АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190121

http://fasszo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

17 декабря 2024 года

Дело №

А66-15048/2023

 Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б., 

 при участии от администрации города Твери ФИО1 (доверенность от 02.02.2024), 

 рассмотрев 09.12.2024 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 22.02.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2024 по делу № А66-15048/2023, 

у с т а н о в и л :

Администрация города Твери, адрес: 170100, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Администрация), обратилась в Арбитражный суд Тверской области (далее – АС ТО) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, адрес: 170100, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – УФАС, Управление), о признании недействительными решения и предписания от 27.09.2023 по делу № 069/01/15-54/2022.

 Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Тверское городское муниципальное бюджетное учреждение по вопросам организации похоронного дела «Радуница», адрес: 170023, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Учреждение), индивидуальный предприниматель ФИО2, ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Предприниматель), общество с ограниченной ответственностью «Гранит-Плюс», адрес: 170006, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Общество), администрация муниципального образования «Заволжское сельское поселение» Калининского района Тверской области, адрес: 170508, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>.

 Решением суда первой инстанции от 22.02.2024, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 30.05.224, заявленные требования удовлетворены.

 В кассационной жалобе Управление просит отменить состоявшиеся судебные акты и направить дело на новое рассмотрение, поскольку суды не дали надлежащей оценки действиям Администрации в связи с наделением Учреждения правом предоставлять торговые места на кладбище, между тем указанное обстоятельство в совокупности с утвержденными планами-схемами свидетельствуют о наделении Учреждения функциями органа местного самоуправления (далее - ОМСУ), в то время как оно имеет признаки хозяйствующего субъекта. Спорный земельный участок принадлежит на праве собственности муниципальному образованию город Тверь и предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование Учреждению. Полномочиями по утверждению Схемы размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО) на территории кладбища (земельный участок которого является муниципальной собственностью города Твери) наделена именно Администрация. 

 В судебном заседании представитель Администрации возразила против удовлетворения жалобы по мотивам отзыва. 

 УФАС и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее –  АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

 Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. 

 Как следует из материалов дела и установлено судами, Предприниматель и Общество обратились в Управление с заявлениями от 13.10.2021 о наличии признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о конкуренции) в связи с созданием дискриминационных условий при рассмотрении их заявлений о предоставлении торгового места на кладбище на земельном участке с кадастровым номером 69:10:0000021:762 (далее – Участок).

 В ходе рассмотрения указанных заявлений УФАС установило, что Предприниматель и Общество 15.08.2021 направили в Учреждение заявления о предоставлении в аренду земельных участков, расположенных на муниципальном кладбище города Твери «Дмитрово-Черкассы», с правой и левой сторон от входа на кладбище.

 Учреждение письмами от 15.09.2021 № 02/381, 02/382 сообщило, что организация предоставления торговых мест для реализации надмогильных сооружений, оград, товаров ритуального и похоронного назначения осуществляется на территории Участка в соответствии со Схемой размещения торговых мест, а испрашиваемые участки не предназначены для предоставления торговых мест. В связи с этим в заключении договоров аренды было отказано.

 Предприниматель и Общество 16.09.2021 вновь обратились в Учреждение с заявлениями о предоставлении иного торгового места на территории Участка.

 Учреждение письмами от 14.10.2021 № 02/451, 02/450 вновь отказало в предоставлении торговых мест в связи с отсутствием свободных мест на Участке.

 Управление по результатам рассмотрения заявлений Предпринимателя и Общества 13.01.2022 выдало Учреждению предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Учреждение, повторно рассмотрев заявления Предпринимателя и Общества от 15.08.2021, в их удовлетворении вновь отказало в связи с невозможностью предоставления в аренду Участка.

 В связи с невыполнением предупреждения Управлением в отношении Учреждения 02.03.2022 возбуждено дело № 069/01/15-54/2022 по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о конкуренции.

 Рассмотрение дела было приостановлено до вступления в законную силу решения АС ТО по делу № А66-2223/2022 (по заявлению Общества к Учреждению о признании незаконным и отмене решения об отказе в заключении договора на предоставление торгового места, выраженного в письме от 14.10.2021 № 02/450).

 Предприниматель также обратился в арбитражный суд с заявлением к Учреждению об оспаривании отказов в заключении договора на предоставление торгового места, выраженных в письмах от 15.09.2021 № 02/381, от 14.10.2021 № 02/451.

Вступившими в законную силу решениями АС ТО от 07.10.2022 по делу № А66-2223/2022, от 23.10.2022 по делу № А66-6292/2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В связи с этим УФАС прекратило рассмотрение в отношении Учреждения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании пункта 1 части 1 статьи 48 Закона о конкуренции (отсутствие нарушения антимонопольного законодательства применительно к частям 1 и 3 статьи 15 Закона о конкуренции). В то же время в ходе рассмотрения дела № 069/01/15-54/2022 Управление усмотрело в действиях Администрации признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о конкуренции, выразившееся в наделении Учреждения полномочиями ОМСУ по утверждению Схемы размещения НТО на Участке, находящемся в муниципальной собственности.

 При этом Управление исходило из того, что Учреждение в соответствии с пунктом 2.2 своего устава создано с целью осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий ОМСУ в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, а также реализации Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

 Согласно Положению об организации ритуальных услуг и содержании муниципальных мест погребения города Твери, утвержденному решением Тверской городской Думы от 25.09.2008 № 126, постановлению Администрации от 03.03.2011 № 286 «Об утверждении Регламента работы Тверского городского муниципального бюджетного учреждения по вопросам организации похоронного дела «Радуница», осуществление контрольно-распорядительных функций по вопросам организации похоронного дела, предоставления ритуальных услуг и содержания муниципальных мест погребений города Твери возложено на уполномоченную организацию – Учреждение.

 Согласно уставу (в редакции от 23.06.2021) Учреждение наделено полномочиями по предоставлению торговых мест на земельных участках, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании, в целях оказания услуг по реализации надмогильных сооружений, оград, товаров ритуального и похоронного назначения.

 Приказом самого Учреждения от 17.08.2021 № 24 «Об утверждении Планов-схем расположения торговых мест на территориях муниципальных кладбищ города Твери» утверждены указанные планы-схемы, в том числе Схема размещения торговых объектов на территории муниципального кладбища города Твери «Дмитрово-Черкассы» на спорном Участке.

 Полагая, что данная Схема по сути является схемой размещения НТО, утверждение которой относится к компетенции ОМСУ, Управление посчитало неправомерным наделение Администрацией Учреждения полномочиями по утверждению Схемы размещения торговых мест.

 В связи с этим УФАС решением от 27.09.2023 по делу № 069/01/15-54/2022 признало в указанных действиях Администрации нарушение по части 3 статьи 15 Закона о конкуренции.

 Предписанием от 27.09.2023 по делу № 069/01/15-54/2022 Управление обязало Администрацию в срок до 31.10.2023 прекратить указанное нарушение путем внесения изменений в устав Учреждения, исключающих возможность данной организации осуществлять полномочия (функции) Администрации по утверждению Схемы размещения торговых объектов на муниципальном кладбище (на Участке).

 Администрация, не согласившись с решением и предписанием, обратилась в суд.

 Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, не найдя в действиях Администрации рассматриваемых нарушений.   

 Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

 Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

 Управлением установлено, что согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 16.06.2023 № КУВИ-001/2023-139568620 и от 25.08.2023 № КУВИ-001/202З-1946З8760 Участок площадью 312 500 кв.м, с видом разрешенного использования «под расширение кладбища «Заволжское», расположенный по адресу: Тверская обл., Калининский р-н, Заволжское с. п., пос. Дмитрово-Черкассы, принадлежит на праве собственности муниципальному образованию город Тверь и предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование Учреждению.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, пришли к выводу, что представленный в материалы дела приказ руководителя Учреждения от 17.08.2021 № 24 «Об утверждении Планов-схем расположения торговых мест на территориях муниципальных кладбищ города Твери» не обладает признаками нормативного акта, а утвержденные им Планы-схемы расположения торговых мест не являются схемой размещения НТО в понимании Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон о торговой деятельности), так как не содержат никаких обязательных сведений о размещаемых на определенной территории НТО (адресе, площади, специализации, типе, периоде функционирования). 

 Суды посчитали, что Администрация не только фактически не передавала Учреждению полномочия по утверждению Схемы размещения торговых мест на Участке, но и не имела возможности их передать ввиду того, что сама такими полномочиями не наделена. Как добавил апелляционный суд, законодательством не предусмотрена возможность утверждения Схемы размещения торговых мест в отношении отдельных земельных участков, что свидетельствует о невозможности передачи Учреждению соответствующих полномочий в отношении торговых мест, располагаемых на спорном Участке.

 Между тем судами не учтено следующее. 

 Часть 3 статьи 15 Закона о конкуренции запрещает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами ОМСУ.

 Выше отмечено, что согласно уставу (в редакции от 23.06.2021) Учреждение наделено полномочиями по предоставлению торговых мест на земельных участках, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании, в целях оказания услуг по реализации надмогильных сооружений, оград, товаров ритуального и похоронного назначения.

 Учреждение письмом от 23.08.2023 № 02/307 представило копию приказа директора Учреждения от 23.08.2023 № 30 «Об установлении площади торговых мест на территориях муниципальных кладбищ города Твери», которым установлена площадь территорий, отведенных под предоставление торговых мест на территории муниципальных кладбищ города Твери:

- на территории муниципального кладбища города Твери «Заволжское», расположенного по адресу: Тверская обл., Калининский р-н, Заволжское с.п., пос. Дмитрово-Черкассы, спорный Участок – 519, 44 кв.м;

- на территории муниципального кладбища города Твери «Заволжское», расположенного по адресу: Тверская обл., Калининский р-н, Заволжское с.п., в районе пос. Дмитрово-Черкассы, кадастровый номер земельного участка 69:10:0000021:563 – 1448,0 кв.м.

В письме от 21.08.2023 № 01/4131-и Администрация сообщила, что на участках выделена часть территорий под размещение НТО для реализации товаров ритуального и похоронного назначения, ставила вопрос о включении в схему размещения 40 (сорока) НТО (павильонов круглогодичного функционирования).   

 Схема размещения торговых мест утверждена приказом директора Учреждения от 17.08.2021 № 24 и доступна для всеобщего ознакомления на территории муниципального кладбища. Кроме того, информация о торговых местах на территории муниципальных кладбищ города Твери опубликована на сайте Администрации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе Учреждения.

 Данный Приказ № 24 принят в соответствии с приказом начальника Департамента экономического развития Администрации от 23.06.2021 № 23 в целях регламентации предоставления торговых мест на территории муниципальных кладбищ города Твери для оказания услуг по реализации надмогильных сооружений, оград, товаров ритуального и похоронного назначения. 

Приказом начальника указанного Департамента от 23.06.2021 № 23 утверждены изменения в пункт 2.5 раздела 2 устава Учреждения, в соответствии с которыми для достижения целей, ради которых создано Учреждение, оно вправе предоставлять торговые места на земельном участке в целях оказания услуг по реализации надмогильных сооружений, оград, товаров, ритуального и похоронного назначения. 

 Постановлением Администрации от 04.08.2021 № 747 утвержден тариф на платную услугу по предоставлению торгового места в размере 350 руб. за 1 кв. м торгового места в месяц. 

 Согласно информации Администрации, сообщенной в УФАС, предоставление торговых мест осуществляется в соответствии с очередностью поданных заявлений, Схемой размещения торговых мест, утвержденной названным выше приказом Учреждения от 17.08.2021 № 24, и фактом наличия свободных торговых мест.   

Согласно пункту 3 Порядка разработки и утверждения ОМСУ муниципальных образований Тверской области схем размещения НТО, утвержденного постановлением администрации Тверской области от 28.09.2010 № 458-па, схема размещения НТО разрабатывается и утверждается ОМСУ муниципального образования Тверской области, определенным в соответствии с уставом муниципального образования Тверской области.

 В соответствии с подпунктом 52 пункта 1 Устава города Твери, утвержденного решением Тверской городской Думы от 23.01.2019 № 2, в пределах своей компетенции Администрация разрабатывает и утверждает схему размещения НТО в установленном законодательством порядке.

 Указанные обстоятельства в совокупности с утвержденной и применяемой Учреждением Схемой размещения торговых мест на кладбище, его усмотрением и распорядительными действиями по предоставлению (отказу в предоставлении) торговых мест на Участке (находящемся в муниципальной собственности) хозяйствующим субъектам свидетельствуют о фактическом наделении Учреждения функциями ОМСУ и нарушении части 3 статьи 15 Закона о конкуренции. 

 При этом формальное несоответствие Схемы размещения торговых мест на кладбище всем требованиям Закона о торговой деятельности не отменяет сути сложившейся ситуации в отношении распоряжения торговыми местами на Участке, находящемся в муниципальной собственности. 

 Таким же образом не имеет значения формальный довод Администрации об утверждении устава и создании Учреждения не самой Администрацией, а подведомственным ей Департаментом, в том числе с учетом положений пунктов 1.2, 1.3 устава Учреждения, согласно которым функции и полномочия учредителя и собственника осуществляет Администрация в лице соответствующих департаментов.      

 В соответствии с пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 № 220, проведен краткий обзор состояния конкуренции на товарном рынке по розничной торговле на муниципальном кладбище.

 Согласно пункту 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующим субъектом является коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

 Пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее - Постановление Пленума № 2) определяет, что неполучение лицом дохода непосредственно от совершения отдельных операций на товарных рынках, наличие законодательных особенностей финансирования деятельности соответствующего лица и (или) его участия в функционировании товарных рынков сами по себе не исключают распространения на это лицо требований, установленных антимонопольным законодательством по отношению к хозяйствующим субъектам. В равной мере требования антимонопольного законодательства распространяются на государственные (муниципальные) учреждения.

 В соответствии с пунктами 2.4, 2.5 устава Учреждение оказывает услуги за плату в сфере организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения. 

 Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц Учреждение осуществляет, в частности, деятельность по резке, обработке и отделке камня для памятников (ОКВЭД 23.70.2), торговлю розничную предметами культового и религиозного назначения, похоронными принадлежностями в специализированных магазинах (ОКВЭД 47.78.4), организацию похорон, предоставление связанных с ними услуг (ОКВЭД 96.03).

 Как обоснованно отметило УФАС, данные обстоятельства свидетельствуют о том, что Учреждение имеет признаки хозяйствующего субъекта. 

 При этом угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в части 3 статьи 15 Закона о конкуренции.

Согласно пункту 28 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.04.2019, для исполнения государственных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. Бюджетное учреждение является публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

В соответствии с пунктом 34 Постановления Пленума № 2 при наличии спора о соответствии статье 15 Закона № 135-ФЗ правовых актов, решений, действий (бездействия) подлежит доказыванию факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо наличие угрозы наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

 Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона о конкуренции.

 Таким образом, суды двух инстанций при разрешении спора ограничились формальной оценкой доказательств и обстоятельств дела, допустив неправильное применение норм материального права.   

 Следует также заметить, что письмом от 25.10.2023 Администрация сообщила Управлению об исполнении оспариваемого предписания, представив документы об утверждении внесения изменений в устав Учреждения путем дополнения устава пунктом 2.8 о том, что Учреждение не вправе осуществлять полномочия (функции) Администрации по утверждению схемы размещения НТО, предусмотренной Законом о торговой деятельности.   

 Таким образом, решение и предписание Управления приняты при наличии достаточных, убедительных правовых и фактических оснований, являются законными и обоснованными (часть 3 статьи 201 АПК РФ). При таких конкретных обстоятельствах у судов двух инстанций отсутствовали основания для удовлетворения заявленных требований. 

 По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств. 

 Поскольку при рассмотрении дела судами были установлены все обстоятельства по делу, но имеет место неправильное применение норм права применительно к обстоятельствам настоящего дела, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по нему решение и постановление и принять новый судебный акт – об отказе в заявленных требованиях.

 Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Тверской области от 22.02.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2024 по делу № А66-15048/2023 отменить.

В удовлетворении заявленных требований администрации города Твери отказать. 

Председательствующий

В.М. Толкунов

Судьи

О.А. Алешкевич

Л.Б. Мунтян