АРБИТРАЖНЫЙ СУД ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ     

664025, г. Иркутск, бульвар Гагарина, д. 70, тел. (3952)24-12-96; факс (3952) 24-15-99

дополнительное здание суда: ул. Дзержинского, д. 36А, тел. (3952) 261-709; факс: (3952) 261-761

http://www.irkutsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

 

 г. Иркутск                                                                                               Дело  № А19-11270/2019

 

« 20 »   ноября  2019 г.

 

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 13 ноября 2019 г.

Полный текст решения изготовлен 20 ноября 2019 г.

            Арбитражный суд Иркутской области в составе судьи Поздняковой Н.Г., 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Буяновой М.В., 

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального казенного учреждения «Администрация Веселовского муниципального образования» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 665544, 

<

...>)

к Службе Государственного финансового контроля Иркутской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 664011, 

<

...>), 

Министерству финансов Иркутской области (ОГРН 

<

***>, ИНН3808171299, адрес: 664027, 

<

...>)

о признании незаконными уведомления Службы Государственного финансового контроля Иркутской области от 01.04.2019 № УВ.1, распоряжения Министерства финансов Иркутской области от 30.04.2019 № 241-ир, 

третье лицо: Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес: 664011, 

<

...>),

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 07.06.2019 № 226; удостоверение адвоката;

от ответчика (Служба Государственного финансового контроля Иркутской области): ФИО2, доверенность от 09.01.2019 № 85-37-1/19; ФИО3, доверенность от 09.01.2019 № 85-37-2д/19;  

от ответчика (Министерство финансов Иркутской области): ФИО4, доверенность от 27.12.2018;

от третьего лица: ФИО5, доверенность от 24.06.2019 № 8; 

  

установил:

Муниципальное казенное учреждение «Администрация Веселовского муниципального образования» (далее – Администрация Веселовского муниципального образования) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Службе Государственного финансового контроля Иркутской области о признании незаконным уведомления от 01.04.2019 № УВ.1, к Министерству финансов Иркутской области - о признании незаконным распоряжения от 30.04.2019 № 241-ир в редакции распоряжения от 08.05.2019 № 256-мр и распоряжения от 28.05.2019 № 287-мр.

Определением от 22.07.2019 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области.  

Представитель заявителя в судебном заседании заявление требования поддержал. 

Представители Службы Государственного финансового контроля Иркутской области и представитель Министерства финансов Иркутской области службы в судебном заседании заявленные требования не признали, поддержав позицию, изложенную в отзывах.

Представитель третьего лица просил в удовлетворении требований заявителя отказать.

Из материалов дела следует, что Службой Государственного финансового контроля Иркутской области проведено контрольное мероприятие по проверке законности использования Администрацией Веселовского муниципального образования бюджетных средств, направленных на исполнение муниципального контракта от 21.10.2016 № Ф.2016.303369.  

По результатам проверки Службой составлен акт от 31.01.2019 № 03/01 и направлено в Министерство финансов Иркутской области уведомление от 01.04.2019 № УВ.1 о применении бюджетных мер принуждения.

На основании уведомления от 01.04.2019 № УВ.1 Министерством финансов Иркутской области  вынесено распоряжение 30.04.2019 № 241-ир, согласно которому к заявителю за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов применена бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, в размере 15 337 467,08 руб. Срок исполнения бюджетной меры принуждения установлен до 27.04.2020.

Распоряжением Министерства финансов Иркутской области от 08.05.2019 № 256-мр в распоряжение от 30.04.2019 № 241-ир внесены изменения, согласно которым исполнение бюджетной меры принуждения осуществляется ежемесячно в течение пяти лет в соответствии с прилагаемым графиком.

Распоряжением Министерства финансов Иркутской области от 28.05.2019 № 287-мр внесены изменения в приложение к распоряжению от 30.04.2019 № 241-ир (график). 

Не согласившись с уведомлением Службы Государственного финансового контроля Иркутской области от 01.04.2019 № УВ.1 и распоряжением Министерства финансов Иркутской области от 30.04.2019 № 241-ир в редакции распоряжения от 08.05.2019 № 256-мр, Администрация Веселовского муниципального образования обратилась в суд с настоящим заявлением.

В заявлении от 17.10.2019 Администрацией Веселовского муниципального образования заявлено о признании оспариваемых уведомления и распоряжения не подлежащими исполнению. Требования заявителя в указанной части мотивированны ссылками на статью 54 Конституции Российской Федерации, постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 № 37 «О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения», на Перечень поручений Президента России по итогам расширенного заседания Президиума Государственного Совета, состоявшегося 23.11.2018 (№ Пр-2426ГС, п. 6), о доработке и  представлении  предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты в части установления ответственности должностных лиц субъектов Российской Федерации за нарушения условий соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов, заключенных между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации, и иных соглашений, вместо сокращения и возврата в федеральный бюджет межбюджетных трансфертов.

В судебном заседании 07.11.2019, в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, был объявлен перерыв до 12 час. 13.11.2019. После перерыва в судебное заседание явились: представитель заявителя ФИО1, представители Службы Государственного финансового контроля Иркутской области ФИО2 и ФИО3, представитель Министерства финансов Иркутской области ФИО4, представитель третьего лица ФИО5 

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему выводу.   

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт,  решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие  (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Под ненормативными правовыми актами следует понимать правовые акты, содержащие индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Ненормативные правовые акты имеют форму письменного документа того или иного наименования. При этом форма правового акта не является необходимым признаком отнесения его к числу ненормативных актов.  

В соответствии с частью 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям, в частности, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений и в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Согласно части 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субсидиями бюджета субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Таким образом, правоотношения по предоставлению субсидий, расходованию и контролю  за  расходованием субсидий относятся к бюджетным  правоотношениям.

Правила предоставления (расходования) субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьей 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

Пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшей в редакции на момент заключения соглашения № 226 от 23.06.2016) предусмотрено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с указанным пунктом Правительством Российской Федерации принято постановление от 30.09.2014 № 999, утвердившее Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

В соответствии с указанным пунктом Правительством Иркутской области принято постановление от 02.07.2016 № 336-пп утвердившее Положение о предоставлении и расходовании субсидии из областного бюджета местным бюджетам на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных  вод, в том числе разработку проектной документации, а также на приобретение указанных объектов в муниципальную собственность, субсидии на реализацию мероприятий по приобретению специализированной техники для водоснабжения населения и субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности инженерной инфраструктуры, которые осуществляются из местных бюджетов, в целях реализации мероприятий по развитию водоснабжения в сельской местности и о внесении изменений в государственную программу Иркутской области «Развитие жилищно-коммунального хозяйства Иркутской области» на 2014-2018 годы.

 Согласно части 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 06.08.2019), бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства их бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 06.08.2019) бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля (пункт 1). К финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, применяются бюджетные меры принуждения, одной из которых является бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2).

В силу части 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения в порядке, установленном в соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 настоящего Кодекса.

На основании пункта 1 статьи 306.3 БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения или решение об отказе в применении бюджетных мер принуждения по каждому нарушению, указанному в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения. 

Таким образом, бюджетная мера принуждения применяется уполномоченным органом на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения, выданного органом государственного финансового контроля.

В соответствии с пунктом 1 «Положения о службе государственного финансового контроля Иркутской области», утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 26.12.2013 № 615-пп, Служба государственного финансового контроля Иркутской области (далее - Служба) является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Иркутской области и муниципальных нужд муниципальных образований Иркутской области (далее - законодательство о закупках) (в ред. Постановления Правительства Иркутской области от 05.03.2014 № 105-пп).

В пункте 7 Положения установлено, что Служба в соответствии с возложенными на нее задачами и в установленном порядке осуществляет, в числе прочих, следующие функции в сфере осуществления контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ, в том числе отчетности об исполнении государственных заданий: осуществление контроля за использованием средств бюджета Иркутской области; проведение проверок, ревизий, обследований; составление актов, заключений, представлений, предписаний и их направление объектам государственного финансового контроля;  направление органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с БК РФ, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения (подпункты 1, 4, 5, 6).    

В соответствии со статьей 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или,) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии со статьей 306.8 БК РФ (действовала до 06.08.2019, признана утратившей силу Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ) нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций). 

Статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) установлено, что муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ - либо внутригородская территория города федерального значения.

Законом Иркутской области от 16.12.2004 № 101-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Чунского района Иркутской области» Веселовское муниципальное образование наделено статусом сельского поселения. 

Из статьи 36 Устава муниципального образования, принятого решением Думы Веселовского муниципального образования от 08.12.2005 № 8, следует, что Администрация Веселовского муниципального образования является исполнительно-распорядительным органом поселения, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Иркутской области. Администрацией поселения руководит глава поселения на принципах единоначалия.

К полномочиям администрации поселения относятся, в том числе, обеспечение исполнительно-распорядительных функций по решению вопросов местного значения в интересах населения поселения. 

Пунктом 3 статьи 14 Закона №131-Ф3 определено, что к вопросам местного значения сельского поселения, в числе прочих, относятся вопросы организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 № 598 утверждена Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» (утратила силу с 01.01.2018). С 01.01.2018 года вступила в действие «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 № 717. Государственным заказчиком - координатором Федеральной целевой программы № 598 является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. 

В целях реализации мероприятий Федеральной целевой программы № 598 постановлением Правительства Иркутской области от 09.12.2013 № 568-пп утверждена Государственная программа Иркутской области «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2014-2020 годы.

Приложением № 10 Государственной программы Иркутской области «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2014-2020 годы является Подпрограмма «Устойчивое развитие сельских территорий Иркутской области» на 2014-2020 годы (далее – Подпрограмма), которой предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности инженерной инфраструктуры.

В состав субсидируемых объектов включена система наружного водоснабжения центральной части поселка Веселый Веселовского муниципального образования Чунского района Иркутской области (Приложение № 14 Подпрограммы).

Перечень условий, при соблюдении которых возможно предоставление субсидии из бюджета, установлен «Положением о предоставлении и расходовании субсидии из областного бюджета местным бюджетам на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, в том числе разработку проектной документации, а также на приобретение указанных объектов в муниципальную собственность, субсидии на реализацию мероприятий по приобретению специализированной техники для водоснабжения населения и субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности инженерной инфраструктуры, которые осуществляются из местных бюджетов, в целях реализации мероприятий по развитию водоснабжения в сельской местности и о внесении изменений в государственную программу Иркутской области «Развитие жилищно-коммунального хозяйства Иркутской области» на 2014 - 2018 годы», утвержденным Постановлением Правительства Иркутской области от 02.06.2016 № 336-пп (далее – Положение № 336-пп).

В силу пункта 2 Положения № 336-пп исполнительным органом государственной власти Иркутской области, уполномоченным на предоставление субсидий, является министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области. 

Администрацией Веселовского муниципального образования для участия в отборе муниципальных образований, претендующих на финансовую поддержку из областного бюджета для обеспечения полномочий по водоснабжению населения в 2016 году, направлена в Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области заявка от 10.09.2015 № 251 с приложением документов, предусмотренных Положением № 336-пп.

По результатам рассмотрения заявки и соответствующего пакета документов, представленных Администрацией Веселовского муниципального образования, Министерством принято решение о предоставлении в 2016 году Администрации субсидии на строительство объекта «Система наружного водоснабжения центральной части поселка Веселый, Веселовского муниципального образования, Чунского района Иркутской области». 

24.03.2016 между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Иркутской области заключено соглашение № 91/10-С о предоставлении субсидий из федерального бюджета субъекту  Российской Федерации.

Министерством жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области, которому как получателю средств областного бюджета доведены лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидий местным бюджетам, были заключены с Администрацией Веселовского муниципального образования соответствующие соглашения о предоставлении и расходовании субсидии из областного бюджета местным бюджетам на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, в том числе разработку проектной документации, а также на приобретение указанных объектов в муниципальную собственность, и субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности инженерной инфраструктуры, которые осуществляются из местных бюджетов, в целях реализации мероприятий по развитию водоснабжения в сельской местности.

Так было заключено соглашение от 23.06.2016 № 226  на сумму 10 929,0 тыс. руб. (средства федерального бюджета) и дополнительное соглашение к нему от 05.08.2016 №295/1; соглашение  от 10.10.2016 № 383 на сумму 11 362,8 тыс. руб. (средства областного бюджета).

Платежным поручением от 29.06.2016 № 887741 администрации перечислены средства федерального бюджета в сумме 10 929,0 тыс. руб.

Администрацией по результатам проведенного аукциона заключен с ООО «СибТехЭнергоМаш» муниципальный контракт от 21.10.2016 № Ф.2016.303369, предметом которого являлось выполнение работ по строительству объекта «Система наружного водоснабжения центральной части поселка Веселый, Веселовского муниципального образования Чунского района Иркутской области», и дополнительные соглашения к нему №1 от 09.01.2017, №4 от 10.01.2018.

В 2017 году в целях софинансирования указанных расходных обязательств  муниципального образования заключено между теми же сторонами соглашение от 31.05.2017  № 365 о предоставлении субсидии на сумму 7802,5 тыс. руб. (средства областного бюджета), установлении необходимого размера средств местного бюджета в сумме 455,0 тыс. руб.

В 2018 году между Министерством жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области и Администрацией Веселовского муниципального образования заключены соглашения о предоставлении субсидии из областного бюджета на софинасирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности инженерной инфраструктуры, которые осуществляются из местных бюджетов, в целях реализации мероприятий по развитию водоснабжения в сельской местности,  от 09.06.2018 № 366 на сумму 417,9 тыс. руб., от 07.09.2018 № 495 на сумму 3565,4 тыс. руб.

Уведомлениями от 25.05.2018 № 812-09/4-115-п и от 08.08.2018 № 3788 указанные бюджетные средства доведены до администрации.

Как следует из оспариваемых уведомления и распоряжения, основанием для их вынесения явилось нарушение получателем бюджетных средств (Администрацией Веселовского МО) условий расходования бюджетных средств, которое выразилось в осуществлении расходования средств субсидии при отсутствии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, при отсутствии положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости строительства локальных водопроводов.  Действия Администрации по использованию межбюджетного трансферта с нарушениями условий расходования субсидии квалифицированы Службой и Минфином Иркутской области в соответствии со статьей 306.8 БК РФ как бюджетное нарушение, выразившееся в несоблюдении условий расходования межбюджетного трансферта с применением меры принуждения в виде бесспорного взыскания из средств местного бюджета суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта в размере 15 337 467,08 руб.

Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области указало, что за допущенное бюджетное нарушение Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19.09.2018 № 2553 к Правительству Иркутской области (Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области) применены бюджетные меры принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Иркутской области, в общей сумме 5 223 749,44 руб. Платежным поручением от 27.09.2018 № 368155 Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области перечислило в федеральный бюджет (Минсельхоз) 5 223 749,44 руб. – средства из бюджета области в соответствии решением Минфина России (приказ от 19.09.2018 № 2553). 

В силу пункта 25 Положения № 336-пп (в редакции, действовавшей до 07.12.2017) условиями предоставления и расходования субсидии на развитие водоснабжения в сельской местности являются:

1) наличие утвержденной в установленном порядке программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры в муниципальном образовании (в случае если в соответствии с законодательством Российской Федерации разработка указанной программы является обязательной);

2) наличие утвержденной муниципальной программы по устойчивому развитию сельских территорий, предусматривающей реализацию мероприятия по строительству локальных водопроводов (далее - муниципальная программа);

3) наличие финансирования за счет средств местных бюджетов в следующих размерах:

для муниципальных образований, подпадающих под действие пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в размере не менее пяти процентов от общего объема средств, предусмотренных на реализацию мероприятия;

для муниципальных образований, подпадающих под действие пункта 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в размере не менее двух процентов от общего объема средств, предусмотренных на реализацию мероприятия;

для муниципальных образований, подпадающих под действие пункта 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в размере не менее одного процента от общего объема средств, предусмотренных на реализацию мероприятия;

для муниципальных образований, не подпадающих под действие пунктов 2, 3, 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в размере не менее шести процентов от общего объема средств, предусмотренных на реализацию мероприятия;

4) наличие документа об утверждении проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

5) наличие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации (без сметы) и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки проектной документации (в случае если проведение такой экспертизы в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным);

6) наличие положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости строительства локальных водопроводов.

При этом, в соответствии с пунктом 33 Положения № 336-пп, который действовал до 07.12.2017 и признан утратившим силу Постановлением Правительства Иркутской области от 07.12.2017 № 804-пп, в 2016 году субсидия на развитие водоснабжения в сельской местности предоставлялась муниципальным образованиям, прошедшим в 2015 году отбор для предоставления субсидии в соответствии с государственной программой Иркутской области «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» на 2014 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Иркутской области от 09.12.2013 № 568-пп, при условии представления в министерство следующих документов:

1) копии муниципальной программы;

2) выписки из сводной бюджетной росписи местного бюджета, подтверждающей наличие в местном бюджете на 2016 год бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия по строительству локальных водопроводов в объеме, предусмотренном подпунктом 3 пункта 25 настоящего Положения. 

Из пояснений представителя Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области суд установил, что субсидия в 2016 году была предоставлена заявителю на основании пункта 33 Положения № 336-пп без соблюдения требований пункта 25 названного Положения. По мнению Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области  достаточным являлось представление в Министерство прошедшими отбор муниципальными образованиями вышеуказанных копии муниципальной программы и выписки из сводной бюджетной росписи местного бюджета. 

Из акта №03/01 от  31.01.2019 проверки законности использования администрацией Веселовского муниципального образования бюджетных средств, направленных на исполнение муниципального контракта от 21 октября 2016 №Ф.2016.303369  (том 1, л.д. 16-29) следует, что условия предоставления субсидии, установленные Постановлением №336-пп, Администрацией Веселовского МО в 2016 году выполнены (стр.21 акта проверки).

Между тем, из материалов дела следует, что еще письмом от 28.09.2015 Администрация сообщила Министерству жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области о том, что проектная  документация находится в стадии доработки и получение положительного заключения государственной экспертизы до конца финансового года не представляется возможным. Следовательно, Министерство было уведомлено Администрацией об отсутствии на дату рассмотрения заявки положительного заключения проектной документации.  На момент подписания соглашения №226 от 23.06.2016 о предоставлении субсидии из областного бюджета между заявителем и Министерством жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области (том 2, л.д. 68-74) также не было получено требуемое положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки проектной документации (в случае если проведение такой экспертизы в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным), и  положительное заключение о достоверности определения сметной стоимости строительства локальных водопроводов.

Экспертиза  достоверности определения сметной стоимости строительных работ выполнена  только 30.12.2016 (положительное заключение № Дк-0590-00590/12.6). Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий «Система наружного водоснабжения центральной части пос.Веселый Веселовского муниципального образования Чунского района Иркутской области» проведена ОГАУ «Экспертиза в строительстве Иркутской области» 30.12.2016 (положительное заключение № 38-1-1-3-0121-16).  Данные обстоятельства отражены в акте проверки и не оспариваются сторонами.

 Однако, в ходе исполнения соглашения 2016 года Министерство жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области в соответствии с пунктом 2.4 соглашения не запросило у исполнителя необходимую документацию, в том числе документ об утверждении проектной документации, не проконтролировало представление исполнителем положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости мероприятия, как это установлено в пункте 3.4 соглашения от 23.06.2016 № 226.

Таким образом, из представленных документов следует, что Администрацией Веселовского муниципального образования допущено в 2016 году расходование средств субсидии (заключение контракта и перечисление денежных средств подрядчику) в отсутствие  положительного заключения государственной экспертизы проектной документации  и результатов инженерных изысканий, и в отсутствие положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости строительства локальных водопроводов.

Службой установлено и в уведомлении от 01.04.2019 № УВ.1 отражено, что в ходе исполнения контракта от 21.10.2016 № Ф.2016.303369 в 2017-2018 годах часть строительных работ на объекте была выполнена с отступлением от утвержденной проектной документации и результатов инженерных изысканий, прошедших согласно требованиям Положения № 336-пп, государственную экспертизу (положительное заключение от 30.12.2016 № 38-1-1-3-0121-16). 

В частности, проектом предусматривалось строительство линейного объекта «Кольцевая сеть объединенного хозяйственно-питьевого, противопожарного водоснабжения», путь прохождения: от улицы Мира (существующий водяной колодец) – улица Ленина – улица Чехова – улица Мира – улица Набережная – улица Заправочная – улица 40 лет Победы – улица Светлая. В ходе осмотра рабочей группой Службы установлено, что трубопровод проложен по улице Больничная (проектом предусмотрена улица Заправочная), что исключило возможность кольцевания сети; на объекте отсутствует противопожарное водоснабжение (пожарные гидранты не установлены); на объекте смонтировано 29 колонок водоразборных, тогда как согласно первичным учетным документам принято выполненных подрядчиком работ по устройству 61 колонки; администрацией для целей строительства приобретено 63 люка чугунных тяжелых, однако осмотром установлено наличие 35 установленных люков.

Администрацией по существу не оспорен факт отступления в ходе строительства от проектной документации, прошедшей государственную экспертизу (положительное заключение от 30.12.2016 № 38-1-1-3-0121-16). В обоснование своих требований о признании незаконным уведомления от 01.04.2019 № УВ.1 заявитель указал, что с отступлением от проекта осуществлена только часть строительных работ, и это было вызвано объективными причинами. По мнению Администрации, в отсутствие достоверно установленной стоимости работ, выполненных не в соответствии с проектом, Служба не вправе была направлять уведомление в адрес Министерства финансов Иркутской области; соблюдение норм градостроительного законодательства (в части внесения изменений в проектно-сметную документацию) не является условием расходования средств субсидии из областного бюджета.

Между тем, суд полагает, что данные доводы заявителя не влияют на законность оспариваемого уведомления  в связи со следующим. 

Согласно пунктам 146, 149 «Административного регламента исполнения службой государственного финансового контроля Иркутской области государственной функции по организации и осуществлению предварительного, текущего и последующего государственного финансового контроля в установленной сфере деятельности в целях определения законности, целевого характера, результативного и эффективного использования средств областного бюджета, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в собственности Иркутской области», утвержденного Приказом Службы государственного финансового контроля Иркутской области от 07.07.2011 № 6-прс, результатом исполнения административной процедуры по проведению контрольного мероприятия и оформлению его результатов являются акт и рабочая документация по контрольному мероприятию, которые, в свою очередь, являются основанием для начала следующей административной процедуры - реализация результатов контрольного мероприятия.

По результатам контрольных мероприятий при установлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также в отчетности о реализации государственных программ Иркутской области, отчетности об исполнении государственных заданий Служба составляет (формирует) представления, предписания, протоколы об административных правонарушениях, уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Согласно пункту 152 Административного регламента при принятии решения о подготовке и направлении финансовому органу уведомления о применении бюджетных мер принуждения коллегия Службы руководствуется следующими критериями: наличие достаточных оснований для применения бюджетных мер принуждения; законность и обоснованность применения бюджетных мер принуждения; подтверждение факта выявленных бюджетных нарушений материалами контрольного мероприятия.

По настоящему делу установлено, что в ходе проверки заявителя Службой выявлены обстоятельства бюджетного нарушения (нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов), за совершение которого в соответствии со статьей 306.8 БК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2019) предусматривалось применение бюджетных мер принуждения.

 Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. При этом процессуальное значение имеют относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимная связь доказательств в их совокупности (части 1 и 2 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Оценив представленные по делу  доказательства в совокупности и взаимосвязи, суд полагает, что уведомление от 01.04.2019 № УВ.1 является законным, и, как документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных Бюджетных кодексом  Российской Федерации бюджетных мер принуждения, не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку само по себе не налагает на него каких-либо бюджетных мер принуждения. В этой связи, не подлежат удовлетворению требования Администрации Веселовского муниципального образования как о признании незаконным уведомления Службы Государственного финансового контроля Иркутской области от 01.04.2019 № УВ.1, так и о признании не подлежащим исполнению данного уведомления.

При этом суд отмечает, что спорное уведомление носит властно-распорядительный характер и влечет для объекта контроля неблагоприятные последствия в виде применения бюджетных мер принуждения, в связи с чем, является ненормативным актом, спор о признании которого незаконным, подведомствен арбитражному суду (Определение Верховного Суда РФ от 21.12.2018 № 305-КГ18-21218 по делу № А40-160920/2017).

Рассматривая требования заявителя в остальной части, суд приходит к следующему выводу.  

Постановлением Правительства Иркутской области от 07.12.2017 № 804-пп пункт 25 Положения № 336-пп изложен в новой редакции, согласно которой с 07.12.2017 перечисленные в нем требования являются обязательными условиями только для предоставления субсидий и не относятся к условиям их расходования. Единственным условием расходования средств субсидии согласно действующей с 07.12.2017 редакции Положения № 336-пп является осуществление уполномоченным исполнительным органом государственной власти Иркутской области на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) централизации закупок товаров, работ, услуг в случае, если стоимость реализации мероприятия по строительству, реконструкции локальных водопроводов составляет 100 000 000 (сто миллионов) рублей и более (пункт 25 (1)).

Таким образом, с 07.12.2017 расходование субсидий не определяется соблюдением таких условий как наличие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации (без сметы) и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки проектной документации и наличие положительного заключения о достоверности определения сметной стоимости строительства локальных водопроводов, поскольку данные условия должны быть соблюдены на стадии получения (предоставления) субсидии. 

Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в частности, статья 306.8, предусматривавшая применение бюджетной меры принуждения за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, признана утратившей силу с 06.08.2019.

В силу пункта 1 статьи 306.2 БК РФ (в редакции Федерального закона от 26.07.2019 № 199-ФЗ, действующей с 06.08.2019) бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 настоящего Кодекса, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Таким образом, с 06.08.2019 нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов  не относится к числу бюджетных нарушений, за совершение которого в соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 БК РФ может быть применена бюджетная мера принуждения. В главе 30 БК РФ отсутствует с 06.08.2019 такая мера принуждения как бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта.

В силу части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, законы, устанавливающие, изменяющие или отменяющие административную или уголовную ответственность, должны соответствовать конституционным правилам действия закона во времени: согласно статье 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (часть 1); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2). Данные правила, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов; принятие законов, устраняющих или смягчающих ответственность, по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных правонарушений и правовой статус лиц, их совершивших, вследствие чего законодатель не может не предусмотреть - исходя из конституционно обусловленной обязанности распространения действия такого рода законов на ранее совершенные деяния - механизм придания им обратной силы, а уполномоченные органы не вправе уклоняться от принятия юрисдикционных решений об освобождении конкретных лиц от ответственности и наказания или о смягчении ответственности и наказания, оформляющих изменение статуса этих лиц (постановления от 20.04.2006 № 4-П; от 14.07.2015 № 20-П определения от 16.01.2001 № 1-О, от 10.10.2013 № 1485-О и от 21.11.2013 № 1903-О).

Исходя из положений пункта 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 № 37 «О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения» в целях реализации положений части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации, согласно которым, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон, привлекающий к ответственности орган обязан принять меры к тому, чтобы исключить возможность несения лицом ответственности за совершение такого публично-правового правонарушения полностью либо в части.

В соответствии с пунктом 2 указанного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в случае непринятия привлекающим к ответственности органом необходимых мер вопрос о неприменении ответственности может быть решен в арбитражном суде по заявлению лица, в отношении которого вынесено решение (постановление) о привлечении к ответственности, и судам необходимо исходить из того, что если в названных целях данным лицом предъявлено требование о признании решения (постановления) о привлечении к ответственности недействительным, факт устранения такой ответственности после принятия оспариваемого решения (постановления) является основанием не для признания его недействительным, а для указания в резолютивной части судебного акта на то, что оспариваемое решение не подлежит исполнению.

Ответчики полагают, что поскольку нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов не исключено из БК РФ как вид бюджетного нарушения, то оснований для применения положений статьи 54 Конституции Российской Федерации об обратной силе закона и постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 № 37, не имеется.  Кроме того, используемые в постановлении Пленума ВАС РФ  понятия «правонарушение» и «публично-правовое нарушение» не относятся к сфере бюджетных правоотношений. В статье 306.1 БК РФ содержится иное понятие - «бюджетное нарушение». При этом за совершение бюджетного нарушения бюджетные меры принуждения применяются наряду с ответственностью, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

 Суд находит данные доводы не состоятельными по следующим основаниям. 

Действительно, как в предыдущей, так и в новой редакции статьи 306.1 Кодекса нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета признается бюджетным нарушением. 

Вместе с тем, не любые бюджетные нарушения влекут применение к участнику бюджетного процесса бюджетных мер принуждения, а только те, которые перечислены в главе 30 БК РФ (пункт 1 статьи 306.2 БК РФ).

Исходя из определения, данного в пункте 1 статьи 306.1 БК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2019), бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу пункта 2  статьи 306.2 БК РФ (в ред. Федерального закона от 26.07.2019 N 199-ФЗ)  к бюджетным мерам принуждения относятся:

бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Статья 306.8 исключена из главы 30 БК РФ, таким образом, такой вид ответственности как бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов не может быть применен с 06.08.2019. 

На момент принятия оспариваемого распоряжения нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, предусмотренное статьей 306.8 БК РФ, являлось бюджетным нарушением, в связи с чем, Министерством финансов Иркутской области и была применена  мера принуждения, установленная статьей 306.8 БК РФ.

Закон, смягчающий или отменяющий ответственность либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется на лицо, которое совершило правонарушение до вступления такого закона в силу (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 15.05.2018 №306-КГ17-22270).

За совершение бюджетных нарушений могут быть применены к виновным лицам меры уголовной (например, статья 285.1 УК РФ), административной (статья 15.14 КоАП РФ) или финансовой ответственности. При этом последние применяются, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки бюджетного нарушения, виды которых перечислены в главе 30 БК РФ.

Таким образом, в рамках действующего законодательства меры бюджетного принуждения рассматриваются в качестве ответственности за бюджетные нарушения.

При изложенных обстоятельствах необходимо признать, что та или иная мера бюджетного принуждения, предусмотренная в БК РФ, является мерой ответственности лица, виновного в совершении бюджетного нарушения. Мера бюджетного принуждения в виде бесспорного взыскания бюджетных денежных средств – это финансовая ответственность, являющаяся разновидностью юридической ответственности в целом. Учитывая прямое действие Конституции РФ, статья 54 которой не подразделяет ответственность на виды, суд считает, что к спорным отношениям, связанным с применением бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, подлежат применению положения статьи 54 Конституции РФ об обратной силе закона. 

Применительно к рассматриваемому случаю признание  статьи 306.8 Бюджетного кодекса РФ утратившей силу, безусловно, свидетельствует об улучшении положения Администрации Веселовского МО, и поэтому должно учитываться как арбитражными судами, так и Министерством финансов Иркутской области.

Таким образом, оспариваемое распоряжение, как определяющее меру принуждения за совершение бюджетного нарушения, отмененную с 06.08.2019, следует признать не подлежащим исполнению.  

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд       

решил:

Признать не подлежащим исполнению распоряжение министерства финансов Иркутской области от 30.04.2019 № 241-ир «О применении бюджетной меры принуждения» в редакции распоряжения министерства финансов Иркутской области от 08.05.2019 №256-мр «О внесении изменений в распоряжение министерства финансов Иркутской области от 30.04.2019 № 241-ир».

 В удовлетворении заявленных требований о признании незаконным уведомления Службы Государственного финансового контроля Иркутской области от 01.04.2019 № УВ.1 отказать.  

Решение может быть обжаловано в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца со дня его принятия. 

 

Судья                                                                                                                      Н.Г. Позднякова