СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД 

улица Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, http://7aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

город Томск                                                                                           Дело № А27-16641/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 апреля 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Бородулиной И. И., Скачковой О. А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Карташовой Н. В.  рассмотрел апелляционную жалобу Управления по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка (№ 07АП-931/2019) на решение от 10.12.2018 Арбитражного суда Кемеровской области по делу № А27-16641/2018 (судья Конкина И. В.) по заявлению Управления по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка (654080, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (650000, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании незаконными решения от 13.07.2018 и предписания от 13.07.2018 № 1 по делу №16/А-15-2018.

Третьи лица:  муниципальное бюджетное учреждение «Единый центр организации пассажирских перевозок» Новокузнецкого городского округа (654080, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Администрация города Новокузнецка (654080, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>),

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: ФИО1 по дов. от 01.04.2019,

от заинтересованного лица: без участия,

от третьих лиц: от МБУ «Единый центр организации пассажирских перевозок» Новокузнецкого городского округа – ФИО2 по дов. от 15.01.2019, от Администрации города Новокузнецка – без участия,

У С Т А Н О В И Л:

Управление по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка (далее – заявитель, Управление по транспорту и связи) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Кемеровское УФАС России) о признании незаконными решения от 13.07.2018 и предписания от 13.07.2018 № 1 по делу №16/А-15-2018.

            К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: муниципальное бюджетное учреждение «Единый центр организации пассажирских перевозок» Новокузнецкого городского округа (далее – МБУ ЕЦОПП, учреждение), Администрация города Новокузнецка (далее совместно – третьи лица).

            Решением от 10.12.2018 Арбитражного суда Кемеровской области в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, требования  удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что антимонопольным органом не доказано, что действия заявителя влекут за собой неблагоприятные последствия для других хозяйствующих субъектов; доказательств, свидетельствующих, что заявитель своими действиями создал препятствия деятельности конкретных хозяйствующих субъектов, материалы дела не содержат; вменение заявителю нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ необоснованно; выполнение работ по организации перевозок пассажиров на маршрутах наземного городского и (или) пригородного пассажирского транспорта входит в исключительную компетенцию органов власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им учреждениями; антимонопольным органом не были рассмотрены разделы 6, 7 муниципального задания, в связи с чем УФАС был не вправе требовать отмены приказа Управления по транспорту и связи от 11.01.2018 № 6  в данной части.

Заинтересованное лицо  в отзыве  на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения, жалобу – без удовлетворения.

От третьих лиц отзывы не поступили.

На основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд приступил к рассмотрению дела  в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Определением апелляционного суда от 11.03.2019 судебное разбирательство по апелляционной жалобе в порядке статьи 158 АПК РФ отложено на 03.04.2019.

От апеллянта поступили дополнения к апелляционной жалобе, приобщены к материалам дела.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ произведена замена в составе суда: судьи Павлюк Т.В. на судью Скачкову О.А., рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции произведено с самого начала.

На основании части 3 статьи 156 АПК РФ апелляционный суд рассмотрел дело в отсутствие заинтересованного лица, Администрации города Новокузнецка.

Представители заявителя, МБУ ЕЦОПП, в судебном заседании поддержали свои позиции по делу.

Исследовав материалы дела в порядке статьи 268 АПК РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, дополнений к ней, поступившего отзыва, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10.12.2018 подлежащим изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Управлением по транспорту и связи создано МБУ ЕЦОПП. 

Согласно пунктам 2.1, 2.2 Устава учреждения предметом деятельности последнего является участие в организации, диспетчерском регулировании и контроле пассажирских перевозок автомобильным и городским электрическим транспортом. Цель деятельности учреждения – обеспечение реализации полномочий учредителя для более качественного оказания услуг по удовлетворению общественных потребностей в сфере реализации мероприятий по улучшению транспортной работы, повышению эффективности и качества пассажирских перевозок по маршрутам, составляющим маршрутную сеть Новокузнецкого городского округа.

11.01.2018 Управлением по транспорту и связи утверждено муниципальное задание на 2018 и на плановый 2019-2020 годы, согласно которому учреждение:

- реализует и организует изготовление проездных документов. Разрабатывает и согласовывает в установленном порядке расписания, а также графики движения маршрутов наземного транспорта;

- анализирует и осуществляет мониторинг качества транспортных услуг, предоставляемых населению;

- осуществляет учет выполненной транспортной работы перевозчиками в соответствии с условиями договоров и др.;

- осуществляет сбор, хранение, обработку телематических данных, поступающих с бортовых навигационно-связных терминалов, установленных на транспортных средствах;

- осуществляет иные работы;

- осуществляет автообслуживание должностных лиц, государственных органов и государственных учреждений в случаях, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

- организует и осуществляет подвоз обучающихся в образовательные учреждения автомобильным транспортом.

11.01.2018 между Управлением по транспорту и связи и учреждением заключено соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии учреждению, согласно которому субсидии предоставляются на возмещение нормативных затрат учреждения, связанных с оказанием им в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнение работ) (пункт 1.1 соглашения).

В соответствии с приложением № 1 к соглашению сумма субсидии на 2018 год составила 44 053 000 руб.

По результатам осуществления Кемеровским УФАС России полномочий по контролю за соблюдением органами местного самоуправления требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ) антимонопольным органом принято решение от 13.07.2018 по делу № 16/А-15-2018, которым заявитель признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Заявителю выдано предписание от 13.07.2018 № 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Управление по транспорту и связи, посчитав указанные решение и предписание не соответствующими действующему законодательству и нарушающими его права и  законные интересы, в пределах установленных статьей 198 АПК РФ сроков обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании указанных ненормативных правовых актов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности оспариваемых актов.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции установил наличие оснований для изменения решения суда первой инстанции.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 135-ФЗ антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации. К нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и Закон о защите конкуренции), и статья 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Частью 2 статьи 18 указанного Закона установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии со статьей 54 Федерального закона № 135-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются с 01.01.2014 Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), который, в том числе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Пунктом 3 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ установлено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Статьей 8 Федерального закона № 44-ФЗ установлен принцип обеспечения конкуренции, согласно которому контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). 

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок

В силу статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ, пунктов 1 и 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные органы, органы управления внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов могут вступать в договорные отношения только посредством заключения государственного и муниципального контракта. Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе и в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ запрещены федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Из материалов дела следует, что 11.01.2018 между Управлением по транспорту и связи и учреждением заключено соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии учреждению, согласно которому субсидии предоставляются на возмещение нормативных затрат учреждения, связанных с оказанием им в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнение работ).

Принимая решение, антимонопольный орган посчитал, что реализация данного соглашения привела к созданию преимущественных условий осуществления деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов определенной организационно-правовой формы, в связи с обеспечением гарантированным рынком сбыта своих услуг, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующему товарному рынку, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств при проведении публичных процедур, и в случае признания победителями - оказывать соответствующие услуги на соответствующих товарных рынках, вступают в противоречие с требованиями пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

В силу вышеизложенных норм права суд первой инстанции правомерно поддержал данный вывод антимонопольного органа, в связи с чем соответствующие доводы апеллянта не могут быть признаны обоснованными.

Вместе с тем, из оспариваемых решения, предписания,  заключения об обстоятельствах дела № 16/А-15-2018 от 14.06.2018 антимонопольного органа не следует, что им анализировались и исследовались вопросы, связанные с автообслуживанием должностных лиц, государственных органов и государственных учреждений в случаях, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и подвозом обучающихся в образовательные учреждения автомобильным транспортом (разделы 6 и 7 муниципального задания). 

Фактически антимонопольным органом выводы сделаны, исходя из анализа разделов 1-5 муниципального задания относительно организации перевозок пассажиров на маршрутах наземного городского и (или) пригородного пассажирского транспорта общего пользования; только в данной части запрашивались  и давались письменные пояснения, иные документы.

Таким образом, заинтересованное лицо пришло к выводу о нарушении заявителем положений Федерального закона № 135-ФЗ при издании приказа от 11.01.2018 № 6, фактически не исследовав вопросы, связанные с  разделами 6 и 7 муниципального задания, утвержденного названным приказом. 

Соответствующие доводы в данной части антимонопольным органом приведены лишь в пояснениях по делу, отзыве, в то время как оспариваются конкретные решение и предписание.

При изложенных обстоятельствах, принимая во внимание вышеуказанные нормы  права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, дополнений к ней и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, учитывая, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ), суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у Кемеровского УФАС России отсутствовали основания для вынесения оспариваемых ненормативных актов в части, касающейся признания заявителей нарушившими положения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ применительно к разделам 6 и 7 муниципального задания, в связи с чем требования заявителя подлежат удовлетворению в указанной части.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При изложенных обстоятельствах апелляционная жалоба подлежит удовлетворению в части, в связи с чем решение Арбитражного суда Кемеровской области от 10.12.2018 по делу № А27-16641/2018 подлежит изменению на основании пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ. 

С учетом того, что заинтересованное лицо освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, судебные расходы по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не распределяются. 

Руководствуясь статьями  258, 268, 270, 271, пунктом 2 статьи 269  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд   

 

П О С Т А Н О В И Л:

решение от 10.12.2018 Арбитражного суда Кемеровской области по делу № А27-16641/2018 изменить, изложив в следующей редакции:

            «Заявленные требования Управления по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка удовлетворить частично.

            Признать недействительным решение от 13.07.2018 по делу № 16/А-15-2018 Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области в части, касающейся признания Управления по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» применительно к разделам 6 и 7 муниципального задания на 2018 и на плановый период 2019-2020 годы, утвержденного приказом Управления по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка от 11.01.2018 № 6.

            Признать недействительным предписание от 13.07.2018 по делу № 16/А-15-2018 Управления Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области в части требования об отмене приказа Управления по транспорту и связи Администрации города Новокузнецка от 11.01.2018 № 6 «Об утверждении муниципального задания муниципальному бюджетному учреждению «Единый центр организации пассажирских перевозок» Новокузнецкого городского округа в части разделов 6 и 7 муниципального задания на 2018 и на плановый период 2019-2020 годы.

            В остальной части заявленные требования оставить без удовлетворения.».

            Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

 

Председательствующий                                                          С. В. Кривошеина 

Судьи                                                                                         И. И. Бородулина

                                                                                                    О. А. Скачкова