные для осуществления содержания автомобильных дорог, благоустройства и озеленения города Оренбурга, и пренебречь обязанностью по расходованию денежных средств в порядке, определенном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе). 

Не согласившись с предупреждением №06-19-17/2018 от 08.05.2018 антимонопольного органа, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд приходит к следующим выводам.

В силу положений ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

Закон о защите конкуренции регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного закона).

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления, в том числе, признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В силу правовой позиции, изложенной в пункте 3 "Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке при проверке законности такого акта подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Согласно части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции, нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии с пунктами 5,  25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Вместе с тем, реализация указанных полномочий должна осуществляться с соблюдением запретов, установленных Законом о защите конкуренции.

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают, в том числе полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с частью 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 52 Закона N 131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 13 Закона о контрактной системе заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственным внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетным фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.

Таким образом, законом установлена обязанность государственных органов, в том числе органов местного самоуправления, осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Законом о контрактной системе. Наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

В соответствии со ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации  казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Таким образом, обязательным условием создания муниципальных учреждений является необходимость в выполнении работ или оказании услуг в целях реализации полномочий, в данном случае органа местного самоуправления. Однако, создание казенных учреждений для удовлетворения муниципальных нужд  действующим законодательством не предусмотрено.

Как указано выше и следует из материалов дела, в 2017г. МБУ «Комсервис», МБУ «Благоустройство и озеленение» были реорганизованы в муниципальные казенные учреждения (постановление администрации г. Оренбурга от 08.12.2017 № 4723-п «Об изменении типа муниципального бюджетного учреждения "Благоустройство и озеленение" города Оренбурга», постановление администрации г. Оренбурга от 08.12.2017 № 4722-п Об изменении типа муниципального бюджетного учреждения "Комсервис" города Оренбурга).

В соответствии с решением Оренбургского городского Совета от 21.12.2017 N 444 "О бюджете города Оренбурга на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" в рамках денежных средств, выделяемых на финансирование Муниципальной программы "Комплексное развитие Северного округа города Оренбурга на 2015 - 2020 годы" выделены денежные средства для финансирования деятельности в 2018г. МКУ «Комсервис» в размере 148511000,00 руб. в целях основного содержания автомагистральных дорог общего пользования (категория I В), благоустройство и озеленение территории Северного округа г. Оренбурга. При этом на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения иных категорий Северного округа выделено 2138200 руб. (строка 22.8.3), на прочие мероприятия по благоустройству выделено 3986800руб. (строка 22.8.4). Аналогичным образом распределены денежные средства и на содержание автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории Южного округа г. Оренбурга. Так, согласно строке бюджета 23.8.5 МКУ «Благоустройство и озеленение» на 2018г. выделены денежные средства в размере 166558000,00руб. на содержание и озеленение автомагистральных дорог общего пользования (категория IB). При этом на содержание иных дорог выделено 5100000руб., на иные мероприятия по благоустройству - 3597500 руб., на озеленение - 4650000руб.

Таким образом, основная масса денежных средств бюджета г. Оренбурга, предназначенная для содержания автомобильных дорог, благоустройства и озеленения территории г. Оренбурга выделяется вышеуказанным казенным учреждениям без проведения процедур, определенных нормами Закона о контрактной системе.

Из анализа положений уставов МКУ «Комсервис» и МКУ «Благоустройство и озеленение» следует, что они выполняют, в том числе  работы по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга самостоятельно. 

Следовательно, в рассматриваемом случае казенные учреждения  осуществляет как функции органа власти в силу ст. 6 БК РФ, так и  деятельность на товарном рынке по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга, как хозяйствующий субъект, несмотря на то, что законом казенным учреждениям разрешается выполнять работы только в целях реализации полномочий органов власти.

Осуществляя указанную деятельность, учреждения  занимаются еще и размещением заказа для выполнения иных работ на данном рынке, что свидетельствует о сосредоточении у них всей информации по развитию и деятельности на рынке по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга.

Таким образом, действия администрации г. Оренбурга по очередному  изменению в 2017 году организационно-правовой формы муниципальных учреждений «Благоустройство и озеленение» и «Комсервис», разработке проекта бюджета г. Оренбурга, включающего  выделение денежных средств на финансирование учреждений для проведения ими работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению города Оренбурга в рамках подпрограмм по «Содержанию автомагистральных дорог общего пользования» и «Содержанию и озеленению автомагистральных дорог общего пользования, реконструкции, содержанию садов, парков и скверов», с учетом того, что аналогичные действия администрации г. Оренбурга неоднократно признавались нарушающими антимонопольное законодательство, содержат признаки нарушения вышеуказанных норм  действующего законодательства.

Поскольку рынок по оказанию услуг по озеленению,  благоустройству и содержанию дорог общего пользования является конкурентным и на территории Оренбургской области существуют организации, которые осуществляют такую деятельность, что не оспаривается сторонами, администрация города Оренбурга должна определять исполнителя работ в рамках мероприятий «Содержание автомагистральных дорог общего пользования», «Благоустройство и озеленение территорий Северного и Южного округов» в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.

Принимая во внимание также то, что в соответствии с уставами учреждений им предоставлена возможность без участия в установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" конкурентных процедурах определения подрядчика (исполнителя) выполнять работы (оказывать услуги), являющиеся муниципальной нуждой (содержание автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории), что безусловно приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке по выполнению таких работ, а также факт наделения учреждений функциями органа местного самоуправления по выполнению работ, связанных с содержанием  автомобильных дорог, благоустройством  и озеленением территорий,  антимонопольный орган правомерно усмотрел в действиях администрации признаки нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, поскольку в действиях администрации усматриваются  признаки нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольным органом правомерно выдано предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Доводы администрации города Оренбурга о том, что право на создание казенных учреждений и обязанность по финансированию данного  учреждения предусмотрена законом, что подтверждается вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г.Оренбурга от 15.10.2018 по иску прокуратуры к администрации города Оренбурга о признании незаконными действий по предоставлению бюджетных средств муниципальным казенным учреждениям без проведения конкурентных процедур в части утверждения сметы на 2018 год, которым прокуратуре отказано удовлетворении требований, отклоняются судом по следующим основаниям.

Согласно части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

В данном случае решение Ленинского районного суда г.Оренбурга от 15.10.2018 не имеет преюдициального значения при рассмотрении настоящего спора, поскольку предметом заявленного иска по гражданскому делу не являлась проверка законности наделения муниципальных казенных учреждений полномочиями органа местного самоуправления по осуществлению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению  территорий, в результате которых предоставлена возможность без участия в установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" конкурентных процедурах определения подрядчика выполнения работ. Данный вывод отражен и в апелляционном определении Оренбургского областного суда от 30.05.2019, вынесенном по результату рассмотрения жалобы на решение Ленинского районного суда г.Оренбурга от 15.10.2018.

Толкование же норм материального права тем или иным судом при рассмотрении споров в силу положений ст. 69 АПК РФ преюдициального значения не имеет.

Суд, исследовав и оценив совокупность доказательств, представленных в материалы дела в соответствии с требованиями, определенными ст. 9, 65, 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, приходит к выводу  о том, что в рассматриваемом случае предупреждение  антимонопольного органа соответствует закону. 

Иные доводы, приводимые сторонами  по настоящему делу, судом не принимаются во внимание, как основанные на неверном толковании норм материального права и противоречащие материалам дела, а также по причине  того, что данные обстоятельства не имеют правового значения и не влияют на исход рассмотрения настоящего дела.

При таких обстоятельствах, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Вопрос о распределении судебных расходов судом не рассматривается, поскольку заявитель и заинтересованное лицо освобождены от ее уплаты.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 

 

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных  требований отказать.

 

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

 

Судья                                                                         Н.А.Третьяков