﻿

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075  

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-3111/20 

Екатеринбург

17 июня 2020 г.

Дело № А76-23648/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2020 г. 

 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д. В.,

судей Черкезова Е. О., Кангина А. В.

при ведении протокола помощником судьи Кармацкой О.Л.,  рассмотрел в судебном заседании с использованием систем  видеоконференц-связи при содействии Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда кассационную жалобу Администрации города Челябинска (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 14.11.2019 по делу № А76-23648/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2020 по тому же делу.

        	Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

       	В судебном заседании приняли участие представители:

	администрации - Овчинников А.Н. (доверенность № 11-01-44/11 от 13.01.2020);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области, Управление) - Алентьева Н.А. (доверенность № 05 от 10.01.2020).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным пункта 7 решения УФАС по Челябинской области от 11.03.2019 № 2730/07 по делу № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением суда от 05.08.2019 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: муниципальное автономное учреждение «Привокзальная площадь» (далее - МАУ «Привокзальная площадь», Учреждение); Управление культуры администрации города Челябинска (далее - Управление культуры); индивидуальный предприниматель Рустамов Чингиз Закир Оглы (далее - ИП Рустамов Ч.) и Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - КУИиЗО г. Челябинска). 

Решением суда первой инстанции от 14.11.2019 (судья Наконечная О.Г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

       	Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда                     от  05.02.2020 (судьи Плаксина Н.Г., Иванова Н.А., Костин В.Ю.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

        	В кассационной жалобе Администрация просит названные судебные акты отменить и принять новое решение об удовлетворении ее требований,  ссылаясь  на необоснованность выводов судов о том, что решения Администрации о разрешении на проведении МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок приняты в отношении мероприятий, которые не носят временный характер, что не отвечает условиям ярмарки, установленным Положением о порядке организации ярмарок и продажи товаров на них и требованиях к организации продажи товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках на территории Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 16.02.2011 331-П (далее - Положение № 31-П). Не согласна и считает необоснованными выводы судов о том, что в результате действий по принятию распоряжения Администрации от 20.07.2017 № 8917 МАУ «Привокзальная площадь» фактически предоставлена возможность осуществлять деятельность по размещению нестационарных торговых объектов и предоставлению права хозяйствующим субъектам размещать нестационарные торговые объекты без включения их в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, а так же довод о том, что содержание распоряжений не позволяет сделать вывод о фактическом месте, на котором Администрацией разрешено Учреждению проведение ярмарок, что якобы противоречит пункту 6 Положения № 31-П, является необоснованным и несоответствующим фактическим обстоятельствам дела. Вывод судов о том, что место проведения ярмарок на земельных участках (к/н 929, 931) и бульваре не соответствует градостроительному зонированию муниципального образования Челябинской области, целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка, что в силу пункта 9 Положения № 31-П является основанием для проведения ярмарки, является ошибочным и основан на неверном толковании норм материального права. Выводы УФАС по Челябинской области в отношении наличия нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон № 135-ФЗ, Закон о конкуренции) в действиях Администрации по принятию распоряжений о разрешении на проведение ярмарок МАЙ «Привокзальная площадь», а также по не обеспечению контроля за правомерностью организации и непринятию мер по прекращению организации и проведения Учреждением ярмарок с нарушением требований действующего законодательства на территории земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74636:0513004:929 не основаны на нормах действующего законодательства. В решении антимонопольного органа не указано, какие именно действия, исходя из диспозиции части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, совершены Администрацией, к каким противоправным действиям антимонопольный орган относит принятие Администрацией распоряжений о разрешении на проведение ярмарок Учреждением.

         Проверив законность судебных актов в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанций пришел к следующим выводам.  

         Как следует из материалов дела, антимонопольным органом в связи с поступлением жалобы ИП Рустамова Ч. проведена проверка по вопросу законности действий Администрации по предоставлению земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929 МАУ «Привокзальная площадь» и разрешений на проведение ярмарок на указанных земельных участках.

В заявлении в антимонопольный орган указывалось, что Учреждением на указанных участках под видом ярмарки размещены нестационарные торговые объекты (далее также - НТО) без проведения предусмотренной законодательством процедуры проведения торгов, что, по мнению заявителя, приводит к ограничению прав иных хозяйствующих субъектов, поскольку отсутствует возможность приобретения данных земельных участков для организации объектов торговли на равных условиях путем участия в аукционе, и нарушает положения части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

В связи с наличием в действиях Администрации по предоставлению МАУ «Привокзальная площадь» возможности организации и проведения с нарушением требований действующего законодательства, в том числе посредством принятия распоряжения Администрации от 20.07.2017 № 8917 «О разрешении на проведение ярмарок МАУ «Привокзальная площадь», ярмарок, а также по необеспечению контроля за правомерностью организации и непринятию мер по прекращению организации и проведения МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок с нарушением требований действующего законодательства на территории земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929; по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского, 40, бульвар протяженностью 230 п. м от ул. Худякова до ул. Образцова, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, Управлением на основании статьи 39.1 указанного Федерального закона Администрации выдано предупреждение от 07.03.2018 № 20-07/18 о необходимости прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и принятия мер по устранению последствий такого нарушения, путем:

1) в срок до 01.05.2018 отмены распоряжения Администрации от 20.07.2017 № 8917 «О разрешении на проведение ярмарок МАУ «Привокзальная площадь» и уведомления МАУ «Привокзальная площадь» о его отмене;

2) с даты получения настоящего предупреждения непринятия актов о разрешении на проведение МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок, не соответствующих деятельности в сфере культуры, в целях которых Учреждение создано;

3) с даты получения настоящего предупреждения обеспечения контроля за прекращением организации и проведения ярмарок МАУ «Привокзальная площадь» ярмарок, не соответствующих деятельности в сфере культуры, на территории земельных участков с кадастровыми номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929; по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского, 40, бульвар протяженностью 230 п. м от ул. Худякова до ул. Образцова.

Администрация, не согласившись с выданным Предупреждением № 20-07/19, обратилась в Арбитражный суд Челябинской области (дело № А76-14034/2018) с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным.

По результатам рассмотрения названного дела суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали Администрации в удовлетворении заявленных требований, выданное Администрации Предупреждение № 20-07/18 признано законным и обоснованным.

В установленный срок Предупреждение от 07.03.2018 № 20-07/18 Администрацией не исполнено, в связи с чем, на основании Приказа УФАС по Челябинской области «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» от 21.05.2018 № 69, возбуждено дело № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства.

По итогам рассмотрения дела № 09-07/18 о нарушении антимонопольного законодательства УФАС по Челябинской области принято решение от 11.03.2019 № 2730/07 о нарушении антимонопольного законодательства (далее также - Решение).

В соответствии с пунктом 7 Решения признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-ФЗ, Закон о торговле) действия (бездействие) Администрации города Челябинска по предоставлению последовательно на протяжении пяти лет МАУ «Привокзальная площадь» возможности организации торговой деятельности в виде ярмарки с нарушением требований действующего законодательства, в том числе посредством принятия Распоряжений от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 «О разрешении на проведение ярмарки МАУ «Привокзальная площадь», не обеспечению контроля за правомерностью организации ярмарки и непринятию мер по прекращению организации МАУ «Привокзальная площадь» такой деятельности.

Не согласившись с пунктом 7 вышеуказанного Решения, Администрация обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу об обоснованности и законности вынесенного решения антимонопольного органа в оспариваемой части. Данный вывод обоснованно поддержан судом апелляционной инстанции в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпунктах 1 - 5 пункта 1 настоящей статьи, осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа.

На основании пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом № 381-ФЗ.

Статьей 10 Федерального закона № 381-ФЗ предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1).

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 этой статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2).

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

Статьей 39 Федерального закона № 135-ФЗ установлено, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания (часть 1). Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2).

Решение антимонопольного органа может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения (часть 1 статьи 52 Федерального закона № 135-ФЗ.).

В силу статьи 1 Федерального закона № 135-ФЗ целями регулирования данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 3 Федерального закона № 135-ФЗ, данный Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона; 8) создание дискриминационных условий; 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов местного самоуправления, их действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как следует из материалов настоящего дела, 23.10.2009 Администрацией принято распоряжение № 4435-д «О создании МАУ «Привокзальная площадь».

Согласно распоряжению Администрации от 23.06.2011 № 3861-к учредителем МАУ «Привокзальная площадь» является Управление культуры. Приказами Управления от 07.07.2011 № 105 № 153 от 15.10.2015, № 178 от 22.12.2017 утвержден Устав Учреждения (далее - Устав).

На основании пункта 13 Устава МАУ «Привокзальная площадь» Учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления города Челябинска в сфере культуры.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Следовательно, автономное учреждение может быть создано исключительно в сферах, прямо установленных федеральным законодательством.

При этом, исходя из буквального толкования данной нормы, автономные учреждения создаются в целях выполнения работ или оказания услуг, а не в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления.

МАУ «Привокзальная площадь» предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки:

- с кадастровым номером 74:36:0513004:929 из земель населенных пунктов площадью 1378 кв. м для размещения и эксплуатации ярмарки по адресу: г. Челябинск, Центральный район, ул. Воровского, 40, на основании Распоряжения Администрации от 20.01.2014 № 220-к;

- с кадастровым номером 74:36:0513004:931 из земель населенных пунктов площадью 1378 кв. м для размещения и эксплуатации ярмарки по адресу: г. Челябинск, Центральный район, ул. Воровского, 40, на основании Распоряжения Администрации от 27.01.2014 № 466-о;

- бульвар, протяженностью 230 п. м, по ул. Воровского от ул. Худякова до ул. Образцова в г. Челябинске на основании приказа комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска от 28.09.2012 № 930.

Судами установлено и из материалов дела следует, что МАУ «Привокзальная площадь» фактически не осуществляет оказание услуг в сфере культуры, не имеет в своем штате работников культуры и не использует предоставленное имущество и земельные участки для целей своего создания - оказания услуг в сфере культуры. Включение в Устав Учреждения видов деятельности, не относящихся к сфере культуры, привело к финансовому обеспечению Учреждения за счет бюджетных средств на содержание и благоустройство переданного имущества и земельных участков, которые не используются для оказания услуг в сфере культуры и фактически используются Учреждением с целью организации на них торговли, а также обеспечения муниципальных нужд по содержанию указанного имущества в обход требований законодательства о контрактной системе, а не для оказания услуг в сфере культуры, с использованием которого Учреждение осуществляет деятельность, приносящую ему доход.

Так, Управлением культуры Администрации города Челябинска и Учреждением ежегодно заключаются соглашения о порядке предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в их числе:

1) соглашение № 88 от 30.12.2015, согласно которому размер субсидии в 2016 году составил 238 497 руб.;

2) соглашение № 68 от 30.12.2016, согласно которому размер субсидии в 2017 году составил 519 195 руб.;

3) соглашение № 138 от 29.12.2017, согласно которому размер субсидии в 2018 году составил 447 195 руб.;

4) соглашение № 55 от 29.12.2018, согласно которому размер субсидии в 2019 году составил 638 920 руб.

Таким образом, Учреждение получает субсидии на содержание, в том числе земельных участков с кадастровым номером 74:36:0513004:929, с кадастровым номером 74:36:0513004:931, а также бульвара протяженностью 230 п. м.

В то же время, МАУ «Привокзальная площадь» на земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931, 74:36:0513004:929 на бульваре, протяженностью 230 п. м по ул. Воровского от ул. Худякова до ул. Образцова, осуществляется организация и проведение торговых ярмарок.

Так, распоряжениями Администрации, в том числе от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 принято решение о разрешении на проведение МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок по реализации продовольственных и промышленных товаров в 2014-2018 годы.

В заявлениях МАУ «Привокзальная площадь» о разрешении на проведение ярмарок последним было указано:

- цель организации ярмарки: реализация пенсионерами-садоводами собственной продукции и иных товаров;

- место проведения ярмарки: г. Челябинск, ул. Воровского, 40, бульвар протяженностью 230 п. м от ул. Худякова до ул. Образцова;

- тип ярмарки: универсальная;

- ассортимент реализуемых на ярмарке товаров: продукция, выращенная в личных подсобных хозяйствах; продукция растениеводства и цветоводства, продукты питания, народные промыслы;

- количество торговых мест на ярмарке - 100 ед.

Таким образом, распоряжения Администрации от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 о разрешении МАУ «Привокзальная площадь» проведения универсальной ярмарки по реализации продовольственных и промышленных товаров противоречат целям, указанным последним в заявлениях о разрешении на проведение ярмарок (реализация пенсионерами-садоводами собственной продукции и иных товаров, ассортимент реализуемых на ярмарке товаров: продукция, выращенная в личных подсобных хозяйствах; продукция растениеводства и цветоводства, продукты питания, народные промыслы).

Кроме того, цели проведения ярмарки, как указанные в распоряжениях Администрации, так и в заявлениях МАУ «Привокзальная площадь», ассортимент реализуемых на ярмарке товаров, а также информация об итогах проведенных последним ярмарках не относятся к деятельности в сфере культуры, в целях которых создано МАУ «Привокзальная площадь».

Постановлением Правительства Челябинской области от 16.02.2011 № 31-П утверждено Положение о порядке организации ярмарок и продажи товаров на них и требованиях к организации продажи товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на ярмарках на территории Челябинской области (далее - Положение № 31-П).

Так, согласно пункту 2 данного Положения № 31-П ярмарка - самостоятельное рыночное мероприятие, имеющее временный характер, организованное в установленном месте, вне пределов розничных рынков и на установленный срок, в целях продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) участниками ярмарки.

Распоряжением Администрации № 4028 принято решение о разрешении Учреждению проведение универсальной ярмарки с 18.08.2014 по 16.08.2015 по графику: летне-осенняя - с 18.08.2014 по 16.11.2014; осенне-зимняя - с 17.11.2014 по 14.02.2015; зимне-весенняя - с 15.02.2015 по 15.05.2015; весенне-летняя - с 16.05.2015 по 13.08.2015.

Распоряжением № 7724 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальной ярмарки с 17.08.2015 по 10.08.2016 по графику: летне-осенняя - с 17.08.2015 по 14.11.2015; осенне-зимняя - с15.11.2015 по 12.02.2016; зимне-весенняя - с 13.02.2016 по 12.05.2016; весенне-летняя - с 13.05.2016 по 10.08.2016.

Распоряжением № 8917 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальной ярмарки с 01.07.2017 по 25.06.2018 по графику: летне-осенняя - с 01.07.2017 по 28.09.2017; осенне-зимняя - с 29.09.2017 по 27.12.2017; зимне-весенняя - с 28.12.2017 по 27.03.2018; весенне-летняя - с 28.03.2018 по 25.06.2018.

Распоряжением Администрации № 10936 принято решение о разрешении Учреждению проведения универсальных ярмарок с 01.10.2018 по 29.12.2018.

На основании вышеизложенного суд пришел к правильному выводу, что Администрацией принимались распоряжение на проведение МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок непрерывно в течение года и последовательно на протяжении нескольких лет, что противоречит самому понятию «ярмарка», установленному в пункте 2 Положения № 31-П. При этом нормативно-правового обоснования принятия решений о разрешении проведения МАУ «Привокзальная площадь» универсальных ярмарок непрерывно в течение года и последовательно на протяжении нескольких лет Администрация не представила.

Судами также было установлено, что в результате действий Администрации МАУ «Привокзальная площадь» фактически предоставлена возможность осуществлять деятельность по размещению нестационарных торговых объектов и предоставлению права хозяйствующим субъектам размещать нестационарные торговые объекты без включения их в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска, что противоречит нормам Закона о торговле и нарушает порядок установленный решением Челябинской городской Думы от 30.06.2015 № 10/6 «Об утверждении Порядка оформления документов для размещения нестационарных объектов на территории города Челябинска» (до 13.04.2018), решением Челябинской городской Думы от 10.04.2018 № 39/17 «Об утверждении Порядка оформления документов для размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска» (после 13.04.2018), постановлением Администрации от 09.09.2016 «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Челябинска без предоставления земельного участка».

Суд кассационной инстанции отклоняет  довод заявителя о необоснованности вывода судов, что содержание распоряжений не позволяет сделать вывод о фактическом месте, на котором Администрацией разрешено Учреждению проведение ярмарок в нарушение пункта 6 Положения № 31-П.

Так, содержание распоряжений Администрации от 11.07.2014 № 4028, от 17.08.2015 № 7724 и от 20.07.2017 № 8917, от 25.09.2018 № 10936 не позволяет сделать вывод о фактическом месте, на котором Администрацией разрешено Учреждению проведение ярмарок, что противоречит пункту 6 Положения об организации ярмарок.

В частности, в заявлениях Учреждения 2014 года, 2015 года, 2017 года и 2018 года указано место проведения ярмарки: г. Челябинск, ул. Воровского, 40, бульвар протяженностью 230 п. м от ул. Худякова до ул. Образцова, что является в соответствии с пунктом 9 Положения об организации ярмарок основанием для отказа в предоставлении разрешения на проведения ярмарок.

По результатам их рассмотрения Распоряжениями № 4028, 7724 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского, 40 в Центральном районе г. Челябинска; Распоряжениями №№ 8917, 10936 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского, 40, бульвар протяженностью 230 п. м от ул. Худякова до ул. Образцова в Центральном районе г. Челябинска.

Таким образом, несмотря на то, что в заявлениях указано о намерении Учреждения провести ярмарки на территории Бульвара, Администрацией в Распоряжениях № 4028 и № 7724 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского, 40 в Центральной районе г. Челябинска, без указания на проведение ее на Бульваре.

Сведений о кадастровых номерах земельных участков ни Распоряжения, ни заявления Учреждения не содержат, что не позволяет определить конкретное место проведения ярмарки.

Вместе с тем, в период с 27.08.2014 по 17.06.2016 у МАУ «Привокзальная площадь» отсутствовали права владения земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931, поскольку право постоянного бессрочного пользования зарегистрировано 17.06.2016, Распоряжение Администрации от 27.01.2014 № 466-к отменено Распоряжением Администрации от 27.08.2014 № 5420, Распоряжение Администрации № 5876-е о предоставлении участка принято 30.05.2016, т.е. в период с августа 2014 года по май 2016 года у Учреждения отсутствовали права на указанный участок.

Право постоянного бессрочного пользования на участок земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:929 зарегистрировано только 22.07.2015.

Распоряжениями № 8917, 10936 Учреждению предоставлено право проведения ярмарки по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского, 40, бульвар протяженностью 230 п. м от ул. Худякова до ул. Образцова в Центральном районе г. Челябинска.

Между тем, в Приказе Комитета № 930 от 28.09.2012 не указан такой адрес Бульвара как Воровского 40.

Согласно пояснениям Администрации, Бульвар фактически находится на земельных участках с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 с кадастровым номерами 74:36:0513004:929, которые находятся по адресу: г. Челябинск, ул. Воровского, 40 в Центральном районе г. Челябинска.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ», утвержденными Решением Челябинской городской Думы от 09.10 2012 № 37/13:

- земельный участок с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 расположен в природно-рекреационной территориальной зоне А.1.4 - парки, в том числе специализированного назначения, скверы, бульвары, набережные,

- земельный участок с кадастровым номерами 74:36:0513004:929 расположен в территориальной зоне К.3.1 - магистрали городского и районного значения.

Основные виды разрешенного использования зоны А.1.4: все виды озеленения, в том числе защитные древесно-кустарниковые полосы; объекты благоустройства, отдыха и спорта без зрителей; площадки аттракционов; оранжереи; объекты содержания, ухода, экспонирования, изучения флоры и фауны в искусственных условиях.

Вспомогательные виды разрешенного использования зоны А.1.4: объекты инженерной инфраструктуры; дорожно-тропиночная сеть, тротуары, велосипедные дорожки: общественные туалеты.

Условно разрешенные виды использования зоны А.1.4: объекты общественного питания; объекты оздоровительного назначения; объекты хранения автотранспорта; объекты религиозного назначения.

Основные виды разрешенного использования зоны К.З.1: объекты улично-дорожной сети, автомобильные дороги, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары, площади, проезды; все виды озеленения, в том числе защитные древесно-кустарниковые полосы, скверы, бульвары; остановочные пункты; подземные автостоянки; тротуары, велосипедные дорожки; инженерные сети и сооружения.

Вспомогательные виды разрешенного использования зоны К.З.1: объекты инженерной инфраструктуры; автозаправочные станции; объекты хранения автотранспорта; объекты автомобильного сервиса (автомойки, шиномонтажные мастерские).

Таким образом, разрешенное использование земельных участков с кадастровым номерами 74:36:0513004:931 и 74:36:0513004:929 не предусматривает размещение ярмарок.

Кроме того, судами установлено, что фактически спорный Бульвар находится на ином земельном участке: с кадастровым номером 74:36:0513005:656 площадью 5283 кв. м, земли населенных пунктов, адрес: г. Челябинск, по ул. Воровского на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54.

Распоряжением от 07.08.2014 № 4857-к утверждена схема № 009976-05-2014 расположения земельного участка по адресу ул. Воровского на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54 г. Челябинска Центрального района. Данный участок поставлен на кадастровый учет 16.05.2016 с целевым назначением для эксплуатации бульвара.

Земельный участок с кадастровым номером 74:36:0513005:656 площадью 5283 кв. м, расположенный по адресу: г. Челябинск, по ул. Воровского на участке от ул. Образцова до жилого дома по ул. Воровского, 54 в пользование МАУ «Привокзальная площадь» не предоставлялся.

Поскольку земельный участок под Бульваром с кадастровым номером 74:36:0513005:656 Учреждению не передавался, у Администрации отсутствовали основания для принятия Распоряжений по итогам рассмотрения заявлений Учреждения, содержащих сведения о намерении организовать ярмарку на данном Бульваре.

На основании указанного является правильным вывод антимонопольного органа и суда о том, что место проведения ярмарок на земельных участках (к/н 929, 931) и бульваре не соответствует градостроительному зонированию муниципального образования Челябинской области, целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка, что в силу пункта 9 Положения № 31-П является основанием для проведения ярмарки. 

Пунктом 17 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ определено, что одним из признаков ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке. Создание конкретному хозяйствующему субъекту преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности, а также дискриминационных условий является достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства, в частности, части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в том числе в случаях, указанных в пунктах 1 - 10 указанной статьи.

Поскольку указанный в пунктах 1 - 10 части 1 статьи 15 Закона о конкуренции перечень не является закрытым, действия органа местного самоуправления по созданию преимущественных условий осуществления деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе ввиду создания неравного положения по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами и дискриминационных условий, приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и являются достаточным основанием для признания таких действий нарушающими положения антимонопольного законодательства.

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных документов.

Следовательно, достаточно лишь одной возможности наступления вследствие совершения действий (бездействия) органами, являющимися субъектами проверки по части 1 статьи 15 Закона о конкуренции, недопущения, ограничения, устранения конкуренции для признания действий противоречащими названой норме Закона о конкуренции.

В данном случае антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что Администрация в результате последовательных действий по принятию рассмотренных распоряжений создала для Учреждения преимущественные условия деятельности, которые ведут к ограничению конкуренции.

       	Оснований для переоценки выводов судов, установленных ими фактических обстоятельств и имеющихся в деле доказательств у суда кассационной инстанции в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Остальные приведенные в кассационной жалобе доводы свидетельствуют не о нарушении или неправильном применении судами норм материального права, а о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

	Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно требованиям, определенным статьями 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

	Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актом, судом кассационной инстанции не выявлено.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 14.11.2019 по делу № А76-23648/2019 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Челябинска - без удовлетворения.   

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий						Д.В. Жаворонков 

Судьи						Е.О. Черкезов 

                                             					 А.В. Кангин