АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-36764/2017

г. Краснодар

11 декабря 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2018 года.

	Постановление в полном объеме изготовлено 11 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Мещерина А.И. и Сидоровой И.В. при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Московская строительная компания» (ИНН 7729718699, ОГРН 1127746708440) – Чигвинцева М.А. (доверенность от 14.05.2018), от органа, осуществляющего публичные полномочия, – департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380) – Заремба К.А. (доверенность от 09.01.2018), в отсутствие представителей третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: администрации города Ростова-на-Дону, департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Московская строительная компания» на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2018 (судьи Соловьева М.В., Гуденица Т.Г., Филимонова С.С.) по делу № А53-36764/2017, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Московская строительная компания» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее – департамент архитектуры) о признании незаконным изложенного в письме от 22.11.2017 № 59-34-2/36282 решения об отказе в выдаче разрешения на строительство 23/24-этажного многоквартирного жилого дома с торговым центром и офисными помещениями общей площадью 15860,56 кв. м на земельном участке площадью 2896 кв. м с кадастровым номером 61:44:0081502:87, расположенном по адресу: г. Ростов-на-Дону, Октябрьский район, пр. Ленина, 99г/19г (далее – многоквартирный дом, земельный участок), о понуждении к выдаче обществу соответствующего разрешения на строительство.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 30.01.2018 оспариваемое решение признано незаконным, департамент архитектуры присужден к рассмотрению вопроса о выдаче обществу разрешения на строительство многоквартирного дома. В удовлетворении остальной части заявления отказано. 

Определением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Ростова-на-Дону, департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее – администрация, департамент имущественных отношений).

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2018 решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.01.2018 отменено, в удовлетворении заявления отказано со следующей мотивировкой. Разрешенным использованием земельного участка является эксплуатация фонтана. Фонтан, замощенная территория вокруг которого использовалась гражданами для прогулок, был установлен для завершения расположенного на площади им. Ленина архитектурного ансамбля памятника В.И. Ленину и сквера как одной из составляющих сложившегося архитектурно-исторического облика города Ростова-на-Дону. За фонтаном расположена гостиница, а площадь окружена зданиями небольшой этажности. Запроектированный на земельном участке многоквартирный дом несоразмерен окружающей застройке, не соответствует историко-архитектурному облику площади им. Ленина, противоречит нормативным требованиям о необходимости обеспечения при строительстве целостности сложившейся исторической среды.  Возведение на месте фонтана многоквартирного дома затронет права и интересы неограниченного круга лиц, в том числе собственников и владельцев прилегающего к земельному участку недвижимого имущества. От граждан в различные органы неоднократно поступали жалобы и обращения о недопустимости строительства многоквартирного дома, в том числе в связи с несоразмерностью его этажности с этажностью окружающей застройкой, недопустимостью его размещения на месте  фонтана – места отдыха граждан.  По сведениям департамента архитектуры по вышеназванным причинам возникла социальная напряженность. У запроектированного многоквартирного дома существует дефицит парковочных мест, для него в границах квартала (микрорайона) не сформирован единый физкультурно-оздоровительный комплекс. Положительное заключение государственной экспертизы проектной документации не препятствует департаменту архитектуры в принятии решения, направленного на обеспечение соблюдения принципов законодательства о градостроительной деятельности.

Общество обжаловало постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2018 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), приведя следующие основания проверки законности судебного акта суда апелляционной инстанции. Материалами дела не доказана относимость земельного участка и окружающего его архитектурного пространства к исторически-сложившемуся общегородскому центру, к объектам культурного наследия, зонам исторического поселения, зонам регулирования застройки, архитектурным ансамблям. Историческо-градостроительное исследование в отношении земельного участка не приводилось. Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону не содержат ограничений в использовании земельного участка. Суд апелляционной инстанции не вправе устанавливать и оценивать обстоятельства достаточности площади земельного участка для хозяйственных целей и физкультурной зоны в отсутствие таких указаний в апелляционной жалобе. Вопрос о назначении по делу судебной экспертизы на обсуждение не выносился. Суд апелляционной инстанции вышел на пределы доводов апелляционной жалобы.  

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, заслушав представителей общества и департамента архитектуры, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.

Судом апелляционной инстанции установлено, что общество на основании договора купли-продажи от 20.05.2016 является собственником земельного участка. Запись с номером регистрации 61-61/001-01/001/030/2016-9595/3 о соответствующем переходе к обществу права собственности внесена в Единый государственный реестр недвижимости 30.05.2017. Разрешенным использованием земельного участка является эксплуатация сооружения фонтана. 

Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону, утвержденными решением городской Думы от 26.04.2011 № 87, земельный участок отнесен к зоне многофункциональной общественно-жилой застройки второго типа, в числе основных видов разрешенного использования которой предусмотрены многоквартирные жилые дома со встроенными и (или) встроено-пристроенными объектами торговли, общественного назначения и (или) культурного, бытового обслуживания, а также фонтаны и малые архитектурные формы.

Обществом запланировало строительство на земельном участке многоквартирного дома с торговым центром и офисными помещениями. По сложившемуся архитектурно-историческому облику города Ростова-на-Дону на площади им. Ленина располагается памятник В.И. Ленину со сквером, а через дорогу – завершающий архитектурный ансамбль фонтан с замощенной территорией, используемой жителями города для прогулок. За фонтаном располагается гостиница. Площадь обрамлена зданиями небольшой этажности. 

В положительном заключении экспертизы проектной документации многоквартирного дома указаны расчетное количество жителей – 279 человек, количество работников офиса – 23 человека, торговая площадь – 1006,66 кв. м, требуемая вместимость автостоянок – 138 м/мест, в том числе проектируемая подземная стоянка на 35 мест, остальные 103 м/места – на расположенной на расстоянии не более 800 м территории ОАО «Транспортная компания «Ростов-Авто» (общество (заказчик) и ОАО «Транспортная компания «Ростов-Авто» (исполнитель) заключили договор от 25.05.2017 возмездного оказания услуг по предоставлению парковочных мест. 

Расчетная площадь физкультурной площадки уменьшена на 50 % в связи с тем, что в пешеходной доступности располагается физкультурно-оздоровительный комплекс ОГО ВФСО «Динамо», который предоставляет весь спектр спортивных услуг. Письмом ФГБОУ ВО «ДГТУ» от 11.09.2017 № 12-27-1648 указано на наличие в составе земельного закрепленного за университетом участка детской площадки, спортивных сооружений, уличных тренажеров, доступ к которым не ограничен. Сформированный единый физкультурно-оздоровительный комплекс на территории квартала (микрорайона) для школьников и населения отсутствует. 

Общество обратилось в департамент архитектуры с заявлением от 15.11.2017 о предоставлении разрешения на строительство на земельном участке многоквартирного дома. Письмом от 22.11.2017 № 59-34-2/36282 департамент архитектуры известил общество о принятом решении об отказе в выдаче разрешения на строительство в связи с несоответствием представленных документов разрешенному использованию земельного участка, установленным в отношении него ограничениям, противоречием планируемого строительства основополагающим принципам законодательства о градостроительной деятельности. В обоснование отказа в выдаче разрешения на строительство департамент указал на то, что с октября 2016 года по март 2017 года в департамент, администрацию города Ростова-на-Дону, правительство Ростовской области и органы прокуратуры неоднократно поступали обращения, жалобы граждан о недопустимости строительства многоквартирного дома в связи с несоразмерностью его этажности этажности окружающей застройки и планируемом размещении объекта на месте ранее существующего фонтана – места отдыха жителей близлежащих домов. 

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения общества в арбитражный суд. Законность постановления арбитражного суда апелляционной инстанции проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса установлено, что удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а его или должностного лица решения, действия (бездействия) – незаконным (далее – оспариваемые акты, органы) возможно при установлении несоответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Обязанность доказывания соответствия оспариваемых актов закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия (совершения), наличия у органов соответствующих надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия (совершения) оспариваемых актов, возлагается на принявшие (совершившие) их органы (статья 65, часть 5 статьи 200).

В числе основных принципов законодательства о градостроительной деятельности названы обеспечение сбалансированного учета экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, участие граждан в осуществлении градостроительной деятельности, ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, соблюдения требований сохранения объектов культурного наследия (пункты 2, 5, 6, 10 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации; далее – Градостроительный кодекс). 

Если в градостроительном регламенте применительно к определенной территориальной зоне не устанавливаются предельные параметры разрешенного строительства, в том числе предельные количество этажей или высота зданий, то непосредственно в градостроительном регламенте должно быть указано, что такие предельные параметры не подлежат установлению. Предельные параметры разрешенного строительства для территориальной зоны, расположенной в границах территории исторического поселения, должны включать в себя требования к архитектурным решениям объектов капитального строительства, в том числе требования к  характеристикам объекта капитального строительства, влияющим на его внешний облик и (или) на композицию и силуэт застройки исторического поселения (статья 38 Градостроительного кодекса).

Разрешение на строительство определяется как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного регламента, проекта планировки территории и проекту межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием и ограничениями, установленными законодательством. В перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, включены правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, положительное заключение экспертизы проектной документации. Уполномоченный орган отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии названных документов или их несоответствии требованиям к строительству объекта капитального строительства, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством (статья 51 Градостроительного кодекса).

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.02.2008 № 353 утверждены действовавшие в спорный период Нормативы градостроительного проектирования городского округа «Город Ростов-на-Дону», разработанные в соответствии Областным законом Ростовской области от 14.01.2008 № 853-ЗС «О градостроительной деятельности в Ростовской области». Их действие распространено на территорию городского округа в пределах его границ в части разработки документов по планировке и межеванию, застройке свободных и реконструируемых территорий. При разработке и утверждении Нормативов преследовались цели сохранения и развития в процессе реконструкции сложившейся ценной городской среды и необходимости обеспечения преемственного развития исторически сложившихся районов и исключения нанесения ущерба исторически сложившемуся архитектурному масштабу и характеру городской среды, а также создания комплекса социально гарантированных, гигиенически безопасных, комфортных условий для жизнедеятельности и создания городской среды (пункт 1.3). При определении перспективы развития и планировки города учитывались исторические факторы (наличие памятников), а также необходимость комплексной реконструкции общественной и жилой застройки без нарушения своеобразия сложившейся среды (пункт 5.1). Планировочное структурное деление территории города должно было предусматривать сохранение объектов культурного наследия и исторической планировки и застройки (пункт 5.6). Определены нормативы обеспеченности жилой застройки стоянками и гаражами для хранения индивидуального транспорта (пункты 10.1, 10.2). 

В соответствии с пунктом 6.4 утвержденного приказом Минстроя России от 30.12.2016 № 1034/пр свода правил «СП 42.13330.2016 Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*» в составе общегородской многофункциональной зоны выделяются ядро общегородского центра, зона исторической застройки. В исторических городах ядро общегородского центра допускается формировать полностью или частично в пределах зоны исторической застройки при условии обеспечения целостности сложившейся исторической среды. Тип и этажность жилой застройки в исторических зонах определяются проектом на базе историко-градостроительных исследований, выявляющих функциональные и архитектурно-пространственные особенности развития исторического города, его историко-культурные традиции. Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 25.12.2017 № 459 утверждены новые Нормативы градостроительного проектирования городского округа «Город Ростов-на-Дону» с аналогичными целями и предельными значениями расчетных показателей.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10.06.2010 № 64 утверждены санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «СанПиН 2.1.2.2645-10 (вместе с СанПиН 2.1.2.2645-10). Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях» (зарегистрировано в Минюсте РФ от 15.07.2010 № 17833), которыми установлено, что отводимый под строительство жилого здания земельный участок должен предусматривать возможность организации придомовой территории с четким функциональным зонированием и размещением площадок отдыха, игровых, спортивных, хозяйственных площадок, гостевых стоянок автотранспорта, зеленых насаждений (пункт 2.3). 

Постановлением министерства строительства Ростовской области от 09.08.2016 № 9 утверждены Нормативы градостроительного проектирования Ростовской области. 

Утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 № 138 «Об утверждении полномочий об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону» Положением о департаменте архитектуры на него возложены функции по обеспечению соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки и градостроительных норм и правил, разработке и утверждению архитектурно-художественных концепций для конкретных улиц, площадей, архитектурных ансамблей города (подпункт 12 пункта 2.3).

Земельный участок под строительство жилого здания должен предусматривать возможность организации придомовой территории с функциональным зонированием и размещением площадок отдыха, игровых, спортивных, хозяйственных площадок, гостевых стоянок автотранспорта, зеленых насаждений (определение Верховного Суда Российской Федерации от 03.03.2015 № 308-КГ15-149).

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив вышеприведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суд апелляционной инстанции обоснованно заключил о следующем. Основополагающие принципы законодательства о градостроительной деятельности являются безусловными ограничениями при капитальном строительстве. Планируемое обществом строительство на земельном участке многоквартирного дома войдет в противоречие со сложившимся архитектурно-историческим обликом одной из площадей города и интересами неопределенного круга лиц, использующего территорию вокруг фонтана, в целях эксплуатации которого приватизирован земельный участок. Такое строительство нарушит целостность сложившейся исторической среды. Имеющаяся у общества свобода выбора любого из предусмотренных градостроительным регламентом вида разрешенного использования земельного участка не может вести к названным противоречиям, а также являться источником социальной напряженности. Анализ положительного заключения экспертизы проектной документации многоквартирного дома показал, что проектируемый многоквартирный дом не может быть обеспечен необходимым количеством мест для хранения (парковки) автотранспорта, а также физкультурной площадкой нормативно установленной площадью. Оспариваемое решение департамента архитектуры соответствует принципам законодательства о градостроительной деятельности. Основания для удовлетворении заявления общества отсутствуют.

Доводы кассационной жалобы вышеназванные выводы не опровергают и, по сути, направлены на установление обстоятельств, не установленных судом апелляционной инстанции или отвергнутых им как не подтвержденных доказательствами. У суда кассационной инстанции отсутствуют полномочия для такой переоценки доказательств (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса).

Соответствие выводов арбитражного суда апелляционной инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность удовлетворения последней в силу норм статей 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса.

Руководствуясь статьями 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2018 по делу № А53-36764/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                 			                                 В.А. Анциферов

Судья									                     А.И. Мещерин

Судья								                                 И.В. Сидорова