ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия (3812)37-26-06, факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, info@8aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А46-2944/2018

05 сентября 2018 года

город Омск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 29 августа 2018 года

Постановление изготовлено в полном объеме 05 сентября 2018 года

 

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко О.А.,

судей Шиндлер Н.А., Золотовой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационные номера 08АП-8616/2018, 08АП-8617/2018) Департамента транспорта Администрации города Омска и Департамента финансов и контроля Администрации города Омска на решение Арбитражного суда Омской области от 13.06.2018 по делу № А46-2944/2018 (судья Чернышев В.И.), принятое по заявлению Департамента транспорта Администрации города Омска (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента финансов и контроля Администрации города Омска, Департамента имущественных отношений Администрации города Омска, Бюджетного учреждения города Омска «Транссигнал», Прокуратуры города Омска, о признании недействительным решения от 23.11.2017 № 05-04/29-17,

 

при участии в судебном заседании представителей:

от Прокуратуры города Омска - ФИО2 к участию в судебном заседании не допущена, поскольку её полномочия в качестве представителя Прокуратуры города Омска судом не признаны (истёк срок действия удостоверения),

 

от Бюджетного учреждения города Омска «Транссигнал» - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;

от Департамента имущественных отношений Администрации города Омска - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом;

от Управления Федеральной антимонопольной службы – ФИО3  (личность подтверждена удостоверением, по доверенности № 07-05/АБ от 09.01.2018 сроком действия по 31.12.2018);

от Департамента финансов и контроля Администрации города Омска – ФИО4 (личность подтверждена удостоверением, по доверенности № Ис-ДФК/602 от 05.06.2018 сроком действия 3 года);

от Департамента транспорта Администрации города Омска - представитель не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, 

 

установил:

Департамент транспорта Администрации города Омска (далее – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Омской области (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 23.11.2017 № 05-04/29/17.

Определением суда от 01.03.2018 привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамент финансов и контроля Администрации города Омска, Департамент имущественных отношений Администрации города Омска, бюджетное учреждение города Омска «Транссигнал» и Прокуратура города Омска.

Решением Арбитражного суда Омской области от 13.06.2018 по делу № А46-2944/2018 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент транспорта Администрации города Омска и Департамент финансов и контроля Администрации города Омска обратились в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционных жалоб указано на то, что на законодательном уровне право выбора способа решения вопросов местного значения предоставлено именно органу местного самоуправления,  осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд является всего лишь одним из возможных способов решения вопросов местного значения, а вовсе не единственно возможным способом.

Также податели жалоб указывают на то, что законодательство Российской Федерации прямо предусматривает передачу на вещном праве, в том числе на праве хозяйственного ведения, элементов обустройства автомобильных дорог.

Кроме того, податели жалоб обращают внимание на то, что право на получение субсидии из местного бюджета в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса имеют только лица, соответствующие определенным категориям и критериям отбора, и неограниченному кругу субъектов субсидия предоставляться не может. МП г. Омска «Транссигнал» соответствовало критериям отбора организаций, имеющих право на получение субсидии, и предприятием были соблюдены условия предоставления субсидии, установленные Положением о предоставлении из бюджета города Омска субсидий на возмещение затрат по содержанию и ремонту элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа, утвержденным постановлением Администрации города Омска от 14.02.2011 № 114-п, поэтому с ним было заключено соглашение о предоставлении субсидии. 

В письменном отзыве Прокуратура города Омска возразила на доводы апелляционной жалобы Департамента финансов и контроля Администрации города Омска, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Управлением Федеральной антимонопольной службы представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу Департамент транспорта Администрации города Омска, в котором антимонопольный орган просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Департамент транспорта Администрации города Омска, Департамент имущественных отношений Администрации города Омска, бюджетное учреждение города Омска «Транссигнал», надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайств об отложении слушания по делу не заявили.

ФИО2 к участию в судебном заседании в качестве представителя Прокуратуры города Омска не допущена, поскольку его полномочия в качестве представителя Прокуратуры города Омска судом апелляционной инстанции не признаны (в обоснование полномочий представлено удостоверение с истёкшим сроком действия).

На основании статей 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции счел возможным рассмотреть апелляционные жалобы в отсутствие представителей указанных лиц по имеющимся в деле доказательствам.

В судебном заседании представитель Департамента финансов и контроля Администрации города Омска поддержал доводы и требования своей апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просил его отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить. 

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы возразил на доводы апелляционных жалоб по основаниям, изложенным в письменном отзыве, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционные жалобы, отзывы на жалобы, заслушав явившихся в судебное заседание представителей лиц, участвующих в деле, установил следующие обстоятельства.

Распоряжением Правительства Омской области от 06.08.2004 № 134-рп было создано государственное предприятие Омской области «Омсктранссигнал» в целях обеспечения организации дорожного движения на территории Омской области и его безопасности, определён предмет деятельности предприятия: осуществление комплекса организационно-технических мероприятий по управлению дорожным движением.

Распоряжением Правительства Омской области от 10.02.2005 № 96-р «О закреплении движимого имущества, находящегося в собственности Омской области, за государственным предприятием Омской области «Омсктранссигнал» на праве хозяйственного ведения» светофорные объекты закреплены за ГП Омской области «Омсктранссигнал».

В приложении № 1 к распоряжению Правительства Омской области от 10.02.2005 № 96-р перечислено, какие светофорные объекты закреплены за государственным предприятием Омской области «Омсктранссигнал» на праве хозяйственного ведения.

Распоряжением Правительства Омской области от 15.11.2006 № 215-рп «О безвозмездной передаче государственного предприятия Омской области «Омсктранссигнал», находящегося в собственности Омской области, в муниципальную собственность города Омска» ГП Омской области «Омсктранссигнал» передано в муниципальную собственность.

Таким образом, МП г. Омска «Транссигнал» преобразовано из ГП «Омсктранссигнал».

На основании распоряжений Департамента имущественных отношений Администрации города Омска МП г. Омска «Транссигнал» на праве хозяйственного ведения переданы светофорные объекты, дорожные знаки.

Из материалов антимонопольного дела № 05-04/29-17 следует, что финансирование работ по содержанию и ремонту светофорных объектов и дорожных знаков города Омска в 2016 году осуществлялось за счёт получения субсидий из бюджета города Омска в соответствии с решением Омского городского Совета от 16.12.2015 № 402 «О бюджете города Омска на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» и постановлением Администрации города Омска от 14.02.2011 № 114-п «О предоставлении из бюджета города Омска субсидий на возмещение затрат по содержанию и ремонту элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа» (далее - Постановление № 114-п).

Комиссией Омского УФАС России установлено, что между Департаментом транспорта (распорядитель субсидий) и МП г. Омска «Транссигнал» (получатель субсидий) заключены соглашения от 18.01.2016 и от 18.05.2016, предметом которых является предоставление субсидий на возмещение затрат по содержанию и ремонту элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа (далее - Соглашения).

В соответствии с пунктом 3.1 Соглашений распорядитель обязан обеспечить своевременное перечисление субсидий получателю, а получатель обязуется предоставлять документы, подтверждающие фактическую сумму произведённых затрат, связанных с содержанием и ремонтом объектов, использовать субсидии по целевому назначению.

В материалы дела представлены ежемесячные задания на содержание и ремонт светофорных объектов и дорожных знаков в 2016 году, утвержденные директором Департамента транспорта, а также отчеты о фактических затратах Предприятия на содержание и ремонт светофорных объектов и дорожных знаков в 2016 году.

Из указанных документов установлено, что Предприятию в 2016 году из бюджета города Омска предоставлены субсидии в размере 36 802 533, 30 руб. на возмещение затрат по содержанию и ремонту дорожных знаков и светофорных объектов.

Таким образом, оплата услуг по содержанию и ремонту светофоров и дорожных знаков предусматривалась за счет средств местного бюджета путем предоставления субсидий.

По мнению заинтересованного лица, предприятие, как владелец имущества, должно нести бремя содержания имущества (нести расходы по поддержанию имущества в надлежащем состоянии, по его ремонту) от своего имени, в связи с чем затраты, связанные с содержанием имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, должны осуществляться за счет средств самого предприятия.

Оценив Устав Предприятия, заключенные Соглашения, Комиссия пришла к выводу, что муниципальное имущество - дорожные знаки и светофоры переданы Предприятию в хозяйственное ведение с целью их содержания и ремонта для надлежащей организации дорожного движения на территории города Омска, тогда как в хозяйственное ведение унитарного предприятия должно передаваться имущество, которое будет способствовать извлечению прибыли.

Однако дорожные знаки и светофоры на территории города Омска используются неограниченным кругом лиц на бесплатной основе. Передача элементов обустройства автомобильных дорог, а именно дорожных знаков и светофоров, в хозяйственное ведение унитарного предприятия лишь для одной цели - содержание и ремонт дорожных знаков и светофоров, не может способствовать извлечению прибыли Предприятием от указанной деятельности. Учитывая правовую природу указанного вещного права, объекты муниципальной собственности, предназначенные для пользования неограниченным кругом лиц на бесплатной основе, не могут быть предметом хозяйственного ведения муниципального предприятия.

Таким образом, Комиссия Омского УФАС России пришла к выводу, что действия Администрации по закреплению дорожных знаков и светофорных объектов на праве хозяйственного ведения за МП г. Омска «Транссигнал» противоречит целям деятельности муниципальных предприятий, в связи с чем, не соответствует требованиям вышеназванных норм действующего законодательства.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области, рассмотрев дело о нарушении антимонопольного законодательства от 23.11.2017 № 05-04/29/17, приняла решение о признании совокупности действий Администрации города Омска по закреплению дорожных знаков и светофорных объектов на праве хозяйственного ведения за МП г. Омска «Транссигнал» и заключению соглашений от 18.01.2016, от 18.05.2016 с МП г. Омска «Транссигнал» на предоставление субсидий, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке по обслуживанию технических средств организации дорожного движения (дорожных знаков и светофорных объектов) автомобильных дорог общего пользования города Омска, нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Полагая, что указанное решение Омского УФАС России от 23.11.2017 № 05-04/29/17 не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя, Департамент, как лицо, заключавшее соответствующие соглашения с МП г. Омска «Транссигнал», обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

13.06.2018 Арбитражный суд Омской области вынес решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268, 269, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд апелляционной инстанции находит его подлежащим отмене на основании следующего.

В соответствии со статьёй 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьёй 13 ГК РФ, статьёй 198 АПК РФ основанием для принятия судом решения о признании ненормативного акта государственного органа недействительным является одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

 Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Комиссия Омского УФАС России, признавая действия заявителя нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции пришла к выводу о наличии в действиях Администрации города Омска, выразившихся в передаче Предприятию на праве хозяйственного ведения дорожных знаков и светофорных объектов, заключении с ним Соглашений, которые могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке по обслуживанию технических средств организации дорожного движения (дорожных знаков и светофорных объектов) автомобильных дорог общего пользования города Омска.

Повторно изучив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований согласиться с выводами суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Статьёй 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно статье 3 Закона о защите конкуренции его положения распространяются на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Конкуренция в соответствии с положениями пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определяется как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предписывается, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Положениями статей 16, 54 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), статей 6, 13, 15, 27 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определены вопросы местного значения, к которым относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них; полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности; общие требования к использованию автомобильных дорог, согласно которым право использования автомобильных дорог общего пользования имеют физические и юридические лица.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления, и к их полномочиям относится утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

Под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Элементами обустройства автомобильных дорог являются сооружения, к которым относятся, в том числе, дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса.

Из федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» следует, что деятельность по содержанию городских автомобильных дорог общего пользования, элементов обустройства автомобильных дорог отнесены к вопросам местного значения.

Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Формы расходования бюджетных средств установлены в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой в качестве самостоятельных видов бюджетных ассигнований выделяются как оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, так и предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

Пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 2 названной статьи указанные субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

Кроме того, порядок расходования средств местного бюджета предусмотрен Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, исходя из общих положений законодательства, публичные органы могут создавать унитарные предприятия в целях решения вопросов местного значения. Кроме того, решение вопросов местного значения может осуществляться путем размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд. При этом законодательно установлено право органа местного самоуправления на определение способа решения вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.

В силу пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон № 161-ФЗ) государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Пунктом 4 статьи 8 Закона № 161-ФЗ также предусмотрено создание казенного предприятия в случае, если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования.

В организационно-правовой форме унитарных предприятий действуют государственные и муниципальные предприятия.

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона № 161-ФЗ в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, - федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации (далее также - государственное предприятие), муниципальное предприятие;

унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, - федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (далее также - казенное предприятие).

Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия (пункт 5 статьи 8 Закона № 161-ФЗ).

В силу пункта 2 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Как установлено материалами дела, муниципальное предприятие города Омска «Транссигнал» в соответствии с распоряжением Правительства Омской области от 15.11.2006 № 215-рп «О безвозмездной передаче государственного предприятия Омской области «Омсктранссигнал», находящегося в собственности Омской области, в муниципальную собственность города Омска» преобразовано из государственного предприятия «Омсктранссигнал», созданного на основании распоряжения Правительства Омской области от 06.08.2004 № 134-рп.

Согласно пункту 1.3 устава данного предприятия оно является коммерческой организацией.

Целью деятельности предприятия является организация дорожного движения и его безопасности на территории города Омска в рамках заключённых договоров, соглашений. Предметом деятельности предприятия является деятельность по осуществлению комплекса организационно-технических мероприятий по управлению дорожным движением (пункты 2.1, 2.2 устава). Виды деятельности закреплены в пункте 2.3 устава.

На основании распоряжений Департамента имущественных отношений Администрации города Омска МП города Омска «Транссигнал» на праве хозяйственного ведения переданы светофорные объекты, дорожные знаки.

Решением Омского городского Совета от 16.12.2015 № 402 «О бюджете города Омска на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» установлено, что в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2016 году и плановом периоде 2017 и 2018 годов из бюджета города Омска предоставляются, в том числе, субсидии на возмещение затрат по содержанию и ремонту элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа.

Постановлением Администрации города Омска от 14.02.2011 № 114-п утверждено Положение о предоставлении из бюджета города Омска субсидий на возмещение затрат по содержанию и ремонту элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения целью предоставления субсидий является возмещение затрат по содержанию и ремонту элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования местного значения города Омска (далее - объекты).

Субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по содержанию и ремонту объектов (далее - получатели субсидий). Критерием отбора получателей субсидий является осуществление ими деятельности по содержанию и ремонту объектов (пункты 3,4 Положения).

В соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 5 Положения субсидии предоставляются при соблюдении, в том числе, следующих условий: осуществление получателями субсидий деятельности, в результате которой возникают затраты по содержанию и ремонту объектов; предоставление получателями субсидии в Департамент транспорта Администрации города Омска расчета плановой суммы затрат по содержанию и ремонту объектов.

Антимонопольным органом установлено, что на основании соглашений от 18.01.2016 и от 18.05.2016, заключенных между Департаментом транспорта Администрации города Омска и МП города Омска «Транссигнал», предметом которых является предоставление субсидий на возмещение затрат по содержанию и ремонту элементов обустройства автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа, МП города Омска «Транссигнал» на 2016 год из бюджета города Омска предоставлены субсидии в размере 36 802 533, 30 руб. на возмещение затрат по содержанию и ремонту светофорных объектов и на возмещение затрат по содержанию и ремонту дорожных знаков.

В соответствии с пунктом 3.1 этих соглашений распорядитель обязан обеспечить своевременное перечисление субсидий получателю, а получатель обязуется предоставлять документы, подтверждающие фактическую сумму произведенных затрат, связанных с содержанием и ремонтом объектов, использовать субсидии по целевому назначению.

Из условий соглашений усматривается, что ими установлена обязанность МП города Омска «Транссигнал» выполнить работы по содержанию и ремонту светофорных объектов и дорожных знаков, равно как и обязанность Департамента транспорта Администрации города Омска предоставлять денежные средства местного бюджета за выполненные работы.

Указанное обстоятельство исключает возможность получения субсидий иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, поскольку они не будут соответствовать установленному условию об осуществлении деятельности, в результате которой возникают затраты по содержанию и ремонту объектов, так как указанные объекты переданы только МП «Транссигнал» на праве хозяйственного ведения.

Таким образом, Управление УФАС по Омской области установило в оспариваемом решении, что за Предприятием на праве хозяйственного ведения было закреплено муниципальное имущество (имущество общего пользования, предназначенное для использования неопределенным кругом лиц на безвозмездной основе, не предназначенное для использования с целью извлечения прибыли); на Предприятие была возложена обязанность выполнять работы и оказывать услуги, относящиеся к потребностям муниципального образования; Предприятию передавались средства бюджета в виде субсидий в целях возмещения затрат, связанных с содержанием указанного муниципального имущества, то есть финансирование работ и услуг для муниципальных нужд было осуществлено не в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ.

Суд первой инстанции поддержал позицию антимонопольного органа о том, что органы местного самоуправления г. Омска, выделяя субсидии из бюджета города на возмещение затрат по содержанию и ремонту светофорных объектов и дорожных знаков, фактически создали условия, при которых бюджетные средства распределяются в обход публичных процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

С подобными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку передача имущества в хозяйственное ведение унитарному предприятию сама по себе не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Законов № 131-ФЗ и № 161-ФЗ.

Передача имущества унитарному предприятию регулируется специальным корпоративным законодательством (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) и на нее не распространяется конкурсная процедура, установленная Законом № 44-ФЗ.

В соответствии со статьей 51 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

В силу пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе передавать имущество другим лицам, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, распоряжаться им иным образом.

Таким образом, собственник муниципального имущества вправе передать в хозяйственное ведение созданного им унитарного предприятия любое движимое или недвижимое имущество, за исключением случаев, если на такую передачу установлен императивный запрет федеральным законом.

Указанный запрет в отношении перечисленного в решении Управления имущества законом не установлен, и антимонопольным органом не указан.

Вывод о неправомерности передачи муниципального имущества Управление обосновывает тем, что Предприятие, как и все муниципальные предприятия, является коммерческой организацией, преследующей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, поэтому спорное муниципальное имущество, не подлежало закреплению за Предприятием, поскольку не могло быть использовано хозяйствующим субъектом в целях извлечения прибыли.

В силу статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации коммерческие организации - это юридические лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах хозяйственных товариществ и обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Статус унитарного предприятия определен в статье 113 Гражданского кодекса Российской Федерации. Им признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В силу пункта 5 статьи 8 Закона № 161-ФЗ решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия. Порядок определения состава имущества, закрепляемого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем устанавливается Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Таким образом, являясь коммерческой организацией, унитарное предприятие, безусловно, преследует цель извлечения прибыли. Вместе с тем в уставе унитарного предприятия в обязательном порядке указываются цели, предмет, виды его деятельности.

Согласно уставу Предприятия оно является коммерческой организацией. При этом целью деятельности предприятия является организация дорожного движения и его безопасности на территории города Омска в рамках заключённых договоров, соглашений. Предметом деятельности предприятия является деятельность по осуществлению комплекса организационно-технических мероприятий по управлению дорожным движением (пункты 2.1, 2.2 устава). Виды деятельности закреплены в пункте 2.3 устава.

На основании распоряжений Департамента имущественных отношений Администрации города Омска МП города Омска «Транссигнал» на праве хозяйственного ведения переданы светофорные объекты, дорожные знаки.

Передача названного муниципального имущества в хозяйственное ведение унитарного предприятия императивными нормами не запрещена, в связи с чем его закрепление за Предприятием на праве хозяйственного ведения является допустимым.

Ссылка Управления на то, что переданное на праве хозяйственного ведения муниципальное имущество не может быть использовано унитарным предприятием с целью извлечения прибыли, не свидетельствует об обратном, и в отсутствие нормативного запрета не может с неизбежностью подтверждать неправомерность передачи имущества в хозяйственное ведение и влияние данных действий на конкуренцию. Иных выводов и доказательств незаконности передачи имущества оспариваемое решение Управления не содержит.

Указание Управления на то, что спорная деятельность Предприятия является муниципальной нуждой, удовлетворение которой должно осуществляться исключительно путем размещения муниципального заказа в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в данном деле является недоказанным, противоречащим приведенным выше нормам права.

Формы расходования бюджетных средств установлены в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой в качестве самостоятельных видов бюджетных ассигнований выделяют как ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, так и предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации у унитарного предприятия как у владельца имущества возникло бремя его содержания от своего имени, что обязывает его нести расходы по поддержанию имущества в надлежащем состоянии, по его ремонту и созданию условий для безвозмездной эксплуатации неопределенным кругом лиц.

Для достижения указанных в уставе целей Предприятие осуществляет виды деятельности, перечисленные в пункте 2.3 устава. Такая деятельность может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц. При этом возникшие убытки и понесенные расходы компенсированы собственником в соответствии с Порядком предоставления субсидий. Положения Закона № 44-ФЗ не могут быть распространены на данные отношения исходя из сферы действия указанного закона.

Суд первой инстанции поддержал позицию Управления о том, что положения статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривают возможности предоставления субсидий муниципальным предприятиям только потому, что за ними закреплено муниципальное имущество, поскольку в силу данной статьи субсидии предоставляются производителям товаров, работ, услуг. В этой связи, форма собственности получателя и закрепление за ним муниципального имущества не могут являться критерием отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидии. Следовательно, осуществление органами местного самоуправления финансирования работ по обеспечению бесперебойного функционирования системы по управлению дорожным движением путем предоставления из местного бюджета субсидий не соответствует бюджетному законодательству Российской Федерации.

Данный вывод антимонопольный орган обосновывает лишь тем, что при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд не подлежит применению статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а подлежат применению положения Закона № 44-ФЗ. Однако в данном случае антимонопольный орган не учитывает возможность органа местного самоуправления применить иной способ решения вопросов местного значения. Вывод Управления, что выполнение работ по ремонту и содержанию спорного муниципального имущества может финансироваться исключительно путем выделения ассигнований на процедуры размещения заказов для муниципальных нужд, противоречит бюджетному законодательству.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Антимонопольный орган не доказал, что в рассмотренный в решении УФАС период времени вопросы местного значения были решены с нарушением законодательства, что не позволяет признать решение законным и обоснованным.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности решения Управления от 23.11.2017 № 05-04/29-17.

Следовательно, обжалуемое заявителями решение суда первой инстанции подлежит отмене, апелляционные жалобы - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом не рассматривается.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 и пунктом 3 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд 

 

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционные жалобы Департамента транспорта Администрации города Омска и Департамента финансов и контроля Администрации города Омска удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Омской области от 13.06.2018 по делу № А46-2944/2018 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Требования Департамента транспорта Администрации города Омска удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области от 23.11.2017 № 05-04/29-17.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

 

Председательствующий

 

О.А. Сидоренко

Судьи

 

Н.А. Шиндлер

Л.А. Золотова