Арбитражный суд Волгоградской области

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

город  Волгоград

«11» февраля 2025 года

Дело № А12-26581/2024

Резолютивная часть решения оглашена 10.02.2025.

Решение в полном объеме изготовлено 11.02.2025.

Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Э.С. Абдуловой, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Е.В. Евсеевой, рассмотрев в судебном заседании заявление государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Новониколаевская центральная районная больница» (403901, Волгоградская область, 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, Дата присвоения ОГРН: 29.12.2002, ИНН: 

<

***>) к Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий ОНДиПР по г. Урюпинску, Нехаевскому, Новониколаевскому и Урюпинскому районам, Инспектору отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Урюпинску, Нехаевскому, Новониколаевскому и Урюпинскому районам управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Волгоградской области ФИО1 (

<

...>) об оспаривании предписания, с привлечением в качестве заинтересованных лиц: Администрации Новониколаевского муниципального района Волгоградской области, Комитета по обеспечению жизнедеятельности населения Волгоградской области, Комитета здравоохранения Волгоградской области, Главного управления МЧС России по Волгоградской области.  

при участии в судебном заседании: 

- от Комитета здравоохранения Волгоградской области – ФИО2 по доверенности от 06.10.2022, № 98, диплом, удостоверение.

- иные лица, участвующие в деле – не явились, извещены.

У С Т А Н О В И Л:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Новониколаевская центральная районная больница» (далее – заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит признать незаконным и отменить Предписание № 2406/013-34/322-В/ПВП от 05.07.2024 года государственного пожарного надзора.

Судебное заседание было отложено в порядке ст. 158 АПК РФ.

От Комитета по обеспечению жизнедеятельности населения Волгоградской области, Комитета здравоохранения Волгоградской области поступили отзывы.

От Комитета по обеспечению жизнедеятельности населения Волгоградской области поступило ходатайство о рассмотрении заявления в отсутствии его представителя.

В судебное заседание явился представитель Комитета здравоохранения Волгоградской области, иные лица в судебное заседание не явились, в связи с чем, спор рассмотрен в их отсутствие в порядке ст.123, 156 АПК РФ.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал заявление учреждения в полном объеме, пояснил, что предписание является неисполнимым, поскольку больница самостоятельно не может обеспечить строительство объекта гражданской обороны.

Суд, выслушав доводы представителя, исследовав материалы дела, оценив представленные по делу доказательства, приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, с 24.06.2024 по 05.07.2024 года в отношении Государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Новониколаевская центральная районная больница» проводилась выездная проверка в части деятельности, действий (бездействий) граждан и организаций, при которых должны соблюдаться обязательные требования в области гражданской обороны.

По результатам проверки вынесено Предписание об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности №2406/013-34/322-В/ПВП от 05.07.2024 г.

Не согласившись с указанным предписанием, учреждение обратилось в суд с настоящим заявлением.

При рассмотрении заявленных требований, суд установил следующее.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, если иной порядок не предусмотрен данным Кодексом.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемое решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Для признания арбитражным судом ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулирует Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». 

В соответствии со статьей 17 данного закона в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (часть 1). 

По смыслу указанной статьи предписание должностного лица об устранении нарушений, выявленных при проверке, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им обязанности. 

Таким образом, исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение. 

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее – население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее – территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – чрезвычайные ситуации) определяет Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ). 

Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы (далее – организации) и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (статья 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ). 

Пунктом «б» статьи 14 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ установлено, что организации обязаны, в том числе планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях.

Во исполнение Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительство Российской Федерации Постановлением от 30 декабря 2003 года № 794 утвердило Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций). 

Настоящее Положение определяет порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), далее именуемой единой системой (пункт 1).

Пунктом 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций установлено, что Координационными органами единой системы являются на объектовом уровне – комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 

Основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности является, в том числе принятие оперативных мер по повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях (подпункт «б» пункта 28).

Из материалов дела усматривается, что выездная проверка проведена в соответствии с решением о проведении выездной проверки от 11.06.2024 №2406/013-34/322-В/РВП (учетный номер проверки 34240131000210944292).

Как следует из оспариваемого предписания, контролируемым лицом не создано укрытие для наибольшей работающей смены организации, отнесенной ко второй категории по гражданской обороне (пункта 3 абзац 8 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 №1309), со сроком устранения нарушений до 01.07.2025.  

Правила создания в мирное время, период мобилизации и военное время на территории Российской Федерации убежищ и иных объектов гражданской обороны определяет Порядок, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года № 1309 (далее – Порядок создания убежищ).

В соответствии с пунктом 2 данного Порядка «убежище» относится к объектам гражданской обороны и представляет собой защитное сооружение гражданской обороны, предназначенное для защиты укрываемых в течение нормативного времени от расчетного воздействия поражающих факторов ядерного и химического оружия и обычных средств поражения, бактериальных (биологических) средств и поражающих концентраций аварийно химически опасных веществ, возникающих при аварии на потенциально опасных объектах, а также от высоких температур и продуктов горения при пожарах. 

Пунктом 3 Порядка создания убежищ установлено, что убежища создаются: для максимальной по численности работающей в военное время смены работников организации, имеющей мобилизационное задание (заказ) (далее – наибольшая работающая смена организации) и отнесенной к категории особой важности по гражданской обороне, независимо от места ее расположения, а также для наибольшей работающей смены организации, отнесенной к первой или второй категории по гражданской обороне и расположенной на территории, отнесенной к группе по гражданской обороне, за исключением наибольшей работающей смены метрополитена, обеспечивающего прием и укрытие населения в сооружениях метрополитена, используемых в качестве защитных сооружений гражданской обороны, и медицинского персонала, обслуживающего нетранспортабельных больных; для работников максимальной по численности работающей в мирное время смены организации, эксплуатирующей ядерные установки (атомные станции), включая работников организации, обеспечивающей ее функционирование и жизнедеятельность и находящейся на ее территории в пределах периметра защищенной зоны. 

Порядок отнесения территорий к группам гражданской обороны, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.1998 № 1149 (далее – Порядок № 1149), согласно которому предложения по отнесению территорий к группам по гражданской обороне разрабатывают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе материалов, представляемых органами местного самоуправления, и направляют их в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерство экономического развития Российской Федерации (пункт 11). 

Из положений пунктов 12, 13 указанного Порядка следует, что перечень территорий, отнесенных к группам по гражданской обороне, утверждается Правительством Российской Федерации, на основании обобщенных предложений представленных Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерством экономического развития Российской Федерации. Данный перечень уточняется Правительством Российской Федерации по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет

Вместе с тем, Отделом надзорной деятельности и профилактической работы не установлено, что общество отнесено к организации категории особой важности по гражданской обороне; к первой или второй категории по гражданской обороне и расположенной на территории, отнесенной к группе по гражданской обороне; либо эксплуатирующей ядерные установки (атомные станции), включая работников организации, обеспечивающей ее функционирование и жизнедеятельность и находящейся на ее территории в пределах периметра защищенной зоны.

Как следует из отзыва Комитета по обеспечению безопасности, ГБУЗ «Новониколаевская ЦРБ» отнесено ко второй категории по гражданской обороне, следовательно, в силу положения п. 3 Порядка ГБУЗ «Новониколаевская ЦРБ» обязано создавать укрытия для наибольшей работающей смены.

Суд исходит из того, что отнесение общества ко второй категории гражданской обороны не является достаточным основанием для создания убежища, поскольку отсутствуют доказательств принадлежности эксплуатируемых обществом объектов к какому-либо классу потенциальной опасности, а территории, на которой расположено предприятие, к какой-либо группе гражданской обороны.

Аналогичные выводы содержаться в определении Верховного суда Российской Федерации от 28.04.2021 № 302-ЭС21-6517.

Также судом установлено, что решением Арбитражного суда Волгоградской области от 20.07.2021 по делу №А12-8660/2021 было признано незаконным предписание №1 от 24.03.2021 по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области, которым было также установлено нарушение абзац 8 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.1999 №1309. 

Кроме того, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание является неисполнимым на основании следующего.

Предписание контролирующего органа как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий контроля и надзора и направленный на устранение выявленных нарушений, должно содержать конкретные выявленные нарушения обязательных требований и норм законодательства, с указанием конкретных норм права, которые были нарушены, указание сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований. Обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, поэтому приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, доступными для понимания всеми лицами, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования, с тем чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях (бездействии) выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, которому оно выдано. 

При этом, исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Как следует из оспариваемого предписания, срок устранения нарушения установлен 01.07.2025.

Судом установлено, что в соответствии с Методическими рекомендациями МЧС России по формированию плана создания объектов гражданской обороны федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Российской Федерации от 13.09.2024 №43-5730-11 Комитетом здравоохранения Волгоградской области в адрес Комитета по обеспечению безопасности жизнедеятельности населения Волгоградской области были направлены сведения о планируемых к созданию объектах гражданской обороны в учреждениях здравоохранения в 2026-2031 годах.

Начало строительства отдельно стоящего укрытия в ГБУЗ «Новониколаевская ЦРБ» запланировано Комитетом здравоохранения Волгоградской области на 01.06.2025 окончание строительства – 2026 год.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписании является неисполнимым в установленные административным органом сроки с учетом запланированного строительства отдельно стоящего укрытия.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. 

Частью 5 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

При указанных обстоятельствах, заявленные требования подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 АПК РФ, суд

решил:

признать незаконными и отменить предписание №2406/013-34/322-В/ПВП от 05.07.2024 об устранении нарушений обязательных требований, вынесенное Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий ОНДиПР по г. Урюпинску, Нехаевскому, Новониколаевскому и Урюпинскому районам.

Решение может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Волгоградской области.

            Судья                                                                                                      Э.С. Абдулова