АРБИТРАЖНЫЙ СУД

НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А43-12860/2018

г. Нижний Новгород

Резолютивная часть решения объявлена                  19 декабря 2018 года

Решение в полном объеме изготовлено      27 декабря 2018 года

Арбитражный суд Нижегородской области в составе:

судьи Соколовой Лианы Владимировны (шифр 53-297),

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

при участии представителей сторон:

от заявителя: ФИО2 (по доверенности от 26.01.2018), 

от УФАС по Нижегородской области: ФИО3 (по доверенности от 22.06.2017),

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Законодательного собрания Нижегородской области, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области о признании незаконными решение и предписание от 26.03.2018 по делу №2800-ФАС52-10/18 в части,

при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6,

установил:

Законодательное собрание Нижегородской области обратилось в суд с заявлением о признании незаконными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы Нижегородской области от 26.03.2018 по делу №2800-ФАС52-10/18.

С позиции заявителя, принятые Законом Нижегородской области от 05.10.2017 №124-З изменения в Закон Нижегородской области "О погребении и похоронном деле Нижегородской области" не противоречат антимонопольному законодательству.

Подробно позиция заявителя изложена в заявлении.

УФАС по Нижегородской области с заявленным требованием не согласилось по доводам, изложенным в письменном отзыве, считает оспариваемые решение и предписание законными и обоснованными. 

Третьи лица письменных позиций по делу не представили.

Определением от 30 мая 2018 года производство по настоящему делу приостанавливалось до рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации апелляционной жалобы по делу №3п-386/2017 (9-АПГ18-9).

Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 25.07.2018 N 9-АПГ18-9 признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения Закона Нижегородской области от 8 августа 2008 года N 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" в редакции Закона Нижегородской области от 5 октября 2017 года N 124-З:

пункт 14 статьи 3 в части слов "за исключением погребения и услуг по погребению";

абзац третий части 2 статьи 4;

часть 3 статьи 4.1 в той мере, в которой исключается предоставление услуг по погребению путем предания тела (останков) умершего земле или захоронения урны с прахом в землю ритуальными организациями;

части 3 и 3.1 статьи 8 в той мере, в которой исключается возмещение стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, в случаях, если умерший не подлежал обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти и не являлся пенсионером, а также в случае рождения мертвого ребенка по истечении 154 дней беременности, за счет средств областного бюджета иным лицам, оказывающим услуги по погребению, кроме специализированной службы по вопросам похоронного дела, в десятидневный срок со дня их обращения в порядке, установленном Правительством области;

абзацы первый и второй части 10 статьи 15.

После устранения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления производства по делу, производство по настоящему делу возобновлено.

В ходе судебного заседания представитель Законодательного собрания Нижегородской области уточнил заявленное требование, просил признать незаконными решение и предписание УФАС в части (с учетом выводов Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в вышеназванном апелляционном определении).

Представитель Управление требования отклонила по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Третьи лица, извещенные надлежащим образом, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со статьями 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие названных лиц. 

Рассмотрев материалы дела, заслушав позиции сторон, суд установил следующее.

В Нижегородское УФАС России поступило коллективное обращение индивидуальных предпринимателей (вх. № 9811 от 12.10.17) по поводу неправомерных действий Законодательного собрания Нижегородской области, выразившихся в принятии Постановлением от 26.09.2017г. №367-VI «О принятии Закона Нижегородской области «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» Закона Нижегородской области от 05.10.2017 №124-3 «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» (далее - Закон), содержащих, по мнению заявителей, признаки нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам проверки представленных документов антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях Законодательного собрания Нижегородской области признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в принятии изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» от 08.08.2008 № 97-3, а именно: пункты 13,14 статьи 3, часть 2 статьи 4, часть 3 статьи 4 1.

В связи с чем, на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции территориальный орган ФАС России предупредил Законодательное собрание Нижегородской области о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства в срок до 18.12.2017 года (предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 17.11.2017 №СС-10/12026).

12.12.2017 в адрес Нижегородского УФАС России поступило постановление Законодательного собрания Нижегородской области от 30.11.2017 №451-VI об отклонении указанного предупреждения.

28.12.2017 года на основании Приказа Нижегородского УФАС России №359 возбуждено дело №2800-ФАС52-10/17 по признакам нарушения Законодательным собранием Нижегородской области части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

12.03.2018 Комиссией Нижегородского УФАС России рассмотрено дело №2800-ФАС52-10/17 и вынесено решение (в полном объеме изготовлено 26.03.2018 за №СС-10/2328) о признании Законодательного собрания Нижегородской области нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. На основании вынесенного решения Законодательному собранию Нижегородской области выдано предписание о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: в срок до 27 апреля 2018 года отменить или внести изменения с учетом принятого решения в Закон Нижегородской области от 05.10.2017 №124-3 «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области».

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа от 26.03.2018, Законодательное собрание Нижегородской области обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Статьей 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлено, что настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также по выдаче федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

В части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (ч.8 ст.39.1 Закона о защите конкуренции).

В силу части 2 статьи 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия антимонопольного органа на своем заседании принимает решение.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу (ч.1 ст.50 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, оспариваемые решение и предписание вынесены Нижегородским УФАС в пределах предоставленных полномочий.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как разъяснено в абзаце втором пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению. Названный правовой подход распространяется и на случаи оспаривания решений антимонопольных органов.

Названная правовая позиция применима и при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов антимонопольных органов (решений, предупреждений), вынесенных по данному основанию.

Следовательно, для квалификации акта государственного органа, как не соответствующего статье 15 Закона N 135-ФЗ, необходимо установить противоречие такого акта закону и наступление (возможность наступления) в результате его принятия последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции, то есть ограничение хозяйствующих субъектов в какой-либо конкурентной среде.

Законом Нижегородской области от 05.10.2017 №124-3 «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» приняты, в том числе следующие изменения:

- пункт 1 статьи 1 гласит «статью 3 дополнить пунктами 13 и 14 следующего содержания: 

13) специализированная служба по вопросам похоронного дела - организация, созданная органом местного самоуправления для оказания услуг по погребению умершего, для предоставления на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению, а также оказания всего комплекса ритуальных услуг; 

14) ритуальные организации - юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, оказывающие ритуальные услуги, за исключением погребения и услуг по погребению.»;

- пункт 2 статьи 1 гласит «часть 2 статьи 4 изложить в следующей редакции:

2. Для осуществления погребения умерших, а также для предоставления на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть установлены порядок и условия передачи на конкурсной основе ритуальным организациям части полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела.».

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон №8-ФЗ) законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 3 Закона №8-ФЗ погребение определено как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Законом №8-ФЗ реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

В части 1 статьи 9 Закона №8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению, которые оказываются на безвозмездной основе.

При этом, услуги по погребению, указанные в части 1 статьи 9 Федерального закона №8-ФЗ, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (ч.2 ст.9 Закона №8-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 9 Федерального закона №8-ФЗ стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, либо федерального бюджета, либо Фонда социального страхования Российской Федерации, либо бюджетов субъектов Российской Федерации.

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению о том, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы, а также определение порядка деятельности такой службы, именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона №8-ФЗ.

При этом, из положений статей 9 и 10 Закона №8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

В силу вышеизложенного, дополнение статьи 3 Закона Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» пунктами 13 и 14 (до слов "за исключением погребения и услуг по погребению"), определяющими понятия "специализированная служба по вопросам похоронного дела " и "ритуальные организации", которые не меняют объем и содержание понятий, определенных федеральным законодательством, не свидетельствует о нарушении Закона о защите конкуренции и не правомерно квалифицировано Нижегородским УФАС в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Также, поскольку как указано выше, создание в муниципальном районе специализированной службы, а также определение порядка деятельности такой службы, федеральным законом прямо отнесено к полномочиям органа местного самоуправления, закрепление данного положения в Законе Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» путем внесения изменений в часть 2 статьи 4 (абзац 1) не противоречит действующему законодательству и не может быть квалифицировано в качестве нарушения Законодательным собранием Нижегородской области части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Также судом не усматривается нарушений законодательства о защите конкуренции во внесении изменений в абзац 2 части 2 статьи 4 Закона Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области», которыми определено, что нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть установлены порядок и условия передачи на конкурсной основе ритуальным организациям части полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела. 

Напротив, данное положение направлено на обеспечение различным хозяйствующим субъектам равного доступа к рынку оказания гарантированного перечня услуг по погребению, которые оказываются на безвозмездной основе, а впоследствии компенсируются за счет соответствующих бюджетных средств.

Вышеназванные обстоятельства установлены апелляционным определением Верховного суда Российской Федерации от 25.07.2018 по делу N 9-АПГ18-9, имеют существенное значением при рассмотрении настоящего дела.

При изложенных обстоятельствах, рассмотрев представленные в материалы дела документы в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд находит оспариваемые решение и предписание Нижегородского УФАС от 26.03.2018 по делу №2800-ФАС52-10/18 о нарушении Законодательным собранием Нижегородской области части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившимся в принятии изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» от 08.08.2008 №97-З в части пункта 13 статьи 3, пункта 14 статьи 3 до слов «за исключением погребения и услуг по погребению», абз.1, 2 части 2 статьи 4, не соответствующими требованиям действующего законодательства и нарушающими права и законные интересы заявителя, что является основанием для удовлетворения заявленного требования. 

Поскольку заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины вопрос о ее взыскании судом не рассматривается.

Руководствуясь статьями 167-170, 180-182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

заявление Законодательного собрания Нижегородской области, удовлетворить.

Признать незаконными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 26.03.2018 по делу №2800-ФАС52-10/18 о признании Законодательного собрания Нижегородской области нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в принятии изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» от 08.08.2008 №97-З в части пункта 13 статьи 3, пункта 14 статьи 3 до слов «за исключением погребения и услуг по погребению», абз.1, 2 части 2 статьи 4.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не будет подана апелляционная жалоба.

В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступит в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в течение месяца с момента принятия решения.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта. 

Судья                                                                      Л.В. Соколова