АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, 

<

...>, тел. 

<

***>

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-4873/2025

Дело № А12-23187/2024

г. Казань

04 августа 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 августа 2025 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мельниковой Н.Ю., 

судей Сибгатуллина Э.Т., Мухаметшина Р.Р.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи секретарем судебного заседания Бутаковой А.Н.,

при участии в Арбитражном суде Волгоградской  области:

от  Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области – представитель ФИО1 (доверенность от 28.12.2024),

 от индивидуального предпринимателя ФИО9-Гребнев А.И. (паспорт), представитель ФИО3 (доверенность от 23.09.2024),

от  ФИО4- ФИО4 (паспорт),

при части в Арбитражном суде Поволжского округа:

от Волгоградской городской Думы- представитель ФИО5 (доверенность от 10.01.2025),

от Департамента городского хозяйства администрации Волгограда- представитель ФИО6 (доверенность от 20.02.2025),

от закрытого акционерного общества «Ритуальное Предприятие «Память»- представитель ФИО7  (доверенность от 20.07.2023),

от Администрации Волгограда- представитель ФИО6 (доверенность от 31.01.2025)

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Волгоградской городской Думы, Департамента городского хозяйства администрации Волгограда и Администрации Волгограда

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29.11.2024 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2025 

по делу № А12-23187/2024 

по заявлению Волгоградской городской Думы (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>) о признании недействительным и подлежащим отмене предупреждения о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, 

заинтересованные лица: закрытое акционерное общество «Ритуальное Предприятие «Память» (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>), индивидуальный предприниматель ФИО8 (ОГРНИП: 

<

***>, ИНН: 

<

***>), индивидуальный предприниматель ФИО9 (ОГРНИП: 

<

***>, ИНН: 

<

***>), ФИО4, Администрация Волгограда (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>), Департамент городского хозяйства администрации Волгограда (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>),

УСТАНОВИЛ:

Волгоградская городская Дума обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным и отмене предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - УФАС по Волгоградской области) от 17.06.2024 №РЛ/4671/24 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 29.11.2024 в удовлетворении заявленных Волгоградской городской Думой требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2025 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29.11.2024 оставлено без изменения.

Не согласившись с решением арбитражного суда и постановлением арбитражного апелляционного суда Волгоградская городская Дума, Департамент городского хозяйства администрации Волгограда и Администрация Волгограда обратились в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационными жалобами.

Волгоградская городская Дума в своей кассационной жалобе просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, которым требования заявителя о признании недействительным и отмене предупреждения удовлетворить.

Департамент городского хозяйства администрации Волгограда и Администрация Волгограда в своих кассационных жалобах просят обжалуемые судебные акты отменить полностью, не передавая дело на новое рассмотрение,  принять по делу новый судебный акт, на основании которого признать недействительным и отменить предупреждение от 17.06.2024 № РЛ/4671/24 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, вынесенное УФАС по Волгоградской области.

В частности  заявители  не согласны с выводами арбитражных судов  первой и апелляционной инстанций, указывают, что суды не оценили в совокупности положения Правил, из которых следует,  что орган местного самоуправления  не передал свои полномочия эксплуатирующей кладбища организации, план-схема  не носит  разрешительного характера,  носит графический  характер, для того чтобы  определить границы  установки  надгробий  на могилах, для того  чтобы были соблюдены  определенные размеры для  установки надгробий,  такие план-схемы составляются с владельцами  захоронений, пропускной  режим  осуществляется на основании  Правил, такие требования предъявляют иные нормативные  акты, регулирующие  оказание  похоронных услуг, сбор  документов также является оказанием услуг  гражданам для их удобства, суды  не разграничили понятия  «организация ритуальных услуг» и «оказание  таких услуг», судами не установлено нарушение конкуренции, также  судом апелляционной инстанции не приняты доводы, что правомерность  организации   работ по эксплуатации   кладбищ была  оценена  судом общей юрисдикции при рассмотрении спора  по делу  №3а-39/2024.

От УФАС по Волгоградской области поступил отзыв на кассационные жалобы, в котором просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

От индивидуального предпринимателя ФИО9 поступил отзыв на кассационные жалобы, в котором просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

От ФИО4 поступили возражения на кассационные жалобы, в которых просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) судебное заседание 29.07.2025 проведено путем использования системы видеоконференц-связи.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб,  отзывов на нее и возражений, заслушав ФИО9, ФИО4, явившихся представителей в суд первой инстанции и суд кассационной инстанции, проверив в соответствии с пунктом 1 статьи 286 АПК РФ правильность применения судами первой и  апелляционной инстанций   норм материального и процессуального права, суд округа приходит к следующим  выводам.

 Арбитражные суды первой  и апелляционной инстанций  установили,  что  по результатам рассмотрения заявлений и материалов ФИО4, ИП ФИО9 и ИП ФИО8 УФАС по Волгоградской области 17.06.2024 Волгоградской городской Думе было выдано предупреждение о совершении действий, направленных на устранение нарушений в связи с наличием признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В предупреждении указано о необходимости совершения действий, направленных на устранение нарушений в связи с наличием признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Думы, выразившихся в установлении в абзаце 48 раздела 2, подпункте 3.5.4 пункта 3.5 раздела 3, абзацах 2, 12 и 14 подпункта 7.1.6, абзаце 1 подпункта 7.1.8, абзаце 1 подпункта 7.1.13 пункта 7.1 раздела 7, абзаце 10 пункта 8.2 раздела 8 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утверждённых решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 №47/1124 (в ред. решения Волгоградской городской Думы от 21.02.2024 № 8/118, далее - Правила), положений, наделяющих организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, функциями органа местного самоуправления.

УФАС по Волгоградской области предупредило Волгоградскую городскую Думу о необходимости прекращения указанных нарушений путем исключения из указанных норм Правил положений, наделяющих функциями органа местного самоуправления организацию осуществляющую эксплуатацию муниципальных общественных кладбищ.

Срок исполнения предупреждения установлен до 10.09.2024.

Поскольку предупреждение в установленный срок не исполнено, приказом УФАС по Волгоградской области от 16.09.2024 № 85 было возбуждено дело № 034/01/15-1465/2024 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Волгоградской городской Думы по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Дело № 034/01/15-1465/2024 находится в стадии рассмотрения.

Не согласившись с предупреждением УФАС по Волгоградской области от 17.06.2024 № РЛ/4671/24, Волгоградская городская Дума обратилась в арбитражный суд с указанными выше требованиями.

Арбитражные суды  первой и апелляционной  инстанций  при рассмотрении настоящего спора исходили из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Отсутствие предусмотренной статьёй 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечёт в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В свою очередь обязанность доказывания нарушения прав в соответствии со статьёй 65 АПК РФ лежит на заявителе.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения части 3 статьи 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении части 3 статьи 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

На основании части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

В рассматриваемом случае, в оспариваемом предупреждении УФАС по Волгоградской области пришло к выводу о том, что в действиях Волгоградской городской Думы по предоставлению организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, функций органа местного самоуправления, имеются признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ                                      «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

В случае нарушения данных запретов создается реальная угроза того, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа местного самоуправления, получает преимущества в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же товарном рынке.

При этом в части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции отсутствует указание на обязательное наличие негативных последствий или угрозы их наступления, тем самым данный запрет является безусловным и не требует доказывания влияния на конкуренцию. Данная норма носит императивный характер, при этом доказывание факта ограничения конкуренции не требуется.

Положениями пункта 2 статьи 9, пункта 1 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ, Закон о погребении) и пункта 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 08.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон                  № 131-ФЗ, Закон о местном самоуправлении) вопросы организации ритуальных услуг отнесены к вопросам местного значения, при этом полномочиями по оказанию гарантируемого перечня услуг по погребению наделены создаваемые органами местного самоуправления специализированные службы по вопросам похоронного дела.

УФАС по Волгоградской области установлено и сторонами не оспаривается, что 01.02.2024 между МУ «Горэколес» и ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» заключен договор на выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда на основании конкурса, проведенного 22.01.2024.                           Срок действия договора - 01.05.2025.

УФАС по Волгоградской области пришло к выводу о наличии признаков, свидетельствующих, что организация, оказывающая выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, в силу норм Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, наделена функциями органа местного самоуправления по подготовке план-схемы участка захоронения, по подаче уведомления о производстве работ через организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по ведению учетно-регистрационной работы, по контролю лица, осуществляющего работы об уведомлении об их окончании в организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по регулированию проезда на территорию общественных кладбищ Волгограда.

Арбитражные суды  первой и апелляционной инстанций  с такими выводами  УФАС по Волгоградской области согласились в силу  следующего.

Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996     № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Согласно подпункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

На основании изложенного, вопросы похоронного дела, организации оказания ритуальных услуг и содержания общественных кладбищ относится к вопросам местного значения.

В связи с чем, органами местного самоуправления издаются правовые акты нормативного характера, предусматривающие совершение определённых организационно-распорядительных действий для реализации гарантий, прав и обязанностей, связанных с погребением и возможностью получения ритуальных услуг, а также с содержанием муниципальных кладбищ.

Законодательным органом местного самоуправления городского округа города-героя Волгограда в целях реализации указанных полномочий, предусмотренных Федеральным законом о погребении и местном самоуправлении, приняты Правила, в которых прописан порядок действий  граждан, организаций, органов местного самоуправления при реализации прав и обязанностей по указанному вопросу.

Так, Решением Волгоградской городской Думы от 04.07.2007 № 47/1124 утверждены Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, с изменениями в редакции Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, внесенными решением Волгоградской городской Думы от06.12.2023 № 4/73 (далее – Правила)

Согласно пункту 1.1 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, Правила определяют порядок организации похоронного дела в Волгограде в соответствии с положениями Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», касающимися обряда погребения, а также регулируют отношения, связанные с содержанием кладбищ Волгограда, и обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами.

УФАС по Волгоградской области пришёл к выводу том, что пункты Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы, в редакции решения Волгоградской городской Думы от 21.02.2024 № 8/118 (абз.48 раздела 2, п.п. 3.5.4 п. 3.5 раздела 3, абз. 2, 12, 14 п.п. 7.1.6, абз. 1 п.п. 7.1.13 п. 7.1 раздела 7, абз. 10 п. 8.2 раздела 8) устанавливают ряд положений, предусматривающих непосредственное участие организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ в осуществлении функций, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления.

Согласно абзацу 48 раздела 2 Правил, «план-схема участка захоронения» - документ, содержащий описание места захоронения умершего (погибшего), могилы, в том числе условное изображение или обозначение места захоронения, его основные параметры (размеры), иные сведения, необходимые для идентификации информации об участке захоронения, который подготавливается организацией, осуществляющей эксплуатацию кладбищ (далее - организация).

 Подпункт 3.5.4 пункта 3.5 раздела 3 Правил предусматривает возможность подачи заявления о подготовке могилы для погребения умершего (далее - заявление) лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, как в уполномоченное структурное подразделение администрации Волгограда (далее - уполномоченный орган), так и в организацию.

В случае подачи заявления в уполномоченный орган последним незамедлительно запрашивается план-схема участка захоронения от организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, а в случае подачи заявления в организацию осуществляющую эксплуатацию кладбищ, данная организация направляет заявление и прилагаемые к нему документы, а также подготовленный ею план-схему участка захоронения в уполномоченный орган.

 Согласно положениям абзацев 2, 12 и 14 подпункта 7.1.6, абзаца 1 подпункта 7.1.8, абзаца 1 подпункта 7.1.13 пункта 7.1 раздела 7 Правил:

уведомление о производстве работ подается в уполномоченный орган непосредственно или через организацию, при этом уполномоченный орган и организация, осуществляющая эксплуатацию кладбищ оказывают заявителю помощь в подготовке уведомления о производстве работ (и прилагаемых к нему документов);

уведомления о производстве работ учитываются организацией в журнале учета, форма и порядок ведения которого устанавливаются уполномоченным органом.

В срок не позднее 7 рабочих дней с момента подачи уведомления о производстве работ лицами, указанными в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 Правил, организация совместно с заявителем осматривает участок захоронения и по результатам выхода на место производства работ (участка захоронения) составляет план-схему участка захоронения.

Лицо, указанное в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 Правил (лицо, ответственное за организацию и производство работ), после окончания производства работ на кладбище обязано в день окончания работ уведомить организацию, которая извещает уполномоченный орган об окончании производства работ на участке захоронения. Установленные надмогильные (намогильные) сооружения (надгробия) являются собственностью граждан (организаций).

Абзацем 10 пункта 8.2 Правил определено, что лицо, с которым заключен договор на выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, должно обеспечить устройство (размещение) шлагбаумов на въездах на территорию муниципальных общественных кладбищ Волгограда, обеспечение пропускного режима на территорию муниципального общественного кладбища Волгограда.

Таким образом, из содержания названных Правил следует, что Правилами установлен определенный порядок получения лицами, взявшими на себя обязанность по погребению умершего, земельного участка для захоронения на общественных кладбищах Волгограда путем обращения с заявлением на подготовку могилы для погребения умершего (погибшего) или  ниши в колумбарии, демонтаж (монтаж) существующих надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), подготовки план-схемы участка захоронения и внесения записи в книгу регистрации захоронений.

Также, Правилами установлен определенный порядок для проведения работ на кладбище, связанных с установкой (монтажом) надмогильных  (намогильных) сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды участка захоронения, донасечки знаков на ранее установленных надмогильных  (намогильных) сооружений (надгробий), который носит уведомительный характер.

Правилами установлен порядок посещения и проезда на общественные кладбища в виде пропускного режима.

Исходя из системного анализа норм Правил следует, что без выполнения перечисленных требований (подача заявления, оформления план-схемы, подачи уведомления о производстве работ, уведомления об окончании работ, соблюдения пропускного режима), реализация гражданами прав и гарантий, связанных с погребением умерших, невозможна.

Таким образом, арбитражные суды пришли к  выводу, что  перечисленные в оспариваемых пунктах документы (заявления, уведомления о производстве работ, уведомление об окончании работ, план-схема участка захоронения) являются юридическим основанием для  возникновения правоотношений, связанных с получением земельного участка для погребения и последующего его использования и ухода за ним.

Также  арбитражные суды пришли к выводу, что при указанных обстоятельствах, действия и решения, перечисленные в оспариваемых Предупреждением нормах, носят организационно-властный характер и направлены на исполнение органами местного самоуправления обязанностей в сфере организации ритуальных услуг и содержания общественных кладбищ, и в частности, на обеспечение погребения умерших на общественных  кладбищах Волгограда и последующего содержания мест погребения лицами,  взявшими на себя обязанности по погребению умершего.

Арбитражные суды  не согласились с доводами  заявителей апелляционных жалоб, о том, что приведенные нормы Правил не наделяют организацию, эксплуатирующую кладбища, функциями и властно-распорядительными полномочиями органов местного самоуправления, судебная коллегия признает необоснованными, поскольку названными Правилами установлен обязательный для всех граждан, организаций, органов местного самоуправления порядок действий при организации похорон, при проведении каких-либо работ на кладбище, в том числе связанных с установкой (монтажом) надмогильных (намогильных) сооружений (надгробий), выполнением облицовочных и иных работ на участке захоронения, а также порядок посещения и проезда на общественные муниципальные кладбища в виде пропускного режима. При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что без выполнения требований Правил, включая положения норм Правил приведенных в оспариваемом Предупреждении, реализация гражданами, хозяйствующими субъектами прав и гарантий, связанных с погребением умерших, проведением работ на участке захоронений – невозможна.

Таким образом, арбитражные суды  пришли к выводу, что организация, оказывающая выполнение работ по эксплуатации муниципальных общественных кладбищ и колумбариев Волгограда, в силу норм Правил, наделена функциями органа местного самоуправления по подготовке план-схемы участка захоронения, по подаче уведомления о производстве работ через организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по ведению учетно-регистрационной работы, по контролю лица, осуществляющего работы об уведомлении об их окончании в организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, по регулированию проезда на территорию общественных кладбищ Волгограда.

При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» все общественные кладбища находятся только в ведении органов местного самоуправления.

Согласно пункту 4 статьи 18 Закона о погребении порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Таким образом, пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Также, суды приняли во внимание то, что оспариваемое предупреждение вынесено УФАС по Волгоградской области в связи с анализом поступивших обращений индивидуального предпринимателя ФИО8, индивидуального предпринимателя ФИО9, ФИО4 о том, что с изменениями редакции Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, внесенными решением Волгоградской городской Думы от 06.12.2023 №4/73, на организацию, осуществляющую эксплуатацию кладбищ, возложена часть административных и контрольных функций в области организации похорон, содержания муниципальных кладбищ, что входит в прямое противоречие с положениями части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» и приводит к бесконтрольной деятельности и злоупотреблениям со стороны данного хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение.

Из обращений заинтересованных лиц усматривается, что пунктами вышеуказанных Правил (абз. 48 раздела 2, п.п. 3.5.4 п. 3.5 раздела 3, абз. 2, 12, 14 п.п. 7.1.6., абз. 1 п.п. 7.1.8., абз. 1 п.п. 7.1.13 п. 7.1 раздела 7, абз. 10 п. 8.2 раздела 8 и др.), установлен ряд положений, предусматривающих непосредственное участие организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ в осуществлении функций, отнесенных действующим законодательством к компетенции органов местного самоуправления.

Обращения индивидуального предпринимателя ФИО8, индивидуального предпринимателя ФИО9, ФИО4 в антимонопольный орган содержали указания на фактические нарушения и злоупотребления со стороны организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, с которыми они уже столкнулись в своей деятельности.

Так, в обращениях указано, что на сегодняшний день имеются неоднократные факты уклонения организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ (ЗАО РП «Память») от исполнения обязанностей по составлению план-схем, как того требует пункт 7.1.8. вышеуказанных Правил. Более того, представители ЗАО РП «Память» не являются для составления план-схем даже по официальным заблаговременным вызовам.

Заинтересованные лица в обращениях указывали, что единственной возможностью на сегодняшний день обеспечить исполнение требований Правил со стороны работников организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, является «обязательное» для всех предпринимателей и физических лип заключение с ЗАО «РП «Память» договора на оказание услуг по транспортированию и передаче для дальнейшего размещения отходов.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещений функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено законом.

Тем не менее, как указано в обращениях индивидуального предпринимателя ФИО8, индивидуального предпринимателя ФИО9, ФИО4 в антимонопольный орган, нарушения, связанные с конкуренцией, уже имеют место.

При указанных обстоятельствах, суды пришли к  выводу, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в порядке и в пределах предоставленных полномочий, содержит предварительную оценку действий Волгоградской городской Думы на предмет наличия в них признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции с представлением возможности последнему самостоятельно устранить признаки нарушения, выразившиеся в возложении части функций органа местного самоуправления на организацию, эксплуатирующую кладбища, то есть на хозяйствующий субъект, выбранный в результате открытого  конкурса, предоставив последнему права на приём заявлений и уведомлений о результатах его рассмотрения, по приёму уведомлений о  производстве работ, об их окончании, по составлению план-схемы участка захоронения, который определяет границы земельного участка и идентифицирующие его сведения (т.е. является документом, определяющим на местности точное расположение участка выделенного для погребения), устройство шлагбаумов и обеспечение пропускного режима.

Возложение на хозяйствующий субъект только некоторых действий,  входящих в общий порядок исполнения функций органа местного самоуправления, не опровергает нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку цель установления данного запрета состоит в исключении угрозы конкурентным правоотношениям, выраженным в получении хозяйствующим субъектом преимуществ в сравнении с другими хозяйствующими субъектами, действующими на том же рынке.

Наделение функциями органа местного самоуправления (их частью)  хозяйствующего субъекта предоставляет последнему административно- распорядительные полномочия (осуществление пропускного режима на общественных кладбищах, подготовка план-схемы, прием заявлений и уведомлений, т.е. документов, на основании которых возникают права и обязанности участников правоотношений), а также доступ к информации и документам, адресованным или имеющимся в распоряжении органов местного самоуправления (в том числе содержащим персональные данные, сведения о распределении земельных участков и т.п.), которые иным хозяйствующим субъектам на том же рынке товаров и услуг в том же объеме и содержании недоступны. Тем самым у субъекта, наделенного правами органа местного самоуправления, возникают или могут возникнуть  преимущества относительно иных хозяйствующих субъектов.

Факты использования преимущественного положения организацией,  эксплуатирующей кладбища, изложены в обращениях и пояснениях ФИО4, ФИО9 и ФИО8 (необоснованный отказ или уклонение в составлении план-схемы, склонение клиентов указанных предпринимателей к расторжению заключенных договоров на оказание услуги и заключению  аналогичных договоров с организацией, эксплуатирующей кладбища, при приёме заявлений, уведомлений).

При таких обстоятельствах, наделение определенными властными  полномочиями любых хозяйствующих субъектов, действующих на одном товарном рынке, само по себе является нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Арбитражный суд кассационной  инстанции считает указанные выше выводы  судов первой  и апелляционной инстанций  преждевременными, сделанными  при неполном  установлении обстоятельств по делу и оценки доказательств  в их совокупности.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается хозяйствующим субъектам, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

При этом, частью 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ установлено, что предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

В рассматриваемом случае оспариваемое предупреждение выдано УФАС в связи с выявлением в действиях Волгоградской  городской думы признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в наделении ЗАО «Ретуальное предприятие  «Память» функциями, относящимися к функциям ОМСУ,  что может привести к недопущению, устранению или ограничению конкуренции на соответствующем рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Квалификация действий (бездействия) применительно к части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ именно как нарушения антимонопольного запрета требует анализа не только антимонопольного законодательства, но и связанных с ним федеральных законов и нормативных требований.

В силу части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, ОМСУ.

При этом согласно статье 4 Закона № 135-ФЗ под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении ОМСУ, которые также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

В силу статьи 3 Закона № 8-ФЗ настоящий Федеральный закон определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 25 Закона №8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется ОМСУ. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми ОМСУ.

Статьей 29 Закона № 8-ФЗ также предусмотрено, что ОМСУ создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Согласно пункту 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 «Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения», введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 № 551-ст, специализированная служба по вопросам похоронного дела - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Пунктом 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, согласно которой супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Закон № 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Исходя  из оценки   полномочий  по содержанию  мест  захоронения и организации  ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом № 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом № 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона № 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

В частности  к таким полномочиям   организационно-властного   воздействия можно отнести следующие  функции ОМСУ в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения: организации родственных захоронений, семейных (родовых) захоронений и иных захоронений, а также предоставление ниши в стене скорби; предоставление земельного участка (места) для одиночного захоронения, родственных захоронений, семейных (родовых), почетных, воинских, братских (общих) захоронений, а захоронений в стенах скорби на объектах похоронного значения; выдача удостоверения о захоронении (подзахоронении) установленного образца; выдача разрешения на установку (замену) надмогильного сооружения (надгробия); подготовка предложений по перезахоронению останков умерших в соответствии с действующим законодательством; организация перезахоронений останков погибших при обнаружении старых военных и ранее неизвестных захоронений и обеспечение обозначения и регистрации места захоронения; ведение первичного учета всех видов захоронений (захоронений урн с прахом) в муниципальной электронной базе захоронений; ведение первичной регистрации установки и замены надмогильных сооружений (надгробий), а также иных работ, приводящих к изменению состояния и статуса захоронения в муниципальной электронной базе захоронений; проведение ежегодного мониторинга состояния организации похоронного дела.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» предусмотрено, что под местами погребения понимаются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

При рассмотрении настоящего спора как в суде  первой  инстанции, так и в  суде апелляционной инстанции   в  обоснование своих  доводов по административному иску  Волгоградская городская  Дума,  а также  Администрация  Волгограда и  Департамент   городского хозяйства  администрации  Волгограда указывали на необходимость  толкования спорных положений Правил  в совокупности с  иными  положениями. 

В частности, было указано, что план схема  участка захоронения фактически представляет собой графическое изображение или  обозначение   места захоронения.

При этом  из  Правил не следует, что такой  документ  относится  к разрешительным документам как  в случае разрешения на погребение  умершего,  так  в случае  монтажа надгробия. 

План-схема на руки  лицу, ответственному  за погребение умершего либо за место захоронения, эксплуатирующей  организацией  не выдается.

При составлении такого плана-схемы не может участвовать иной хозяйствующий  субъект.

Арбитражными судами не принято во внимание, что в разделе  2 указанных Правил содержится  понятие «участок кладбища»  и «участок  захоронения».

В частности,  участок  захоронения - это участок кладбища, выделенный  для захоронения  умершего  человека.

При этом место для захоронения выбирают  лица, которые принимают ответственность за погребение  умершего. 

Арбитражными судами не исследован  вопрос, что участок кладбища  представляет собой участок  земли на кладбище, пронумерованный   в соответствии с планом-схемой кладбища.

План-схема кладбища и план-схема  участка  захоронения не  являются одними и теми же понятиями,  несут в  себе разную функциональную  нагрузку.

Таким  образом, арбитражными судами не установлено и не дана  оценка доводам заявителя,  что план  схема участка захоронения не является разрешительным документом для погребения и установки кладбища.

Раздел  4  Правил  предусматривает   устройство   и оборудование  мест   погребения, а именно  порядок  расположения  захоронений, размер, расстояние  между  захоронениями.

Исходя  из положений  статьи 18 Федерального Закона №8-ФЗ                  «О погребении и похоронном деле» установка надмогильных сооружений (надгробий) и оград на кладбищах допускается только в границах предоставленных мест захоронения, а  также  в  соответствии с порядком, установленным органом местного самоуправления.

В связи с  чем, как  указывал  административный  истец, а  в дальнейшем и  заявители апелляционных  и кассационных  жалоб, эксплуатирующей  организацией составляется план-схема  захоронения как эскизное  изображение места на  кладбище  по отношению к другим захоронениям, что указанные действия направлены на эксплуатацию кладбищ, а не на организацию ритуальных услуг.

Арбитражными судами указанным доводам оценка также  не дана, не дано толкование оспариваемых пунктов Правил  в совокупности  с  иными пунктами.

Пунктом 1 статьи 9 Закона № 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, согласно которой супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе эксплуатирующей организацией оформление документов, необходимых для погребения.

Таким образом, сам законодатель наделяет  эксплуатирующую организацию функцией  по  организации  оформления документов.

При  оценке указанных в представлении пунктов Правил,  арбитражными судами не установлено, на основании каких норм  права,  указанных  выше, законодатель  относит функции  по организации  оформления  документов к  властно-распорядительным  функциям органа  местного самоуправления.

Арбитражными судами  не исследованы  доводы административного истца о том, что ЗАО РП «Память» оказывает  помощь в  сборе  документов, которые необходимы  для установки надгробия на участке  захоронения.  При  этом родственники  или иные лица, ответственные за место захоронения вправе  самостоятельно обратиться в структурное подразделение  администрации  Волгограда, которое  в целях соблюдения  общепринятых  норм монтажа (демонтажа)  надгробий, оград, а также в  целях  контроля   соблюдения  размеров   между   расположенными  рядом   могилами, принимает соответствующие  меры, предусмотренные разделом  7 Правил.

Арбитражными судами не установлено со ссылкой  на  иные  положения Правил,  что подготовка план-схемы  участка  захоронения, оказание помощи   в подготовке уведомления  о производстве  работ для  монтажа (демонтажа) надгробий  являются разрешительными  документами для  реализации  прав  иных хозяйствующих субъектов для  монтажа (демонтажа) надгробий.

Арбитражными судами не дана оценка, что места захоронения   умерших на территории  кладбищ  осуществляется   в соответствии с  планом-схемой,  разработанной  и утвержденной   органом местного самоуправления.

Арбитражными судами,  как  и антимонопольным  органом,  такие нарушения  не установлены.

При рассмотрении спора  в суде кассационной инстанции представитель антимонопольного органа пояснил, что ими выявлены  нарушения  при составлении эксплуатирующей организацией  план-схемы  участка  захоронения  для  установки памятника.

Таким  образом, арбитражным судам  необходимо  было установить каким  иным образом иные хозяйствующие  субъекты или сами ответственные  лица за захоронение при установке надгробий  без условного изображения или  обозначения места захоронения смогут определить место установки надгробия,  не нарушая прав  иных ответственных  лиц за рядом  расположенные могилы. 

Смогут ли  сами иные хозяйствующие  субъекты, права которых, по мнению судов, нарушены сами составить такие план-схемы. О чем  также указывал административный  истец.

Согласно разъяснениям, изложенным в абзаце шестом пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации  от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», суд кассационной инстанции при проверке законности судебных актов вправе основывать свои выводы на обстоятельствах общеизвестных (часть 1 статьи 69 АПК РФ), преюдициально значимых (части 2 - 5 статьи 69 АПК РФ) и бесспорных (части 2 - 3.1 статьи 70 АПК РФ).

При  рассмотрении спора в суде апелляционной инстанции заявители жалоб указывали на состоявшиеся  судебные акты по делу №3а-39/2024 (апелляционное  определение  от 19.11.2024 по делу  №66а-1659/2024), ссылаясь на  преюдициальное  значение данного дела при рассмотрении настоящего  арбитражного дела.

Протокольным  определением от  21.04.2025  суд апелляционной инстанции отказал  в приобщении  к материалам  дела  определения  суда общей  юрисдикции   ввиду   отсутствия  доказательств   невозможности   представления его  в суд первой  инстанции.

Однако  суд апелляционной инстанции не учел, что резолютивная часть решения  по  арбитражному  делу №А12-23187/2024 была  оглашена  15.11.2024.

 Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Преюдициальная связь судебных актов обусловлена указанным свойством обязательности как элемента законной силы судебного акта, в силу которой в процессе судебного доказывания суд не должен дважды устанавливать один и тот же факт в отношениях между теми же сторонами.

Иной подход означает возможность опровержения опосредованного вступившим в законную силу судебным актом вывода суда о фактических обстоятельствах другим судебным актом, что противоречит общеправовому принципу определенности, а также принципам процессуальной экономии и стабильности судебных решений (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 N 2-П).

Таким образом, суд  апелляционной инстанции должен был установить имеет ли  вступивший  в законную  силу судебный акт суда  общей  юрисдикции,  где  предметом оспаривания  административного истца  были отдельные положения  Правил, в том  числе пункт  8.2., преюдициальное  значение  для  настоящего арбитражного спора или нет.

Также  арбитражным судам необходимо было оценить пункт  8.2.  в совокупности с  разделом  9 Правил и дать оценку доводам административного истца, что устройство  (размещение) шлагбаума на въездах  территории  кладбищ,  обеспечение  пропускного режима не связано  с выполнением  организационно-властных полномочий, в связи с  тем, что эксплуатирующая  организация  не устанавливала   самостоятельный порядок   и временной  режим  для посещения кладбищ, а обеспечивает  соблюдение  такого порядка, который установлен органом местного самоуправления.

В силу  положений пунктов 1 и 4 статьи 18 Федерального закона  о погребении и похоронном  деле органы  местного самоуправления  определяют порядок  деятельности общественных кладбищ,  а  эксплуатирующая организация реализует исполнение такого порядка.

Обращения и доводы  индивидуального предпринимателя ФИО8, индивидуального предпринимателя ФИО9, ФИО4 в антимонопольный орган, которые, по мнению судов,   содержали указания на фактические нарушения и злоупотребления со стороны организации, осуществляющей эксплуатацию кладбищ, с которыми они уже столкнулись в своей деятельности,  без учета оценки  указанных выше судом кассационной инстанции замечаний не могут  являться достаточными основаниями для отказа  административному  истцу  в  удовлетворении требований по настоящему иску.

Указанные лица не ссылаются, что они претендуют  на составление план-схем участков  захоронения  при установке  надгробий,  что их не пускали  на кладбища в силу тех положений правил, которые указаны  в Предупреждение и  которые содержат признаки  нарушения антимонопольного законодательства. Третьи  лица ссылались, что  от них требуют заключения договоров  на вывоз мусора, а также, что представители эксплуатирующей  не являются  в назначенное время для  составления план-схему.

Таким  образом, в силу  части 3  статьи 288  АПК  РФ суд кассационной инстанции приходит к выводу  о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов и направлению дела на новое рассмотрение в  суд первой инстанции.

При новом рассмотрении спора суду первой инстанции надлежит устранить указанные нарушения, дать оценку участникам спора с учетом системного толкования всех пунктов Правил на  их соответствие законодательству о погребении и похоронному делу, установить различие  между организацией ритуальных услуг (похоронного дела) органом местного самоуправления  и оказанием ритуальных услуг эксплуатирующей  организацией, с учетом оценки иных доводов  и возражений участников, представленных ими доказательств, оценки судебного акта  суда общей юрисдикции  по делу №3а-39/2024, правильного распределения бремени доказывания, применения норм материального  и процессуального права принять по делу законный  и обоснованный  судебный акт. 

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 29.11.2024 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2025 по делу № А12-23187/2024-отменить, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области.

Кассационные жалобы – удовлетворить частично.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 291.1., 291.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья                                   Н.Ю. Мельникова

Судьи                                                                          Э.Т. Сибгатуллин

                                                                                     Р.Р. Мухаметшин