АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  КРАСНОЯРСКОГО  КРАЯ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Р Е Ш Е Н И Е

13 декабря 2017 года

Дело № А33-18535/2017

Красноярск

Резолютивная часть решения объявлена 06 декабря 2017 года.

В полном объеме решение изготовлено 13 декабря 2017 года.

Арбитражный суд Красноярского края в составе судьи Раздобреевой И.А. , рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению по заявлению Администрации города Ачинска

к Службе финансово-экономического надзора и контроля в сфере закупок Красноярского края

о признании незаконным и отмене предписания об устранении выявленных нарушений от 07.07.2017 №СД/01183,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 на основании доверенности от 29.12.2016 № 01-17-100,

от ответчика: ФИО2 на основании доверенности от  05.06.2017 № СД/0931;  ФИО3 на основании доверенности от 09.10.2017 № СД/01720,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств системы аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО4,

установил:

администрация города Ачинска (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Службе финансово-экономического надзора и контроля в сфере закупок Красноярского края (далее – ответчик, административный орган) о признании незаконным и отмене предписания об устранении выявленных нарушений от 07.07.2017 №СД/01183. 

Заявление принято к производству суда. Определением от 04.08.2017 возбуждено производство по делу.

Определением от 16.10.2017 производство по заявлению Администрации города Ачинска прекращено в части требования о признании незаконным акта по результатам проверки от 03.07.2017.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлен перерыв до 13 час. 30  мин. 06 декабря 2017 года, о чем вынесено протокольное определение. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Арбитражного суда Красноярского края в сети Интернет по следующему адресу: http://krasnoyarsk.arbitr.ru.

После перерыва судебное заседание продолжено. 

В судебном заседании представитель заявителя заявленные требования поддержал согласно доводам, изложенным в заявлении, дополнительных пояснениях.

В судебном заседании представители ответчика возражали против удовлетворения заявленных требований согласно доводам, изложенным в отзыве на заявление, дополнительных пояснениях. 

При рассмотрении дела установлены следующие, имеющие значение для рассмотрения спора, обстоятельства.

Должностными лицами административного органа на основании приказа руководителя службы финансово - экономического контроля и контроля в сфере закупок Красноярского края от 29.06.2017 № 195п проведена внеплановая проверка деятельности заявителя в целях осуществления внутреннего государственного финансового контроля на предмет соблюдения при осуществлении закупок на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта, включенной в план график. 

По результатам проверки составлен акт проверки от 03.07.2017; обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 07.07.2017 №СД/01183.

Согласно указанному предписанию, по результатам проведенной проверки в действиях Администрации г. Ачинска установлены нарушения требования статей 17, 18, 21, 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Постановления Правительства РФ от 05.06.2015 № 554 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также о требованиях к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг», Постановления Правительства РФ от 05.06.2015 №555 «Об установлении порядка обоснования закупок-товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и форм такого обоснования» при планировании закупки (идентификационный код 173244300617124430100101011016810412) «Приобретение в муниципальную собственность города Ачинска жилых помещений для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» на сумму 5 560 6220,48 рублей.

Полагая, что предписание об устранении выявленных нарушений от 07.07.2017 №СД/01183 не соответствует действующему законодательству, нарушает права и охраняемые законом интересы в сфере предпринимательской деятельности, Администрация города Ачинска обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав представленные доказательства, оценив доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц регулируется главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями   65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания   факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

По пункту 1 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – БК РФ) бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля, установлены настоящим Кодексом.

Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.  Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

По частям 4 и 5 статьи 19 Закона Красноярского края от 10.07.2008 № 6-1930 «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края» органы исполнительной власти края осуществляют свою деятельность на основании положений, утверждаемых Правительством края.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о службе финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок Красноярского края, утвержденного Постановлением Правительства Красноярского края от 13.12.2013 № 657-п (далее по тексту - Положение от 13.12.2013 № 657-п), Служба является органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.

Согласно пункту 2.1 Положения от 13.12.2013 № 657-п задачами Службы являются обеспечение соблюдения объектами государственного финансового контроля бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно подпункту 10 пункта 3.2 Положения от 13.12.2013 № 657-п в компетенцию службы в сфере закупок товаров, работ, услуг входит осуществление в случаях и в порядке, установленных действующим законодательством, контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении закупок для обеспечения нужд края.

Таким образом, проведение проверки, выдача ему по результатам проверки соответствующего предписания относится к компетенции службы финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок Красноярского края.

Постановлением Правительства Красноярского края от 30.09.2013 № 508-п утверждена государственная программа Красноярского края «Развитие образования». В рамках утвержденной государственной программы предусмотрена подпрограмма 4 «Государственная поддержка детей-сирот, расширение практики применения семейных форм воспитания».

В рамках решения задачи 3 «Обеспечить детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа жилыми помещениями» предусмотрено мероприятие 4.3.1. «Субвенции бюджетам муниципальных образований на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, за счет средств краевого бюджета» (далее - Субвенция на обеспечение жилым помещением).

На основании закона Красноярского края от 24.12.2009 № 9-4225 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Закон № 9-4225) министерство образования Красноярского края (далее - Министерство образования) и администрация г. Ачинска заключили соглашение от 21.02.2017 № 1 «О взаимодействии Министерства образования Красноярского края и администрации г. Ачинска по реализации в 2017 году» (далее - Соглашение № 1). Соглашением № 1 в 2016 году предусмотрено предоставление субвенции администрации г. Ачинска в сумме 16 681 800,00 руб. (4691400,00 руб. - за счет федерального бюджета, 11990 400,00 руб. - за счет краевого бюджета). Приложением к Соглашению № 1 утвержден список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в 2017 году.

В силу пункта 12 статьи 17 Закона Красноярского края от 02.11.2000 № 12-961 «О защите прав ребенка» (далее - Закон № 12-961) допускается возможность наделения уполномоченных органов местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, такая возможность реализована принятием Закона № 9-4225, а также Соглашением № 1 о взаимодействии Министерства и администрации г. Ачинска.

Пунктом 1 постановления администрации г. Ачинска от 08.07.2016 №249-п «О средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот в г. Ачинске на 2016 год» (далее - Постановление №249-п) установлена средняя рыночная стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения по городу Ачинску на 2016 год для обеспечения жилыми помещениями детей-сирот в размере 42 125,68 руб.

Пунктом 2 статьи 4 Закона № 9-4225 общий объем субвенции по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий определяется согласно методике, утвержденной приложением 2 к Закону № 9-4225.

В соответствии с пунктом 14 статьи 17 Закона № 12-961 общая площадь жилых помещений, предоставляемых по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам, определяется исходя из нормы предоставления площади жилого помещения - 33 м2 общей площади жилого помещения на одного человека (далее - норма предоставления).

С учетом конструктивных особенностей жилого помещения допускается предоставление жилого помещения общей площадью, превышающей размер общей площади, определенный исходя из нормы предоставления, но не более чем на 9 м2. С учетом конструктивных особенностей жилого помещения допускается предоставление жилого помещения общей площадью менее размера общей площади, определенного исходя из нормы предоставления, но не более чем на 11 м2.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 2 статьи 1 Закона № 9-4225, переданные уполномоченным органам местного самоуправления государственные полномочия включают в себя приобретение в муниципальную собственность жилых помещений детям-сиротам и лицам из числа детей-сирот путем осуществления закупки жилых помещений на территории соответствующего муниципального образования в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ.

Статья 22 Федерального закона № 44-ФЗ предусматривает возможность определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта несколькими методами, при этом метод сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) является приоритетным.

В соответствии с частью 20 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 утверждены Методические рекомендации по применению методов определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее - Методические рекомендации).

В соответствии с пунктом 3.19 Методических рекомендаций в целях определения начальной (максимальной) цены контракта методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) рекомендуется использовать не менее трех цен товара, работы, услуги, предлагаемых различными поставщиками (подрядчиками, исполнителями).

Как следует из материалов дела (в том числе акта проверки от 03.07.2017, оспариваемого предписания), должностными лицами административного органа в ходе проверки установлено, что в размещенном плане закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд на 2017 финансовый год и на плановый период 2018 и 2019 годов администрацией г. Ачинска содержится 13 закупок с наименованием объекта закупки «Обеспечение предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений за счет средств федерального бюджета в рамках подпрограммы «Приобретение в муниципальную собственность города Ачинска жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». 

При этом закупка на сумму 5 560 620,48 руб.  определена не в соответствии требованиями Закона № 44-ФЗ, поскольку данный объект закупки включает в себя приобретение 6 квартир. Следовательно, без внесения изменений в части разделения закупки на отдельные объекты в план-график и плана закупок осуществление данной закупки невозможно. 

Кроме того, использование метода сопоставимых рыночных цен, отраженного в форме обоснования закупок товаров, работ и услуг, не подтверждено в соответствии с пунктом 3.19 Методических рекомендаций.

Частью 1 статьи 21 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок.

В соответствии с частью 2 статьи 21 Закона № 44-ФЗ планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок.

Согласно пункту 3 части 13 статьи 21 Закона № 44-ФЗ план-график подлежит изменению заказчиком в случае внесения изменения в план закупок, а также в следующих случаях изменение даты начала закупки и (или) способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), отмена заказчиком закупки, предусмотренной планом-графиком.

Приказом Минэкономразвития России N 761, Казначейства России N 20н от 27.12.2011 утвержден порядок размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 15 указанного порядка внесение изменений в планы-графики осуществляется в случаях изменения планируемых сроков приобретения товаров, работ, услуг, способа размещения заказа, срока исполнения контракта.

Вместе с тем, в план-график от 16.06.2017 в отношении закупки на сумму 5 560 620,48 руб. на апрель 2017 года изменения в части даты начала закупки (либо её отмены) не внесены, как и способ определения поставщика. 

По результатам проверки составлен соответствующий акт, обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 07.07.2017 №СД/01183.

Указанным предписанием администрации предписано в срок до 27.07.2017 устранить нарушения требований статей 17, 18, 21, 22 Закона № 44-ФЗ при планировании закупки (идентификационный код закупки 173244300617124430100101011016810412). 

Исследовав представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что наличие нарушений требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок Службой финансово-экономического надзора и контроля в сфере закупок Красноярского края доказано. 

Вместе с тем, суд полагает, что внеплановая проверка проведена ответчиком с нарушением требований, предусмотренных частью 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ на основании следующего.

Частью 1 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предусмотрено, что в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют следующие органы контроля в пределах их полномочий федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок.

В соответствии с частью 2 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (далее - субъекты контроля).

В соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ) органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении:

1) соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 настоящего Федерального закона, и обоснованности закупок;

2) соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 настоящего Федерального закона;

3) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

6) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Согласно части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:

1) получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение;

2) поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

3) истечение срока исполнения ранее выданного в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 настоящей статьи предписания.

Ответчик, в качестве основания проведения проверки ссылается на положения подпункта 2 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ: поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. 

В качестве информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок ответчиком представлена служебная записка заместителя начальника отдела контроля за использованием межбюджетных трансфертов от 29.06.2017, в соответствии с которой руководителя службы просят назначить внеплановую проверку на основании информации, поступившей (полученной) в ходе осуществления анализа сайта www.zakupki.gov.ru .

Вместе с тем, по смыслу подпункта 2 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ источником информации о нарушениях в сфере закупок являются сведения, поступившие в административный орган извне, а не сведения, выявленные административным органом самостоятельно вне проверочных мероприятий, установленных законом. 

Изложенное свидетельствует об отсутствии у службы оснований для проведения в отношении заявителя внеплановой проверки; доказательства обратного в материалах дела отсутствуют, суду не представлены.

Таким образом, приказ от 29.06.2017 № 195п вынесен (издан) службой при отсутствии на это законных оснований.

Проведение ответчиком в отношении заявителя внеплановой выездной проверки в отсутствие оснований для ее проведения свидетельствует о нарушении части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Обстоятельства, указанные ответчиком в возражениях на заявление, а также в дополнениях к возражениям, не свидетельствуют об обратном. 

Учитывая вышеизложенное, суд полагает, что оспариваемое предписание не соответствует Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем требования администрации подлежат удовлетворению.

Частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Руководствуясь статьями  167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Красноярского края 

РЕШИЛ:

заявление администрации города Ачинска удовлетворить.

Признать незаконным предписание Службы финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок Красноярского края от 07.07.2017 № СД/01183.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее  решение  выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет». 

По ходатайству лиц, участвующим в деле, копии решения на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в течение месяца после его принятия путём подачи апелляционной жалобы в Третий арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Красноярского края.

Судья

И.А. Раздобреева