АРБИТРАЖНЫЙ СУД КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

г. Краснодар                                                                                          Дело № А32-41609/2023

24.01.2024

Резолютивная часть решения объявлена 18.01.2024

Полный текст решения изготовлен 24.01.2024

Арбитражный суд Краснодарского края в составе судьи Нигоева Р.А., 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Карамовым Р.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению 

Государственного казенного учреждения Краснодарского края «Управление по обеспечению пожарной безопасности, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороне»

к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

при третьем лице: 

Министерство гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Краснодарского края

о признании

при участии:

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности

от заинтересованного лица: ФИО2, ФИО3, представители по доверенности

от третьего лица: ФИО4, представитель по доверенности

установил:

Государственное казенное учреждение Краснодарского края «Управление по обеспечению пожарной безопасности, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороне» (сокращенное наименование - ГКУ КК «Управление ПБ, ЧС И ГО») обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края с заявлением об оспаривании постановления о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 19.07.2023 № 23-006/ЮЛ/4.

Основания требований подробно изложены в заявлении.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал, на удовлетворении требований настаивает, заявил ходатайство о приобщении к материалам дела возражений на отзыв заинтересованного лица.

Ходатайство удовлетворено.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании против удовлетворения требований возражал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Представитель третьего лица в судебном заседании заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Также от заявителя в материалы дела поступило ходатайство о назначении комплексной судебной экспертизы (строительно-технической и финансово-экономической), на рассмотрение которой просит поставить следующие вопросы:

1) Оборудование «рабочее место операторов РАСЦО (уровня ЕДДС)» в соответствии с Проектной документацией 345-01-РАСЦО «Установка оборудования в рамках модернизации региональной автоматизированной системы централизованного оповещения с элементами комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций на территории Краснодарского края» (далее - Проектная документация 345-01-РАСЦО) является составной частью региональной (РАСЦО) или муниципальной системы оповещения населения?

2) Для выполнения каких задач и в интересах какой системы оповещения, региональной или муниципальной, Проектная документация 345-01-РАСЦО предусматривает установку оборудования «рабочее место операторов РАСЦО (уровня ЕДДС)»?

3) На какие цели были доведены ГКУ КК «Управление ПБ, ЧС и ГО» лимиты бюджетных обязательств в сумме 100 млн. руб. на 2021 год по целевой статье расходов 0930110570?

4) Соответствуют ли цели, на которые были израсходованы бюджетные средства в соответствии с государственным контрактом № А.2021.005891 от 08.11.2021 в сумме 99 499 990,34 руб. целям установленным пунктом 1.1.7 перечня мероприятий подпрограммы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Краснодарском крае» государственной программы Краснодарского края «Обеспечение безопасности населения», утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 16.11.2015 № 1039 и бюджетной сметой ГКУ КК «Управление ПБ, ЧС и ГО» на 2021 год?

5) Была ли достигнута в 2021 году цель программного мероприятия п. 1.1.7 «Выполнение работ по модернизации региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения в муниципальных образованиях Краснодарского края» запланированная на 2021 год, в результате исполнения государственного контракта №А.2021.005891 от 08.11.2021?

Представитель заинтересованного лица против удовлетворения ходатайства о назначении судебной экспертизы возражал.

В соответствии с частью 1 статьи 82 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле; в случае, если назначение экспертизы предписано законом или предусмотрено договором, арбитражный суд может назначить экспертизу по своей инициативе.

Как разъяснил Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 09.03.2011 N 13765/10 по делу N А63-17407/2009 судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания. Если необходимость проведения экспертизы отсутствует, суд отказывает в ходатайстве о назначении судебной экспертизы.

Исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о возможности рассмотрения дела по имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем основания для назначения судебной экспертизы отсутствуют.

При изложенных обстоятельствах, суд отказывает в удовлетворении ходатайства о назначении судебной экспертизы.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делу объявлен перерыв на 30 минут, после завершения которого судебное заседание продолжено. Стороны и их представители в судебное заседание после окончания перерыва не явились.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Исследовав непосредственно материалы дела, заслушав пояснения представителей сторон и третьего лица, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности доказательства и доводы, приведенные сторонами в обоснование своих требований и возражений, суд установил следующее.

Судом установлено и из материалов дела следует, что постановлением департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 19.07.2023 № 23-006/ЮЛ/4 государственное казенное учреждение Краснодарского края «Управление по обеспечению пожарной безопасности, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороне» привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 9 949 999,03 рублей (штраф в размере 10% от суммы средств, использованных не но целевому назначению).

Основанием для привлечения к административной ответственности послужил установленный административным органом факт нецелевого использования учреждением средств краевого бюджета в размере 99 499 990,34 рублей.

ГКУ КК «Управление ПБ, ЧС И ГО» не согласно с указанным постановлением департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края о привлечении учреждения к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ, считает его незаконным, необоснованным и подлежащим отмене.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения с заявлением.

При вынесении решения суд исходит из следующего.

Статьей 15.14 КоАП РФ установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. 

Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования. 

Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств. Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. 

Получатели бюджетных средств определены в статье 6 БК РФ - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом. 

Статьей 162 БК РФ предусмотрено, что получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований. 

В соответствии со статьей 306.4 БК РФ направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств признается нецелевым использованием бюджетных средств. 

Для определения целевого или нецелевого характера использования бюджетных средств учитываются в совокупности как отклонение от регламентируемого режима их использования, так и соотношение результата использования с целью, установленной при выделении этих средств, а также иные фактические обстоятельства, существовавшие при освоении выделенных средств. 

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 23.12.2009 № 3-АД09-3). 

Как установлено судом, на основании приказа Департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 16.12.2022 № 116 в отношении государственного казенного учреждения Краснодарского края «Управление по обеспечению пожарной безопасности, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороне» (сокращенное наименование - ГКУ КК «Управление ПБ, ЧС И ГО») проведено контрольное мероприятие - плановая выездная проверка.

По результатам проверки установлено, что в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 1.1.7 перечня мероприятий подпрограммы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Краснодарском крае» государственной программы Краснодарского края «Обеспечение безопасности населения», утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 16.11.2015 № 1039, Раздела 2.1 Порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части относящейся к бюджету Краснодарского края и бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования Краснодарского края, утвержденного приказом министерства финансов Краснодарского края от 30.12.2015 № 540, бюджетные ассигнования в размере 99 499 990,34 руб., выделенные ГКУ КК «Управление ПБ, ЧС И ГО» по целевой статье расходов 0930110570 бюджетной сметы на 2021 год израсходованы на цели, не соответствующие целям, определенным Постановлением № 1039 и показателям бюджетной сметы, а именно на выполнение работ, не относящимся к работам по модернизации и обслуживанию РАСЦО.

Данные обстоятельства указывают на нецелевое использование бюджетных средств, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП.

Результаты проверки оформлены актом плановой выездной проверки.

Установленные в рамках проверки факты нарушений, допущенных учреждением при расходовании средств краевого бюджета, стали основанием для возбуждения дела об административном правонарушении 22-006/ЮЛ/4, составления протокола от 16.07.2023 № 22-006/ЮЛ/4 и вынесения оспариваемого постановления.

Протокол от 16.07.2023 № 22-006/ЮЛ/4 об административном правонарушении составлен в присутствии представителя заявителя по доверенности от 07.06.2023 № 48-23 ФИО1; содержит подпись указанного лица о разъяснении прав и обязанностей, об ознакомлении с протоколом, о получении копии протокола. 

При указанных обстоятельствах суд, исследовав материалы дела, приходит к выводу о том, что указанный протокол соответствует требованиям ст. 28.2 КоАП РФ, что с учётом положений ст. 26.2 КоАП РФ позволяет использовать его в качестве документального доказательства по делу об административном правонарушении; из материалов дела следует и судом установлено, что учреждение было надлежащим образом извещено о времени и месте его составления; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

На рассмотрении дела об административном правонарушении № 22-006/ЮЛ/4 присутствовал представитель заявителя по доверенности от 07.06.2023 № 48-23 ФИО1; что подтверждено распиской от 17.07.2023 о разъяснении прав и обязанностей при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Учитывая изложенное, суд, исследовав материалы дела, установил, что доказательств, свидетельствующих о нарушении административным органом порядка применения административного наказания, в материалах дела не имеется; при принятии оспариваемого постановления административным органом не допущено существенных нарушений порядка применения административного наказания, являющихся безусловными, самостоятельными основаниями для признания незаконным и отмене оспариваемого постановления; учреждению при вынесении оспариваемого постановления, составлении указанного протокола об административном правонарушении были предоставлены процессуальные гарантии, регламентированные КоАП РФ; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

Судом установлено, что основанием для вынесения департаментом оспариваемого постановления послужили следующие обстоятельства.

В соответствии с пунктом «п» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Закон № 68-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относится, в том числе, создание и поддержание в постоянной готовности систем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Аналогичное полномочие по созданию и поддержанию в постоянной готовности систем оповещения населения закреплено частью 1 статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

При этом согласно статье 7 Закона № 68-ФЗ одним из основных принципов защиты населения и территорий от ЧС является принцип необходимой достаточности при определении объема и содержания, реализуемых в рамках установленных полномочий мероприятий, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств, что также соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, определенному статьей 34 БК РФ, заключающемуся в необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с подпунктом «Д» пункта 14 Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года, утвержденных указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 2016 г. № 696 механизмом реализации государственной политики в области ГО является, в том числе разграничение полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Согласно пункту 7 Положения о системах оповещения населения, утвержденному совместным приказом МЧС России и Минсвязи России от 31.07.2020 № 578/365 (далее -Положение № 578/365) региональные автоматизированные системы централизованного оповещения (далее также - РАСЦО) и муниципальные автоматизированные системы населения (далее - МСО) создаются на разных уровнях функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, РАСЦО - на региональном, МСО - на муниципальном. Соответственно обеспечение мероприятий по созданию, реконструкции, совершенствованию и модернизации МСО, с учетом принципа самостоятельности бюджетов, определенного статьей 31 БК РФ, к расходным обязательствам Краснодарского края не относится и финансированию за счет краевого бюджета не подлежит.

В соответствии с перечнем мероприятий I этапа подпрограммы «Снижение рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Подпрограмма) государственной программы Краснодарского края «Обеспечение безопасности населения», утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 16 ноября 2015 г. № 1039 (далее также - государственная программа «Обеспечение безопасности населения») на реализацию мероприятия 1.1.7, предусматривающего совершение действий по модернизации РАСЦО в четырех муниципальных образованиях Краснодарского края в 2021 году предусмотрен объем финансирования в размере 100 000 000,00 рублей.

Согласно разделу 2 Методических рекомендаций по созданию и реконструкции систем оповещения населения, утвержденных протоколом заседания рабочей группы Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности по координации создания и поддержания в постоянной готовности систем оповещения населения от 19.02.2021 № 1, модернизация систем оповещения населения представляет собой комплекс мероприятий по замене отдельных элементов (устройств, блоков) составных частей РАСЦО на аналогичные или улучшающие показатели работы системы оповещения. При этом, отличительной чертой модернизации является замена работающих (исправных) узлов и элементов. Вместе с тем, мероприятия, направленные на изменение параметров системы оповещения населения (приведение ее в соответствии с требованиями, нормами, техническими условиями и показателями готовности), в том числе на увеличение численности населения, проживающего (работающего) в зонах оповещения, имеют принципиальные отличия от мероприятий по модернизации и относятся к мероприятиям по реконструкции РАСЦО.

Аналогичное понятие термина «модернизация», применительно к РАСЦО, подтверждено Министерством в письме от 20.02.2023 № 68-07-04-858/23, подписанным заместителем министра ГО и ЧС ФИО5 и представленном в ходе проведения плановой выездной проверки. Так, согласно вышеуказанному письму в ходе работ по модернизации системы оповещения населения выполняются работы по замене устаревших, выслуживших установленный срок эксплуатации, пультов управления, средств передачи сигналов оповещения, блоков управления сирен, а также сиренно-речевых установок.

В силу пункта 2 статьи 179 БК РФ, в соответствии постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 16 ноября 2015 г. № 1039, объем бюджетных ассигнований по целевой статье расходов 0930110570 на финансовое обеспечение мероприятий, направленных на снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, реализуемых в рамках государственной программы «Обеспечение безопасности населения», определенных законом Краснодарского края от 23.12.2020 № 4380-КЗ «О краевом бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», установлен в размере 100 000 000,00 рублей.

В соответствии с пунктом 2 Порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части относящейся к бюджету Краснодарского края и бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования Краснодарского края, утвержденного приказом министерства финансов Краснодарского края от 30.12.2015 № 540 (далее - Порядок № 540) целевые статьи расходов бюджета Краснодарского края обеспечивают привязку бюджетных ассигнований бюджета Краснодарского края к государственным программам Краснодарского края и их структурным элементам (подпрограммы, мероприятия).

Согласно разделу 2.1 Порядка № 540 по целевой статье расходов 0930110570 отражаются расходы бюджета Краснодарского края на осуществление мероприятий, направленных на снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, связанных с обслуживанием региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения в муниципальных образованиях Краснодарского края и выполнением работ по техническому обслуживанию регионального центра сбора и обработки данных автоматизированной системы оперативного контроля и мониторинга паводковой ситуации Краснодарского края.

Согласно пункту 2 Положения по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения, утвержденного совместным приказом МЧС России и Минцифры России от 31.07.2020№ 579/366 эксплуатационно-техническое обслуживание систем оповещения населения, включает в себя комплекс мероприятий по поддержанию технических средств оповещения систем оповещения населения в работоспособном состоянии.

В соответствии с бюджетной сметой учреждения на 2021 год по целевой статье расходов 0930110570 на осуществление мероприятий но обслуживанию РАСЦО предусмотрены лимиты бюджетных обязательств в размере 100 000 000,00 руб.

В целях реализации Мероприятия 1.1.7, на основе проектной и рабочей документации 337-18-РАСЦО между Учреждением (заказчик) и ПАО Ростелеком (подрядчик) заключен государственный контракт № А.2021.005891 от 08.11.2021 г. (далее - ГК № 5891-2021) цена которого составила 99 499 990,00 руб.

Согласно пункту 1.1 ГК № 5891-2021, предметом указанного контракта является выполнение работ по модернизации РАСЦО в четырех муниципальных образованиях (Павловский, Щербиновский, Брюховецкий и Калининский районы).

В рамках контрольного мероприятия исследованы отдельные вопросы, связанные с исполнением ГК № 5891-2021 на объектах, расположенных на территории муниципального образования Брюховецкий район.

Согласно пункту 1.1 ГК № 5891-2021 и приложению № 5 (проектная документация) условиями указанного контракта выполнение работ по демонтажу устаревшего оборудования оповещения не предусмотрено. Также, согласно представленной Учреждением информации (письмо № 02-4-12-380/23 от 22.02.2023) в ходе исполнения ГК № 5891-2021 работ по демонтажу и замене старого оборудования не производилось, а используемые в настоящее время на территории Брюховецкого района три единицы оборудования оповещения старого образца, числятся на балансе муниципального образования.

Оплата за выполненные в рамках исполнения ГК № 5891-2021 работы в размере 99 499 990,34 руб. произведена Учреждением платежным поручением № 371889 от 29.12.2021 г.

Таким образом, работы, выполненные в рамках исполнения ГК № 5891-2021, не являются работами по модернизации региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения, так как не предусматривали замену отдельных работающих элементов (устройств, блоков) составных частей РАСЦО на аналогичные или улучшающие показатели работы системы оповещения, а фактически являются работами по реконструкции, проводимыми при отсутствии правовых актов, устанавливающих основания их проведения и источники финансирования.

Несоответствие фактически произведенных в рамках ГК № 5891-2021 работ, работам по модернизации РАСЦО, подтверждается также тем фактом, что согласно приказу Министерства от 09.11.2021 № 178 «О принятии Региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения Краснодарского края в эксплуатацию» ввод РАСЦО в эксплуатацию произведен лишь 09 ноября 2021 года, т. е. уже после заключения ГК № 5891 -2021.

Как было отмечено выше, в процессе исполнения ГК № 5891-2021 была осуществлена поставка четырех комплектов оборудования (Павловский, Брюховецкий, Калининский и Щербиновский районы) под наименованием рабочее место оператора РАСЦО (уровня ЕДДС), включающего в себя компьютер-моноблок с экраном не менее 23", микрофон, ИБП, клавиатура, «мышь», специализированное предустановленное клиентское программное обеспечение управления РАСЦО «Марс-Арсенал exchange» (уровень ЕДЦС). Аббревиатура ЕДДС расшифровывается как единая дежурно-диспетчерская служба (далее также - ЕДДС).

Согласно предоставленным Учреждением актам о приемке выполненных работ №№ 1-4 от 15.12.2021 г., стоимость каждого комплекта указанного оборудования составляла 358 920,00 руб. Суммарные затраты на приобретение четырех рабочих мест операторов РАСЦО составили 1 435 680,00 руб. (платежное поручение № 371889 от 29.12.2021 г.).

В силу положений статьи 4 Закона № 68-ФЗ и пункта 4 Положения № 578/365 системы оповещения населения, в том числе и РАСЦО, включаются в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее также – РСЧС).

В соответствии с пунктом «г» части 4 статьи 4.1 Закона № 68-ФЗ, пунктом 11 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 № 794 (далее - Положение № 794), пунктом 9 Положения о территориальной подсистеме единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации Краснодарского края от 02.11.2005 № 1007 (далее – Положение № 1007) единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований, для оснащения которых было приобретено «оборудование рабочих мест операторов РАСЦО» создаются лишь на муниципальном уровне и являются подведомственными органам местного самоуправления, обеспечивающим деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, включая оповещение населения о чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, ЕДДС, являясь структурным элементом РСЧС муниципального уровня, создаются и функционируют в целях реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с пунктом 34 Положения № 794 и пунктом 31 Положения № 1007 финансовое обеспечение функционирования РСЧС и территориальной системы РСЧС осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

С учетом принципа самостоятельности бюджетов, определенного статьей 31 БК РФ и необходимости разграничения полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установленной подпунктом «д» пункта 14 Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 20.12.2016 № 696, создание и обеспечение функционирования ЕДДС к расходным обязательствам Краснодарского края не относится и финансированию за счет краевого бюджета не подлежит.

Кроме того, возможность размещения штатных работников Учреждения для эксплуатации оборудования «рабочих мест операторов РАСЦО» и использование его в качестве постоянных рабочих мест, фактически отсутствуют.

В соответствии с положениями вышеуказанных правовых актов, создаваемые на муниципальном уровне ЕДЦС, структурными элементами РАСЦО не являются, а создаются в составе муниципальных автоматизированных систем централизованного оповещения населения, при этом обеспечивая сопряжение с оборудованием РАСЦО.

В нарушение пункта 3 статьи 162 БК РФ, подпункта «д» пункта 14 Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 20.12.2016 № 696, пункта 1.1.7, перечня мероприятий подпрограммы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Краснодарском крае» государственной программы Краснодарского края «Обеспечение безопасности населения», утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 16 ноября 2015 г. № 1039 (далее также -Постановление № 1039), денежные средства в размере 1 435 680,00 руб. направлены на оснащение единых дежурно-диспетчерских служб муниципального уровня Брюховецкого, Павловского, Калининского и Щербиновского районов, создание и эксплуатация которых должны осуществляться за счет средств соответствующих местных бюджетов

При изложенных обстоятельствах, суд соглашается с выводами департамента, что бюджетные ассигнования в размере 99 499 990,34 руб., выделенные Учреждению по целевой статье расходов 0930110570 бюджетной сметы на 2021 год израсходованы на цели, несоответствующие целям определенным Постановлением № 1039 и показателям бюджетной сметы, а именно на выполнение работ, не относящимся к работам по модернизации и обслуживанию РАСЦО, что указывает на нецелевое использование бюджетных средств, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Судом рассмотрены доводы заявителя о том, что выводы департамента сделаны лишь исходя из содержания понятия «модернизация» применительно к РАСЦО.

Вместе с тем, правовая квалификация нарушения, заключающегося в нецелевом использовании средств, предоставленных в 2021 году из бюджета Краснодарского края на реализацию мероприятия 1.1.7 подпрограммы «Снижение рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» государственной программы государственная программа «Обеспечение безопасности населения» основана на положениях бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В соответствии с бюджетной сметой Учреждения на 2021 год по целевой статье расходов 0930110570 на осуществление мероприятий по обслуживанию РАСЦО предусмотрены лимиты бюджетных обязательств в размере 100 000 000,00 руб.

В соответствии с пунктом 2 Порядка № 540 целевые статьи расходов бюджета Краснодарского края обеспечивают привязку бюджетных ассигнований бюджета Краснодарского края к государственным программам Краснодарского края и их структурным элементам (подпрограммы, мероприятия).

Согласно разделу 2.1 Порядка № 540 по целевой статье расходов 0930110570 отражаются расходы бюджета Краснодарского края на осуществление мероприятий, направленных на снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, связанных с обслуживанием РАСЦО в муниципальных образованиях Краснодарского края и выполнением работ по техническому обслуживанию регионального центра сбора и обработки данных автоматизированной системы оперативного контроля и мониторинга паводковой ситуации Краснодарского края.

Изменения, внесенные в указанный Порядок в 2023 году, факт правонарушения не опровергают, поскольку не распространяют свое действие на периоды нецелевого расходования средств бюджета (29.12.2021).

Согласно пункту 2 Положения по организации эксплуатационно-технического обслуживания систем оповещения населения, утвержденного совместным приказом МЧС России и Минцифры России от 31.07.2020 № 579/366 эксплуатационно-техническое обслуживание систем оповещения населения, включает в себя комплекс мероприятий по поддержанию технических средств оповещения систем оповещения населения в работоспособном состоянии.

Фактически, в рамках исполнения государственного контракта № А.2021.005891 от 08.11.2021 денежные средства в сумме 99 499 990,00 рублей использованы Учреждением на приобретение и монтаж нового оборудования, что в силу вышеуказанных нормативных правовых актов не соответствует, бюджетной смете Учреждения на 2021 год.

Относительно оспариваемого содержания понятия «модернизация» учреждение не учитывает как общепринятую терминологию, закрепленную в Методических рекомендациях по созданию и реконструкции систем оповещения населения, утвержденных протоколом заседания рабочей группы Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности по координации создания и поддержания в постоянной готовности систем оповещения населения от 19 февраля 2021 г. № 1 (далее - Методические рекомендации), так и официально подтвержденную позицию Министерства, являющегося главным распорядителем бюджетных средств и координатором государственной программы «Обеспечение безопасности населения» в письме от 20.02.2023 № 68-07-04-858/23.

При этом основные выводы о допущенном нарушении построены не на противопоставлении понятий модернизации и реконструкции, а на вышеприведенных нормах бюджетного законодательства, определяющих целевое назначение предоставленных из бюджета средств и подтверждающих квалификацию действий Учреждения как их нецелевое использование.

Судом отклоняется довод заявителя о том, что в соответствии с действующим законодательством термин «реконструкция» (аналогичен понятию «модернизация), в силу положений статьи 1 ГрК РФ, применяется исключительно в отношении объектов капитального строительства и не может быть применен в отношении иных активов (автомобиля или персонального компьютера), как несостоятельный, поскольку это означало бы, что министерством, являющимся координатором ГП № 1039, при разработке перечня программных мероприятий применены нормативно неопределенные понятия, не имеющие законодательно определенных конкретных форм реализации.

Суд учитывает, что понятие «модернизация» содержится в различных нормативных правовых актах, в том числе регламентирующих документальное оформление фактов хозяйственной жизни, совершаемых государственными учреждениями.

Так, согласно части 2 статьи 257 Налогового кодекса РФ работы по модернизации включены в один ряд с работами по дооборудованию и достройке, вызванными изменением технологического или служебного назначения оборудования, здания, сооружения или иного объекта основных средств, что также не соответствует перечню и содержанию работ, произведенных в процессе исполнения ГК № 5891-2021.

В соответствии с частями 1 и 4 Федерального Закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Закон о бухгалтерском учете) каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом, при этом формы первичных учетных документов для организаций бюджетной сферы устанавливаются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

При этом в соответствии с приказом Минфина России от 30.03.2015 г. N 52н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, и Методических указаний по их применению» (далее - приказ Минфина РФ № 52н) для отражения в бухгалтерском (бюджетном) учете объектов основных средств, переданных (полученных) для проведения модернизации применяется Акт приема-сдачи отремонтированных, реконструированных и модернизированных объектов основных средств унифицированной формы 

<

***> (далее - Акт ф. 

<

***>) в котором, в том числе, содержатся сведения о сроках проведения работ по договору (контракту) и фактически, сведения об объектах основных средств и расходах на проведение работ по их модернизации.

Таким образом, в силу вышеуказанных норм законодательства, работы по модернизации могут проводится исключительно в отношении объектов основных средств независимо от их вида (здание, сооружение, транспортное средство, оборудование, либо иное), а их выполнение в обязательном порядке должно оформляться Актом ф. 

<

***>, который учреждением не составлялся.

Учреждением представлено заключение специалистов ФБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) начальника 3 НИЦ ФИО6 и старшего научного сотрудника 33 НИО 3 НИЦ ФИО7, направленное в адрес Министерства письмом от 10.04.2023 № ИВ-116-693 (далее - заключение ВНИИ ГОЧС).

Содержание указанного документа факт допущенного правонарушения не опровергает. Данные о том, что указанные специалисты обладают профессиональными знаниями в области бюджетного законодательства, не представлены, вывод о соответствии выполненных на основании ГК № 5891-2021 (проектной документации 345-01-РАСЦО) работ понятию модернизация на основании очевидного факта, что Методические рекомендации нормативным документом не являются, противоречат вышеприведенным нормам законодательства.

Кроме того, специалистов ФБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) сделаны без изучения и оценки всех обстоятельств, при которых учреждением осуществлялось расходование бюджетных средств и необоснованно истолкованы учреждением в качестве правового основания совершения незаконных действий, обратных выводов при оценке указанного заключения представленная совокупность материалов дела сделать не позволяет.

Использованное в заключении ВНИИ ГОЧС определение по своей сути не противоречит определению, использованному в Методических рекомендациях, согласно которому модернизацией является комплекс мероприятий по замене отдельных элементов (устройств, блоков) составных частей РАСЦО на аналогичные или улучшающие показатели работы системы оповещения.

Приведенное в заключении определение модернизации соответствует вышеприведенным правовым нормам и фактически подтверждает вывод о том, что работы по модернизации могут проводится исключительно в отношении объектов основных средств, а не в отношении абстрактных систем, на момент заключения ГК № 5891-2021 в эксплуатацию не введенных, в качестве самостоятельных объектов в бюджетном учете Учреждения не отраженных и, как указано в акте проверки, не соответствующих требованиям законодательства в части законности использования программного обеспечения.

Судом не принимается довод заявителя о том, что денежные средства в размере 1 435 680,00 рублей, направленные на оснащение ЕДДС муниципального уровня, использованы по целевому назначению, исходя из следующего.

Согласно статье 7 Закона № 68-ФЗ одним из основных принципов защиты населения и территорий от ЧС является принцип необходимой достаточности при определении объема и содержания, реализуемых в рамках установленных полномочий мероприятий, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств, что также соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, определенному статьей 34 БК РФ, заключающемуся в необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 14 Основ государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года, утвержденных указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 2016 г. № 696 механизмом реализации государственной политики в области ГО является, в том числе разграничение полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. 

Согласно пункту 7 Положения № 578/365 РАСЦО и муниципальные автоматизированные системы населения (далее - МСО) создаются на разных уровнях функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС, РАСЦО - на региональном, МСО - на муниципальном. Соответственно обеспечение мероприятий по созданию, реконструкции, совершенствованию и модернизации МСО, с учетом принципа самостоятельности бюджетов, определенного статьей 31 БК РФ, к расходным обязательствам Краснодарского края не относится и финансированию за счет краевого бюджета не подлежит.

Также, согласно пункту «м» части 2 статьи 11 Закона № 68-ФЗ, создание и поддержание в постоянной готовности муниципальных систем оповещения и информирования населения о ЧС относится к полномочиям органов местного самоуправления. С учетом принципов необходимой достаточности и эффективности использования бюджетных средств РАСЦО и муниципальные системы оповещения (далее - МСО) должны не дублировать, а дополнять друг друга, обеспечивая при этом взаимодействие (обмен информацией, данными, командами, сигналами между функционирующими системами оповещения ГОСТ Р 59853-2021).

В этой связи доводы об отсутствии факта правонарушения в указанной части отклоняются, поскольку сделаны без учета вышеуказанных норм.

По вопросу оснащения оборудованием Единой дежурно-диспетчерской службы муниципального образования Брюховецкий район доводы основываются на выводах специалистов ФБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) начальника 3 НИЦ ФИО8 и старшего научного сотрудника 33 НИО 3 НИЦ ФИО7, сделанными на основе ошибочного толкования подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов.

В заключении указано, что в число основных задач РАСЦО входит обеспечение доведения сигналов оповещения и экстренной информации, в том числе, до единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований (пункт 12 Положения 578/365, при этом сделан противоречащий требованиям вышеприведенных правовых актов вывод о том, что доведение сигналов предполагает и оснащение муниципальных ЕДДС оборудованием за счет средств бюджета регионального уровня.

Кроме того, учреждение ссылается на письмо ООО «Триалинк Груп» от 11.04.2023 № 97, являющейся разработчиком программного обеспечения КАПСО-Р «Марс-Арсенал», содержание которого не опровергает факт правонарушения, поскольку не учитывает положения указанных нормативных положений.

Суд учитывает, что указанное письмо ООО «Триалинк Груп» содержит противоречивую информацию, согласно которой несмотря на то, что запуск технических средств оповещения нижестоящего (муниципального) уровня возможен с пульта управления вышестоящего (регионарного) уровня, установка оборудования дополнительного пульта управления на муниципальном уровне, по мнению общества, необходима ввиду того, что оно может использоваться как дублирующий вышестоящий пульт управления. При этом неоднократно обращается внимание на необходимость использования принадлежащего ООО «Триалинк Груп» программного обеспечения КАПСО-Р «Марс-Арсенал».

Утверждение о том, что оборудование рабочих мест операторов, должности которых в штате учреждения отсутствуют, является составной частью РАСЦО, опровергается также тем, что в соответствии с пунктом 2.4 Паспорта РАСЦО указанное оборудование в перечне технических средств оповещения отсутствует.

Учитывая вышеизложенное, в действиях юридического лица установлены событие и состав административного правонарушения, ответственность за совершение, которого предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ.

Доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

Следовательно, деяния учреждения противоречат требованиям действующего бюджетного законодательства Российской Федерации.

Требования указанных нормативных правовых актов учреждением нарушены; доказательств, свидетельствующих об обратном, в материалах дела не имеется и суду представлено не было.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности, а также прав и законных интересов учреждения при производстве по делу об административном правонарушении департаментом не допущено; обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, судом не выявлено. 

Двухлетний срок давности привлечения к ответственности, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ, при принятии оспариваемого постановления от 21.12.2021 соблюден.

Согласно статье 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. Общественная опасность правонарушения соизмеряется законодателем, в том числе видом и размером установленной за него санкции.

Пунктами 1, 3 статьи 4.1 КоАП РФ установлено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение в соответствии с Кодексом.

Административный орган при назначении административного наказания исходил из минимального размера санкции, предусмотренной ст. 15.14 КоАП РФ; обстоятельств, отягчающих или смягчающих административную ответственность административным органом при рассмотрении дела об административном правонарушении, не установлено.

Оснований для применения размера санкции ниже размера, установленного ст. 15.14 КоАП РФ, применительно к положениям Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 № 4-П, судом не установлено.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Суд, оценивая фактические обстоятельства совершения правонарушения, учитывая степень общественной опасности деяния, исходит из того, что в данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав административного правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении департамента к исполнению своих публично-правовых обязанностей; иных выводов названные фактические обстоятельства, установленные судом, сделать не позволяют. 

В рассматриваемом случае допущенное учреждением нецелевое использование средств краевого бюджета, выражается в невыполнении юридическим лицом требований бюджетного законодательства в сфере бюджетной системы Российской Федерации и умаляет авторитет государственных органов. 

Кроме того, ненадлежащее соблюдение бюджетного законодательства нарушает правовые и экономические основы комплексного рационального использования бюджетных средств, нарушение которого представляет угрозу бюджетным отношениям.

Совершенное правонарушение в данном случае посягает на установленный публично-правовой порядок бюджетного финансирования, а охранительные нормы статьи 15.14 КоАП РФ защищают интересы государства, в связи с чем, данное правонарушение никак не может быть признано малозначительным.

Кроме того, санкция статьи 15.14 КоАП РФ и установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ двухгодичный срок давности привлечения к административной ответственности свидетельствуют, что рассматриваемое правонарушение представляет повышенную общественную опасность, так как законодателем установлена строгая ответственность за совершение этого правонарушения и значительный срок давности привлечения к административной ответственности.

Предусматривая такую норму ответственности, федеральный законодатель, исходил из необходимости совершенствования системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Поддержка высокого уровня бюджетной дисциплины должна осуществляться, в том числе, посредствам усиления административных наказаний за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, создавая у субъектов таких правоотношений стойкое убеждение в необходимости неукоснительного соблюдения бюджетных законоположений.

Как указывает Конституционный Суд РФ, следует иметь в виду, что возможность освобождения от административной ответственности путем признания административного правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности предусмотренного конкретной статьей КоАП РФ административного штрафа характеру совершенного правонарушения, способствовала бы формированию атмосферы безнаказанности, что несовместимо с вытекающим из статей 4 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации принципом неотвратимости ответственности за нарушение закона (постановление Конституционного суда РФ в постановлении от 25.02.2014 № 4-П). 

Это тем более относится к административному правонарушению, предусмотренному статьей 15.14 КоАП РФ, поскольку исполнение и соблюдение норм бюджетного законодательства, обеспечение целевого использования бюджетных средств носит обязательный характер, для всех участников бюджетного процесса.

Следовательно, в системе действующего правового регулирования институт освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения ориентирован исключительно на правоприменительную оценку самого правонарушения и не предназначен для целей учета имущественного и финансового положения лиц или иных смягчающих административную ответственность обстоятельств, а потому не может быть отнесен к средствам, которые позволяли бы при определении меры административной ответственности скорректировать последствия законодательного установления значительных минимальных размеров административных штрафов и тем самым избежать непропорционального ограничения имущественных прав лиц, допустивших правонарушение.

В противном случае неприменение административной ответственности не будет отвечать предназначению государственного принуждения, которое, по смыслу статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 3), 18 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, должно заключаться главным образом в превентивном использовании соответствующих юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных конституционно признаваемых ценностей гражданского общества и правового государства.

Кроме того, широкая реализация возможности отказа от применения мер административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, со ссылкой на малозначительность совершенного деяния могла бы способствовать размыванию правового режима законности в правоотношениях, направленных на обеспечение целевого характера, эффективности, результативности использования финансовых ресурсов.

С учётом того, что применение статьи 2.9 КоАП РФ является правом, а не обязанностью суда, вывод о невозможности применения в рассматриваемом случае статьи 2.9 КоАП РФ делается судом с учётом постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

При совокупности указанных обстоятельств, суд исходит из того, что совершенное заявителем правонарушение малозначительным не является; возможность применения ст. 2.9 КоАП РФ судом не установлена; документальных доказательств, однозначно и безусловно свидетельствующих о малозначительности правонарушения, заявителем не представлено.

Судом не принимаются доводы заявителя, как не исключающие факта наличия в его деяниях административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, при названных фактических обстоятельствах, установленных судом.

При изложенных обстоятельствах в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании вышеизложенного, руководствуясь 167-171, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Ходатайство заявителя о приобщении удовлетворить.

В удовлетворении ходатайства заявителя о назначении экспертизы по делу отказать.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия (изготовления решения в полном объёме) в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Краснодарского края.

Судья                                                                                                             Р.А. Нигоев