АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-7404/17 

Екатеринбург

24 января 2018 г.

Дело № А60-16021/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 января 2018 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Тороповой М.В.,

судей Беляевой Н.Г., Татариновой И.А., 

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Свердловской области на решение Арбитражного суда Свердловской области  от 30.06.2017 по делу № А60-16021/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2017 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель  администрации  города  Екатеринбурга - Усова А.В. (доверенность от 29.12.2017 № 731/05/01-12/0111).

В судебном заседании 17.01.2018 объявлен перерыв до 15ч. 00 мин. После перерыва судебное  заседание  продолжено в том же составе.

Администрация города Екатеринбурга (далее – истец, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с исковым заявлением к Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области (далее также – Министерство) за счет казны Свердловской области о взыскании убытков в виде расходов, понесенных в результате исполнения актов судов общей юрисдикции (решений Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 10.04.2014 по делу № 2-4996/2014, Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 30.06.2014 по делу № 2-4439/2014, Октябрьского районного суда города Екатеринбурга от 28.11.2012 по делу №2-6985/2012) при осуществлении обязанности органов местного самоуправления по обеспечению жильем Шаньгиной Н.А., Баскаковой Е.Н., Абдуселиманова М.М., в общей сумме 12 626 457 руб.

Решением суда от 30.06.2017 (судья  Смагин К.Н.) заявление удовлетворено.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда          от 28.09.2017 (судьи Васильева Е.В., Голубцов В.Г., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, неправильное  применение ими норм материального права.

Заявитель жалобы полагает, что спорное обязательство является расходным обязательством Российской Федерации, а не Свердловской области, поскольку  действующее законодательство  не устанавливает расходного обязательства субъекта Российской Федерации по финансированию  обеспечения  жильем инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, нуждающихся в улучшении  жилищных условии;  полномочия по  обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, органам государственной власти субъектов  Российской  Федерации не переданы, соответствующее  финансирование из федерального бюджета в виде субвенций  не обеспечено. Министерство указало на недоказанность истцом того, что лица, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, которые были обеспечены истцом жилыми помещениями, признаны инвалидами в установленном  законом порядке. По мнению ответчика, органы местного самоуправления в Свердловской области не наделены государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями граждан, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний; органы местного самоуправления, руководствуясь судебными решениями, обязаны самостоятельно обеспечивать указанную категорию граждан жилыми помещениями из муниципального жилищного фонда.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

При рассмотрении спора судами установлено, что Администрацией во исполнение решений судов общей юрисдикции предоставлены жилые помещения гражданам, отнесенным к категории «инвалиды, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний» и указанным в перечне, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации                     от 16.06.2006 № 378 «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире»  (далее -  Постановление № 378).

Приведенный истцом перечень граждан с указанием их семей и судебных актов, на основании которых было предоставлено жилье, ответчиком не оспаривается. 

Общая стоимость переданных физическим лицам жилых помещений составила согласно отчетам общества  с ограниченной  ответственностью «Трансэнергоресурс» 12 626 457 руб.

Администрацией 30.01.2017 в адрес Министерства направлено письмо исх. № 0111/01-17/002/434 о возмещении понесенных расходов на предоставление жилья гражданам, отнесенным к категории «инвалиды, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний».

Письмом от 08.02.2017 № 05-36-35/1141 Министерство в компенсации понесенных расходов отказало.

Претензия Администрации от 01.03.2017 № 0111/0117/002/1179 также оставлена Министерством без ответа, что послужило основанием для ее обращения в суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковое требование за счет казны субъекта Российской Федерации, суды руководствовались ст. 15, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 49, 51, 57 Жилищного кодекса Российской  Федерации, ст. 5, 20, 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее -  Федеральный закон № 184-ФЗ), ст. 5, 17 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 181-ФЗ), правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 17.12.2009 № 1563-О-О, и исходили из того, что Администрация выполнила свою обязанность по предоставлению жилых помещений инвалидам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний в соответствии с перечнем, утвержденным   Постановлением    № 378, вставшим на учет после 01.01.2005, однако орган государственной власти субъекта Российской  Федерации на выполнение названных полномочий истца за счет средств казны субъекта Российской Федерации не компенсировал, доказательств, свидетельствующих о том, что из бюджета субъекта Российской Федерации истцу выделены денежные средства в объеме, достаточном для надлежащей реализации указанных мер социальной поддержки, Министерством  не представлено.

В силу положений ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Согласно ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, закрепленными в статье 7, гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 10.10.2002 № 258-О осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенной категории граждан (детей-сирот, нетрудоспособных, малообеспеченных и др.), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (ч. 2 ст. 39 Конституции Российской Федерации), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2); при этом малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3).

В соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу подп. 24 ч. 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Осуществление указанных полномочий может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами, но исключительно в порядке и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно преамбуле Федерального закона № 181-ФЗ предусмотренные данным Законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 17 Федерального закона № 181-ФЗ предусмотрено, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении                         от 17.12.2009 № 1563-О-О указал, что в силу , 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; органы местного самоуправления, в частности, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Положениями Федерального закона № 131-ФЗ (ст. 14, 50), а также положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (ст. 14, 19) предусмотрено осуществление органами местного самоуправления полномочий по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставление таким гражданам в установленном порядке жилых помещений по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (ст. 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5 ч. 1 ст. 55 ст. 60 и 61 Федерального закона № 131-ФЗ).

Содержащееся в п. 3 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации условие о предоставлении гражданам жилых помещений вне очереди, если такие граждане страдают тяжелыми видами хронических заболеваний (п. 4 ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), закрепляет только особенность реализации жилищных прав и не возлагает какие-либо дополнительные обязанности на органы местного самоуправления.

Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).

На основании изложенного суды пришли к верному выводу о том, что обеспечение жилыми помещениями инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет после 01.01.2005, подлежит финансированию за счет субъекта Российской Федерации.

Довод заявителя кассационной жалобы об отнесении таких расходов к расходным обязательствам Российской Федерации  противоречит  правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации      от 30.09.2015 № 309-ЭС15-5872.

Вместе с тем, применяя вышеуказанную правовую позицию при рассмотрении настоящего дела,  суды не учли следующее. 

Удовлетворяя требования за счет казны Свердловской области, суды исходили из того, что обеспечение жилыми помещениями  указанных в иске лиц на основании решений Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 10.04.2014 по делу № 2-4996/2014, Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 30.06.2014 по делу № 2-4439/2014, Октябрьского районного суда города Екатеринбурга от 28.11.2012 по делу №2-6985/2012 относится к расходным обязательствам субъекта  Российской Федерации, основываясь лишь на том, что данные лица  страдают тяжелыми формами хронических заболеваний в соответствии с перечнем, утвержденным   Постановлением         № 378 и  встали на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 01.01.2005.

При этом характер заболеваний, в связи с наличием которых  осуществлялось обеспечение жилыми помещениями названных лиц, судами не выяснялся. Данное обстоятельство не исследовалось, имеющиеся у данных лиц заболевания не конкретизированы.

Вместе с тем, в перечень тяжелых форм хронических заболеваний, утвержденный Постановлением № 378, при которых совместное проживание граждан в одной квартире невозможно, включены активные формы туберкулеза с выделением микобактерий туберкулеза (код заболеваний по МКБ-10           A15 - A19).

Правовые основы осуществления государственной политики в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения установлены Федеральным законом от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 77-ФЗ).

Согласно п. 5 ст. 14 Федерального закона № 77-ФЗ больным заразными формами туберкулеза, проживающим в квартирах, в которых, исходя из занимаемой жилой площади и состава семьи, нельзя выделить отдельную комнату больному заразной формой туберкулеза, квартирах коммунального заселения, общежитиях, а также семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза, предоставляются вне очереди отдельные жилые помещения с учетом их права на дополнительную жилую площадь в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность установления федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации отдельных категорий граждан, которым предоставляются жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма.

В соответствии с п. 4 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации категориям граждан, указанным в ч. 3 названной статьи, могут предоставляться по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда органами местного самоуправления в случае наделения данных органов в установленном законодательством порядке государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются указанным категориям граждан в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 51, п. 3 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, Постановления № 378, лица, страдающие активной формой туберкулеза, отнесены к числу лиц, которым жилые помещения из государственного или муниципального жилищного фонда предоставляются вне очереди.

Круг вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), определен в п. 2 ст. 26.3. Федерального закона № 184-ФЗ.

Меры социальной поддержки лицам, находящимся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больных туберкулезом, не указаны в    п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

Таким образом,  правовых оснований полагать, что затраты на предоставление жилья льготной категории граждан, предусмотренной Федеральным законом   № 77-ФЗ, должны компенсироваться за счет средств субъекта Российской Федерации в силу положений п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ,  не имеется.

Постановлением от 24.12.2013 № 30-П Конституционный Суд Российской Федерации признал п. 5 ст. 14 Федерального закона № 77-ФЗ не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 7, 18, 19 (ч. 1 и 2), 40 и 41 (ч. 1 и 2) в той мере, в какой в силу своей нормативной неопределенности он не позволяет точно, ясно и недвусмысленно установить принадлежность конкретному уровню публичной власти полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств и тем самым - обеспечить защиту права указанных граждан на данную меру социальной поддержки, при том, что по смыслу, придаваемому названному законоположению правоприменительной практикой, не предполагается осуществления этого полномочия органами государственной власти Российской Федерации в качестве расходного обязательства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации в вышеуказанном постановлении предписал федеральному законодателю, исходя из требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда, выраженных, в том числе в данном постановлении, определить порядок осуществления полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и выделения необходимых для этого материальных и финансовых средств.

В Определении от 15.01.2015 № 2-О-Р Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил некоторые аспекты ранее принятого им Постановления от 24.12.2013 № 30-П, указав, что абзац 6 пункта 3.4 мотивировочной части данного Постановления не может рассматриваться как позволяющий возлагать на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязанность по осуществлению полномочия по внеочередному предоставлению отдельных жилых помещений гражданам, больным заразными формами туберкулеза (семьям, имеющим ребенка, больного заразной формой туберкулеза), и обязанности по выделению необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств, за счет собственных средств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

На момент рассмотрения настоящего спора федеральным законодателем предписание Конституционного Суда Российской Федерации, изложенное в постановлении от 24.12.2013 № 30-П, не исполнено, порядок осуществления полномочий по выделению необходимых материальных и финансовых средств на указанные меры социальной поддержки не определен.

Между тем, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 09.04.2002 № 68-О, пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.

 С учетом изложенного в Определении Верховного Суда Российской Федерации  от 11.11.2016 № 309-ЭС16-8490 сформулирована правовая позиция, согласно которой, учитывая, что льгота по предоставлению жилой площади лицам, страдающим заразными формами туберкулеза, предусмотрена федеральным законодательством, а также то, что порядок компенсации предоставленных льгот на федеральном уровне не установлен и компенсация расходов на обеспечение жильем лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, не предусмотрена за счет средств субъекта Российской Федерации, финансирование расходов по предоставлению жилых помещений должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

С учетом изложенного характер заболеваний, в связи с наличием которых  осуществлялось обеспечение жилыми помещениями указанных заявителем  лиц, является значимым  для правильного рассмотрения дела обстоятельством, поскольку влияет на выводы  суда о принадлежности соответствующего расходного обязательства  и надлежащем ответчике по делу.

Между тем данные обстоятельства судами не исследованы, тогда как из содержания представленного в материалы дела решения Ленинского районного суда   города Екатеринбурга  от 30.06.2014 по делу № 2-4439/2014 следует, что  предоставление отдельного жилого помещения указанному в нем  лицу  обосновано наличием у него хронического заболевания в соответствии с перечнем, утвержденным   Постановлением  № 378 (код А.15 (активные формы туберкулеза).

Таким образом, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда приняты  при неполном исследовании значимых для дела обстоятельств и неправильном применении норм материального права, что в соответствии с ч. 1, 2, 3 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является основанием для отмены судебных актов.

         Поскольку для принятия обоснованного и законного судебного акта требуется установление всех имеющих значение для дела обстоятельств, исследование и оценка доказательств,  что невозможно в арбитражном суде кассационной инстанции в силу его полномочий, дело в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит передаче на новое рассмотрение в суд первой инстанции. 

При новом рассмотрении дела суду следует устранить отмеченные недостатки, установить все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, установить, какие нормы подлежат применению,  дать надлежащую правовую оценку доводам и доказательствам, представленным лицами, участвующими в деле, с учетом требований, установленных ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  определить надлежащих ответчиков по делу и разрешить спор в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь ст.ст. 286- 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области  от 30.06.2017 по делу       № А60-16021/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.09.2017 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.  

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Председательствующий					           М.В. Торопова 

Судьи					           Н.Г. Беляева 

                                                                                             И.А. Татаринова