ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-3535/2025

г. Челябинск

16 июня 2025 года

Дело № А07-14445/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июня 2025 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 июня 2025 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А., 

судей Бояршиновой Е.В., Киреева П.Н., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания Биленко К.С., 

рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием систем веб-конференции апелляционную жалобу федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Приуралье» Федерального дорожного агентства» на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.02.2025 по делу №А07-14445/2024. 

Федеральное казенное учреждение «Федеральное управление автомобильных дорог «Приуралье» Федерального дорожного агентства» (далее – заявитель, ФКУ Упрдор «Приуралье», учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу (далее – управление, МТУ Ространснадзора по ПФО) о признании незаконным изложенного в письме от 22.04.2024 №52.03.01-09/646 отказа в продлении срока исполнения предписания от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21, а также об обязании устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя путем принятия решения о продлении срока исполнения предписания от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 до момента доведения учреждению соответствующего финансирования из средств федерального бюджета.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции  привлечено Федеральное дорожное агентство (далее – третье лицо, Росавтодор). 

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.02.2025   (резолютивная часть решения объявлена 11.02.2025) в удовлетворении требований заявителя отказано. 

Не согласившись с таким решением, ФКУ Упрдор «Приуралье» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на неисполнимость предписания от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21, принятие учреждением всех возможных мер для его исполнения и необоснованность оспоренного отказа управления. Обращает внимание на следующие обстоятельства: в связи с невозможностью исполнения предписания ввиду отсутствия соответствующего финансирования учреждение обратилось в управление с ходатайством о продлении срока действия предписания. В удовлетворении которого необоснованно отказано; сроки устранения выявленных нарушений транспортной безопасности должны устанавливаться с учетом характера нарушений, а также организационных и технических условий, влияющих на их устранение; реализуя полномочия  по установлению срока на устранение нарушений, контролирующий орган должен учитывать как интересы обеспечения транспортной безопасности, так и фактическую возможность исполнения предписания; учреждение является некоммерческой организацией, осуществляющей свои функции в пределах доведенных лимитов бюджетных средств; в рамках доведенных лимитов бюджетных средств учреждение выполнило действия, направленные на исполнение содержащихся в предписании требований (установило муляжи камер наблюдения в количестве 20шт., произвело оснащение моста через реку Белая техническим средствами обеспечения транспортной безопасности, привлекло для обеспечения защиты объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) от незаконного вмешательства подразделение транспортной безопасности, направило в Росавтодор предложения по доведению средств на проектно-изыскательские работы по оснащению ОТИ ТС ОТБ, организовало работы по регулярному осмотру ОТИ на предмет обнаружения нештатных предметов на конструкциях сооружений, направляло привлеченным подрядным организациям требование по повышению эффективности обеспечения безопасности объектов транспортного комплекса, провело обучение сотрудников, ответственных за соблюдение транспортной безопасности); учреждением представлено письмо Росавтодора от 26.12.2024 №09-28/55959 об отсутствии бюджетных ассигнований на 2025, 2026, 2027 годы.

Представители участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. 

По ходатайству заявителя судом апелляционной инстанции обеспечена возможность участия его представителю в судебном заседании с использованием систем веб-конференции. Однако, заявитель надлежащее подключение своего представителя к соответствующему сервису не обеспечил.

В этой связи апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей сторон и третьего лица, по имеющимся документам.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что ФКУ Упрдор «Приуралье» зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1020203220212, является некоммерческой организацией и осуществляет заключение государственных контрактов на выполнение работ по проектированию, строительству, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них (пункт 3.3.13 Устава учреждения).

В период с 01.09.2021 по 14.09.2021 на основании плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей МТУ Ространснадзора по ПФО на 2021 год, и решения о проведении плановой выездной проверки № РП-433-2021 от 25.08.2021 управлением проведена плановая выездная проверка ФКУ Упрдор «Приуралье», результаты проверки отражены в акте от 14.09.2021 №УФ-23ДХ/21, котором  зафиксированы 9 нарушений требований законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности, а именно: 1) не обеспечены проведение дополнительной оценки уязвимости 137 объектов транспортной инфраструктуры и утверждение в установленном порядке ее результатов; 2) не организовано информирование юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на ОТИ, а также всех физических лиц, находящихся на ОТИ, о положениях законодательства в области обеспечения транспортной безопасности и об организационно-распорядительных документах, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ в части, их касающихся, в том числе о запрете допуска в зоны транспортной безопасности ОТИ вне контрольно-пропускных пунктов и (или) постов ОТИ, допуска в зону транспортной безопасности ОТИ или ее части по поддельным (подложным) и (или) недействительным перевозочным документам и пропускам, а также перевозки грузов по поддельным (подложным) и (или) недействительным перевозочным документам, перемещения предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, действий на ОТИ, приводящих к повреждению оборудования и устройств ОТИ  или использованию их не по функциональному назначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или способствующих наступлению таких последствий; 3) не оснащены 28 ОТИ III категории техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение  объектов видеонаблюдения при их перемещении через контрольно-пропускные пункты, посты на границах зоны транспортной безопасности ОТИ, ее частей, технологического сектора зоны транспортной безопасности ОТИ, а также на критических элементах ОТИ; 4) не оснащены 28 ОТИ III категории техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими передачу данных с систем видеонаблюдения в соответствии с порядком передачи данных; 5) не оснащены 28 ОТИ III категории техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими хранение в электронном виде данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности, имеющих для этого необходимые конструктивные возможности; 6) не оснащены 28 ОТИ III категории техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими выявление нарушителя в заданное время в заданном месте на критических элементах ОТИ; 7) не проведены самостоятельно и с участием представителей  федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией учения и тренировки в целях оценки эффективности и полноты реализации плана обеспечения безопасности объекта с периодичностью не менее одного раза в два года для ОТИ III категории; 8) не разработаны, не утверждены и не направлены в Росавтодор паспорта обеспечения транспортной безопасности 11 ОТИ; 9) не организовано информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на ОТИ, о положениях законодательства в области обеспечения транспортной безопасности и об организационно-распорядительных документах, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ в части, их касающихся, в том числе о запрете прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности или их части вне установленных мест прохода (перемещения), проноса (провоза) предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности ОТИ, совершения актов незаконного вмешательства на ОТИ, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ или использованию их не по функциональному назначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или способствующих наступлению таких последствий.

По итогам проверки управлением в адрес учреждения выдано предписание от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 об устранении выявленных нарушений со сроком исполнения до 11.04.2022. 

В соответствии с пунктом 8 постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 №336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», срок исполнения указанного предписания, выданного до дня вступления в силу этого постановления и действующего на день его вступления в силу автоматически продлен на 90 календарных дней со дня истечения срока его исполнения, т.е. до 11.07.2022.

06.07.2022  ФКУ Упрдор «Приуралье» направило в управление письмо №ХА-9/5681-1 с ходатайством о продлении срока исполнения предписания №6УФ-15ДХ/21 от 14.09.2021. 

Управлением принято решение об удовлетворении указанного ходатайства ФКУ Упрдор «Приуралье» и продлении срока исполнения предписания от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 до 11.07.2023. 

30.06.2023  ФКУ Упрдор «Приуралье» вновь обратилось в управление с ходатайством №АД-9/4965 о продлении срока исполнения предписания от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 до 29.04.2024, в связи с тем, что ФКУ Упрдор «Приуралье» является федеральным казенным учреждением, и обеспечивает исполнение своих обязанностей в пределах доведенных до него лимитов бюджетных средств Росавтодором. В ходатайстве указано, что предписание от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 исполнено частично, разработаны планы обеспечения транспортной безопасности и направлены в Росавтодор на 24 ОТИ, на ОТИ ФКУ Упрдор «Приуралье» установлены информационные стенды: «Зоны транспортной безопасности», подготовлены предложения в Росатодор на проведение проектно-изыскательных работ на оснащение ОТИ техническими средствами обеспечения транспортной безопасности. Предписание от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 не исполнено лишь в части оснащения ОТИ техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, в связи с тем, что ФКУ Упрдор «Приуралье» не доведены лимиты бюджетных средств со стороны Росавтодора. 

МТУ Ространснадзора по ПФО принято решение об удовлетворении ходатайства ФКУ Упрдор «Приуралье» и продлении срока исполнения предписания от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 до 29.04.2024. 

15.04.2024 в МТУ Ространснадзора по ПФО от ФКУ Упрдор «Приуралье» вновь поступило ходатайство №АД-9/2403 о продлении срока исполнения предписания от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 до 31.12.2026, мотивированное тем, что ФКУ Упрдор «Приуралье» является федеральным казенным учреждением, и обеспечивает исполнение своих обязанностей в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных средств  Росавтодора, в связи с чем предписание будет исполнено после доведения соответствующих лимитов. 

По результатам изучения содержащихся в ходатайстве доводов и причин невозможности устранения в установленный срок нарушений, содержащихся в предписании, и выполнения предписания в срок, с учетом неоднократного продления срока исполнения предписания, МТУ Ространснадзора по ПФО принято решение об отказе в продлении срока исполнения предписания от 14.09.2021 №6УФ15ДХ/21, о чем учреждение поставлено в известность письмом от 22.04.2023 №52.03.01-09/646.

Не согласившись с таким решением управления, учреждение обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции не нашел оснований для их удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействий) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействия), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе обеспечения транспортной безопасности, осуществляется Федеральным законом от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон №16-ФЗ). 

Статьей 2 Закона №16-ФЗ предусмотрено, что целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (пункт 1). Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 2). 

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона №16-ФЗ, обязанность по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. 

Статьей 8 Закона №16-ФЗ предусмотрено, что требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 данного Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому урегулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры. 

Согласно части 3 статьи 12 Закона №16-ФЗ, субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики несут ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 №1051 утверждено Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности, в соответствии с которым федеральный надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта

В соответствии с Положением о Межрегиональном территориальном управлении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу, утвержденным приказом Ространснадзора от 24.10.2022 №ВБ-484фс, МТУ Ространснадзора по ПФО является территориальным органом межрегионального уровня Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим в том числе функции по федеральному государственному контролю (надзору) на автомобильном транспорте  и транспортной безопасности на территории субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа, включая Республику Башкортостан (пункт 1). Управление участвует в проведении на территории Приволжского федерального округа проверок готовности сил и средств объектов и субъектов транспортного комплекса к действиям по пресечению актов незаконного вмешательства, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также выдает юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Порядок организации органами государственного контроля (надзора) проверок юридических лиц установлен Федеральным законом от 31.07.2020 №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», в силу пункта 1 части 2 статьи 90 которого в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием разумных сроков их устранения, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

Порядок установления и продления срока исполнения предписания нормативно не урегулирован. Как обоснованно указывает податель апелляционной жалобы, определение срока исполнения предписания об устранении выявленных нарушений отнесено к дискреции контролирующего органа, и в целях обеспечения исполнимости предписания осуществляется  с учетом характера подлежащего устранению нарушения, а также организационных и технических условий, влияющих на его устранение.

Как указано выше, в связи с выявлением в ходе проведения в отношении заявителя надзорного мероприятия управлением выявлены факты 9 нарушений требований законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности, в связи с чем  учреждению адресовано предписание от 14.09.2021 №6УФ-15ДХ/21 об устранении выявленных нарушений со сроком исполнения до 11.04.2022.

Законность и обоснованность предписания заявителем не оспаривается.

По ходатайствам учреждения, мотивированным недостаточностью финансирования для исполнения предписания, срок исполнения предписания управлением дважды продлевался: 06.07.2022 – до 11.07.2023; 30.06.2023 – до 29.04.2024. 

15.04.2024 ФКУ Упрдор «Приуралье» вновь обратилось в управление с ходатайством №АД-9/2403 о продлении срока исполнения предписания до 31.12.2026. Ходатайство вновь мотивировано недостаточностью доведенных до учреждения лимитов бюджетных средств. 

По итогам рассмотрения этого ходатайства, с учетом неоднократного продления срока исполнения предписания, МТУ Ространснадзора по ПФО принято решение об отказе в продлении срока исполнения предписания (письмо от 22.04.2023 №52.03.01-09/646).

Таким образом, управление в порядке реализации своих функций в сфере обеспечения транспортной безопасности, действуя в пределах предоставленных ему полномочий, произвело оценку приведенных в ходатайстве учреждения доводов, и исходя из фактических обстоятельств, не усмотрело оснований для удовлетворения такого ходатайства. 

Оспаривая решение управления, заявитель не приводит сведений о нарушенных принятием этого решения нормативных положениях. Доводы заявителя сводятся к отсутствию бюджетного финансирования учреждения, затрудняющему исполнение предписания. При этом заявителем представлено письмо Росавтодора от 26.12.2024 №09-28/55959 об отсутствии необходимых бюджетных ассигнований на 2025, 2026, 2027 годы.

То есть, указанное заявителем препятствие исполнения содержащихся в предписании требований фактически будет существовать до 2027 года.

Неисполнение предписания столь длительный период времени фактически нивелирует цель выдачи такого предписания и приведет к неконтролируемому продолжающемуся нарушению требований транспортной безопасности, что повышает риск наступления общественно вредных последствий в виде возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан и причинения имущественного ущерба.

Кроме того, довод заявителя в указанной части документально не подтвержден (доказательств недостаточности имеющихся у заявителя ресурсов для исполнения предписания в материалы дела не представлено) и противоречит его же пояснениям о фактическом частичном исполнении им содержащихся в предписании требований (что свидетельствует о наличии у него возможности исполнить предписание вне зависимости от дополнительного бюджетного финансирования).

С учетом указанных обстоятельств следует согласиться с позицией суда первой инстанции о законности и обоснованности оспоренного решения управления, что исключает возможность удовлетворения требований заявителя о признании такого решения недействительным.

Таким образом, решение суда первой инстанции следует признать принятым при правильном применении норм материального и процессуального права, по итогам надлежащей оценки всех имеющих значение для дела фактических обстоятельств.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

Принимая во внимание необоснованность апелляционной жалобы, уплаченная заявителем при ее подаче госпошлина возмещению не подлежит (часть 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый  арбитражный апелляционный суд,

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 13.02.2025 по делу №А07-14445/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Приуралье» Федерального дорожного агентства» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья                                                   А.А. Арямов

Судьи:                                                                                          Е.В. Бояршинова

                                                                                                      П.Н. Киреев