АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2459/25 

Екатеринбург

05 августа 2025 г.

Дело № А50-19787/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 05 августа 2025 г.

Постановление изготовлено в полном объеме  05 августа 2025 г. 

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н.Н.,

судей Жаворонкова Д.В., Гавриленко О.Л.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Новиковой Н.Н. рассмотрел в судебном заседании, проведенном в режиме веб-конференции (онлайн-заседание) рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации Кировского района города Перми (далее – Администрация, заявитель) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2025 по делу № А50-19787/2024 Арбитражного суда Пермского края.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

От акционерного общества «Пермский региональный оператор ТКО» (далее – региональный оператор, Региональный оператор ТКО, заявителя, Администрации города Перми в Арбитражный суд Уральского округа поступили ходатайства о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителей. Рассмотрев заявленное ходатайство, суд удовлетворил его на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

В судебном заседании в режиме веб-конференции (онлайн-заседание) принял участие представитель Западно-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – Управление Росприроднадзора, Управление) – ФИО1 (доверенность от 05.09.2024).

Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Росприроднадзора о признании недействительным предостережения от 20.05.2024 № ИО-07.01-18/5932 о недопустимости нарушения обязательных требований.

На основании ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество «Пермский региональный оператор ТКО», муниципальное казенное учреждение «Пермблагоустройство» (далее – учреждение «Пермблагоустройство»), Департамент жилищно-коммунального хозяйства администрации города Перми (далее – Департамент), Администрация города Перми, общество с ограниченной ответственностью «Самоуправление» (далее – обществ «Самоуправление», управляющая компания).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 19.12.2024 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда                      от 12.03.2025 решение суда от 19.12.2024 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация просит апелляционное постановление отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права.

Податель жалобы отмечает, что не является собственником, землепользователем, землевладельцем и арендатором земельных участков, указанных в предостережении, не использует обозначенные в предостережении земельные участки, не допускает загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы, в связи с чем не является объектом государственного контроля (надзора) относительно применения указанных обязательных требований в рассматриваемом случае. При этом утверждение правил благоустройства и осуществление муниципального контроля не относится к обязательным требованиям, оценка соблюдения которых, осуществляется Управлением Росприроднадзора. 

Настаивает на том, что спорные земельные участки находятся в собственности, владении, пользовании и содержании иных лиц, соответственно полномочия Администрации по оформлению документов относительно свалок на таких земельных участках отсутствуют. В деятельности Администрации отсутствуют не только признаки нарушений, но и возможное нарушение обязательных требований, указанных предостережении.

Кроме того, по мнению заявителя, текст оспариваемого предостережения не содержит каких-либо указаний на конкретные действия либо описание бездействий заявителя, которые могут привести либо приводят к образованию несанкционированного складирования мусора на территории Кировского района города Перми.

В отзыве на кассационную жалобу Управление Росприроднадзора просит оставить оспариваемый судебный акт без изменения, отмечая, что Администрацией не были приняты меры по фактам несанкционированного складирования мусора на территории Кировского района города Перми в части выдачи предписаний и контроля за их исполнением, а также не проведены выездные обследования земельных участков, где были обнаружены места несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов в рамках муниципального земельного контроля.

Общество «Пермский региональный оператор ТКО» в отзыве считает оспариваемый судебный акт законным и обоснованным.

Проверив законность апелляционного постановления  в порядке статьи 286 АПК РФ в пределах доводов кассационной жалобы, суд округа  пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, региональным оператором ТКО в адрес Управления Росприроднадзора направлены сведения об обнаружении мест несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов на территории Кировского района г. Перми.

При осуществлении федерального государственного контроля (надзора) Управлением Росприроднадзора в адрес Администрации объявлено предостережение от 20.05.2024 № ИО-07.01-18/5932 о недопустимости нарушения обязательных требований, в котором предложено принять меры по недопущению возможного нарушения обязательных требований, предусмотренных пунктом 2 части 2 статьи 13, статьи 42 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), пункта 10 части 1 статьи 16.2, части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

Основанием для изложенного послужил выявленный  факт бездействия при организации работы по выявлению и ликвидации мест несанкционированных свалок на территории Кировского района г. Перми, а именно: не были приняты меры по привлечению к ответственности подконтрольных лиц за нарушение правил благоустройства территории города Перми, выдаче предписаний и контролю за их исполнением; не проведены выездные обследования земельных участков, на которых обнаружены места несанкционированных свалок твердых коммунальных отходов в рамках муниципального земельного контроля.

Не согласившись с указанным предостережением, администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции, признавая недействительным оспариваемое предостережение, исходил из отсутствия у Управления полномочий по осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления при разрешении вопросов местного значения (организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа).

Отменяя решение суда и, отказывая в удовлетворении заявленных требований, апелляционный суд пришел к выводу о наличии у Управления Росприроднадзора правовых оснований для объявления Администрации оспариваемого предостережения по правилам Федерального закона                                от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ).

Данные выводы суда апелляционной инстанции соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству Российской Федерации, а также практике его применения на основании следующего.

Объявление предостережения относится к видам профилактических мероприятий (статья 45 Закона № 248-ФЗ).

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (часть 2 статьи 49).

Контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения (часть 4 статьи 49).

К компетенции Росприроднадзора отнесен федеральный государственный экологический надзор, осуществляемый в рамках, в том числе, государственного земельного надзора, государственного надзора в области обращения с отходами (пункт 8 раздела 2  Перечня, утвержденного Правительством Российской Федерации 04.07.2019)

Согласно пункту 2 Положения о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 №1096 (далее - Положение №1096), предметом государственного экологического контроля является, в том числе, соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды, включая требования, содержащиеся в разрешительных документах и установленные Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ),  Федеральным законом                           от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Согласно подпункту «и» пункта 8 Положения № 1096 Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют государственный экологический контроль, в том числе, в отношении бесхозяйного объекта размещения отходов.

В соответствии пунктом 2 Положения о федеральном государственном земельном контроле (надзоре), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1081 (далее - Положение №1081), предметом государственного земельного надзора является, в том числе, соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, органами государственной власти и органами местного самоуправления обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.

Согласно подпункту «г» пункта 9 Положения № 1081 Росприроднадзор и его территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением обязательных требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Согласно части 2 статьи 2 Закона № 248-ФЗ его положения применяются к организации и осуществлению контроля за деятельностью органов государственной власти, не связанной с осуществлением ими властных полномочий, организации и осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления, за исключением деятельности, осуществляемой ими при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с законодательством, если осуществление указанного контроля предусмотрено федеральными законами.

Из указанной нормы следует, что положения настоящего закона не применяются к организации и осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с законодательством, если осуществление указанного контроля предусмотрено федеральными законами.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Закона № 131-ФЗ государственные органы, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения и осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований.

Апелляционный суд верно указал, что поскольку отдельный федеральный закон, предусматривающий контроль за деятельностью органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с законодательством, не принят, то, положения Закона № 248-ФЗ распространяются на рассматриваемые правоотношения.

В соответствии с пунктами 11, 24, 26 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесено, кроме прочего, организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа; участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов; осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа.

В силу части 1 статьи 17.1 рассматриваемого закона  органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Апелляционной коллегией выявлено, что Администрация Кировского района города Перми является территориальным органом администрации                       г. Перми, основной целью которого является эффективное управление соответствующей территорией (пункт 2.1 Типового положения о территориальном органе администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.01.2013 № 7) (далее - Типовое положение).

В соответствии с Типовым положением названный  орган  осуществляет в соответствии с возложенными на него задачами, в том числе следующие функции: муниципальный земельный контроль в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами города Перми, обследование земельных участков (пункт 3.2.4.4 Типового положения); контроль за соблюдением правил благоустройства территории города Перми (пункт 3.5.1 Типового положения), при осуществлении своей деятельности  обязан соблюдать требования законодательства, обеспечивать решение задач и выполнение функций, установленных Положением, действовать в интересах населения г. Перми (подпункты 4.2, 4.2.1, 4.2.2, 4.2.3 Типового положения).

Согласно статье 13 ЗК РФ охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса (пункт 1).

В силу статьи 51  Закона  № 7-ФЗ  отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, со ссылкой на определение Верховного Суда Российской Федерации от 08.02.2024 № 304-ЭС23-29063, суд апелляционной инстанции пришел обоснованному к выводу о том, что оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом, в пределах предоставленных полномочий, в адрес субъекта, ответственного за устранение выявленных нарушений.

В пункте 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункте 1 статьи 16 ЗК РФ закреплена презумпция государственной собственности на землю: земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Согласно положениям пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных указанным пунктом.

В рамках предоставленных органу местного самоуправления полномочий администрация, как наиболее приближенный к источникам образования отходов орган публичной власти, имеет объективную возможность максимально оперативно, еще на начальном этапе формирования мест несанкционированного размещения отходов в границах муниципальной территории, выявлять такие места, устанавливать лиц, в результате деятельности которых данные отходы образуются и размещаются на не предназначенных для этого территориях, предъявлять к таким лицам требования об освобождении земельных участков, устранять причины образования несанкционированных свалок путем своевременного создания мест (площадок) накопления отходов, организовывать общественные мероприятия с целью формирования экологической культуры и прочее.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции обоснованно согласился с позицией Управления Росприроднадзора о наличии правовых оснований для объявления Администрации предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами на территории муниципального образования.

Из положений пункта 3 части 1 статьи 16, части 3 статьи 31 Закона                       № 248-ФЗ органы местного самоуправления являются контролируемыми лицами в случае владения и (или) пользования объектами контроля, в том числе земельными участками.

Доводы заявителя о том, что спорные земельные участки находятся в собственности, владении, пользовании и содержании иных лиц, полномочия администрации по оформлению документов относительно свалок на таких земельных участках отсутствуют, судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклонены, поскольку не снимают ответственности с Администрации по осуществлению муниципального земельного контроля, обследования земельных участков в соответствии с действующим законодательством и контроля за соблюдением правил благоустройства территории города Перми в соответствии с пунктами 3.2.4.4, 3.5.1 Типового положения.

Отмечено, что часть земельных участков, в том числе неразмежеванных, находится в собственности Администрации, в связи с чем заявитель не должен допускать несанкционированное размещение отходов на принадлежащих ему земельных участках, в том числе переданных в пользование иным лицам.

Оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий; по форме и содержанию соответствует требованиям Закона № 248-ФЗ; Управление Росприроднадзора, не применяя к администрации, мер государственного принуждения, предоставляет ей возможность в целях защиты публичных интересов, обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности самостоятельно принять меры, направленные на недопущение действующего законодательства, в том числе путем использования полномочий органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанций правомерно отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявленного Администрацией требования.

Иное толкование подателем кассационной жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого спора не свидетельствуют о нарушении судом апелляционной инстанции норм права.

В целом доводы кассационной жалобы сводятся к изложению обстоятельств дела, которые получили надлежащую правовую оценку суда апелляционной инстанции и мотивированно отклонены, не подтверждают нарушений апелляционным судом норм материального и (или) процессуального права, фактически направлены на переоценку выводов суда и не являются достаточным основанием для отмены (изменения) обжалуемого судебного акта.

Переоценка доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 АПК РФ, абзац второй пункта 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебных актов (часть 4 статьи 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.

При данных обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2025 по делу № А50-19787/2024 Арбитражного суда Пермского края оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации Кировского района города Перми – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Председательствующий                                             Н.Н. Суханова

Судьи                                                                          О.Л. Гавриленко

                                                                                     Д.В. Жаворонков