АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КРЫМ

295000, Симферополь, ул. Александра Невского, 29/11

http://www.crimea.arbitr.ru         E-mail: info@crimea.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А83-13034/2020

13 июля 2021 года

город  Симферополь

Резолютивная часть решения оглашена 06 июля 2021 года.

Полный текст решения изготовлен 13 июля 2021 года.

Арбитражный суд Республики Крым в составе судьи Евдокимовой Е.А., при ведении протокола судебного заседания и его аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев заявление 

Заместителя прокурора Республики Крым в интересах неопределенного круга лиц, 

заинтересованное лицо – Администрация Белогорского района Республики Крым, 

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований - Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым 

о признании незаконным бездействия и обязании совершить определенные действия, 

с участием представителей сторон: 

от Прокуратуры – ФИО2, служебное удостоверение № 288544 от 24.05.2021г., 

от заинтересованного лица – не явился, 

от третьего лица – не явился,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Республики Крым в интересах неопределенного круга лиц обратился с исковым заявлением к Администрации Белогорского района Республики Крым (далее – администрация) о признании незаконным бездействия Администрации по разработке и утверждению Административного регламента организации и осуществления на территории Белогорского района контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и о понуждении Администрации в течение месяца после вступления решения суда в законную силу принять меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного статьей 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». 

Определением Арбитражного суда Республики Крым от 28.07.2020 суд принял исковое заявление, возбудил производство по делу и назначил предварительное судебное заседание.

Определением Арбитражного суда Республики Крым от 12.11.2020 суд в порядке части 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), завершил предварительное судебное заседание и назначил дело к судебному разбирательству.

Прокурор в судебном заседании 06.07.2021 настаивал на удовлетворении заявленных требований.

В ходе судебного разбирательства от Администрации поступил отзыв на заявление, согласно которого против удовлетворения требований возражает.

Третьим лицом в материалы дела представлены пояснения по делу с указанием на возможность рассмотрения дела в отсутствие представителя третьего лица.

До судебного разбирательства в адрес суда от заинтересованного лица поступило ходатайство об отложении судебного заседания в связи с невозможностью обеспечения явки представителя.

Протокольным определением от 06.07.2021 судом в удовлетворении ходатайства об отложении судебного разбирательства отказано, ввиду отсутствия правовых оснований для его удовлетворения.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда истца и (или) ответчика, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Принимая достаточность собранных судом документов, суд считает возможным рассмотреть данное дело в отсутствие не явившихся участников процесса.

Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, судом установлено следующее.

Прокуратурой Белогорского района при проведении проверки соблюдения требований законодательства о недрах установлены нарушения в деятельности Администрации Белогорского района Республики Крым, выразившиеся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, 5 предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах, Закон № 2395-1). 

Для устранения указанных нарушений законодательства прокуратурой Белогорского района Республики Крым в адрес Главы Администрации Белогорского района Республики Крым были направлены соответствующие Требование от 29.01.2020 № Исорг-20350005-235-20/939-20350005 и Представление от 27.02.2020 № Прдр-20350005-28-20/-20350005.

27 марта 2020 года в адрес прокуратуры Белогорского района Республики Крым поступил ответ заинтересованного лица от 27.03.2020 №3669/01-16 «О результатах рассмотрения Представления прокуратуры Белогорского района от 27.02.2020 №Прдр-20350005-28-20/-20350005 об устранении нарушений законодательства о контроле за использованием и охраной недр».

В части рассматриваемого предмета требований о необходимости совершить действия по разработке и утверждению Административного регламента организации и осуществления на территории Белогорского района контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых в порядке осуществления муниципального контроля, предусмотренного статьей 5 Закона о недрах, заинтересованным лицом была сформирована позиция, что исходя из Положения о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Крым № 136, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Крым 24.06.2014, предусмотрены меры регулирования указанного вопроса на региональном уровне и необходимость по созданию собственных нормативно-правовых актов в данной сфере, у Администрации Белогорского района Республики Крым, отсутствует. 

Полагая, что бездействие Администрации Белогорского района Республики Крым в указанном вопросе является незаконным, Заместитель прокурора Республики Крым обратился в Арбитражный суд Республики Крым с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, всесторонне и полно выяснив все фактические обстоятельства, выслушав позицию представителя заявителя, заинтересованного лица, оценив относимость, допустимость каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд считает необходимым отметить следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражною процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права. 

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

В силу статьи 65 АПК РФ заявитель не освобожден от обязанности подтвердить нарушение своих прав и законных интересов оспариваемыми ненормативными правовыми актами, решениями, действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц. 

Исходя из пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. 

Предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (абзац 1 пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре). 

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. 

В силу пункта 13 статьи 21 Закона о прокуратуре к участию в проведении проверки могут привлекаться представители государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций. 

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. 

Следовательно, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно). 

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. 

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее- Закон № 294-ФЗ). 

Пунктом 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ определено, что муниципальный контроль это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами. 

На основании части 2 статьи 6 Закона № 294-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, отнесены, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 

В соответствии со статьей 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. 

Согласно статье 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относятся, в том числе контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых

Из положений пункта 1 статьи 45 Устава муниципального образования Белогорский район Республики Крым, принятого решением 4 сессии Белогорского районного совета I созыва от 11 ноября 2014 года № 23 (далее – Устав), следует, что администрация района является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Крым. 

В силу части 4 статьи 47 Устава к полномочиям администрации района относятся: 1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; 2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями, по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления; 3) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами Республики Крым; 4) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации; 5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Крым полномочий. 

Определение органов администрации, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры осуществляет Администрация. 

Учитывая наличие у прокуратуры Белогорского района самостоятельных полномочий при проведении проверки соблюдения требований законодательства о недрах информация об установленных нарушениях в деятельности Администрации Белогорского района Республики Крым, были установлены нарушения выразившиеся, в рассматриваемом случае, в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом № 2395-1. 

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 2 Определения от 24.02.2005 № 84-О, а также в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.10.2008 №9455/08, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Представление прокурора не носит нормативного или властно-распорядительного характера и само по себе не влечет никаких негативных последствий. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур – вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. 

Таким образом, сам по себе акт прокурорского реагирования в форме представления не обладает силой принудительного исполнения, а лишь возлагает на адресата обязанность рассмотреть представление и принять в пределах своей компетенции законные и обоснованные меры с соблюдением установленной процедуры, которая в рассматриваемом случае предполагает разработать документ для осуществления Администрацией муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Из материалов дела усматривается, что бездействие Администрации носит длящийся характер, предусмотренные законом действия по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, не были совершены, Представление прокурора от 27.02.2020 не было исполнено и принято во внимание. 

При этом, обязанность органа по рассмотрению представления и принятию мер по устранению допущенных нарушений закона не освобождает его от необходимости проверки и выяснения всех обстоятельств, от обязанности доказывания наличия оснований для принятия конкретных мер реагирования и вынесения соответствующего акта, а также его надлежащего мотивированного обоснования, что в данном случае Администрацией в полной мере не соблюдено. 

Доказательств обратного Администрацией Белогорского района Республики Крым суду не представлено. 

Суд отмечает, что к судебной защите прокурор прибегнул после принятия мер прокурорского реагирования в виде направления требования и представления.

Как установлено судом, на региональном уровне нормотворчество в рассматриваемом вопросе не осуществлено, Административный регламент, регулирующий порядок использования и охраны недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых для территории Белогорского района Республики Крым не разрабатывался, соответствующим профильным министерством на региональном уровне нормативный акт, регулирующий данные вопросы без муниципального контроля, не принимался. 

Кроме того, суд отмечает, что отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской (экономической) деятельности.

Вместе с тем, довод заинтересованного лица об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий по разработке и принятию правового акта, в сфере регулирования отношений по недропользованию, судом отклоняется, поскольку противоречит нормам действующего законодательства.

Согласно пункту 3 части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части. 

Относительно избранной прокурором восстановительной меры суд отмечает следующее.

Бездействие муниципального органа порождает правовую неопределенность и отсутствие разрешения вопросов на местах, в связи с чем, прокуратурой избран именно способ обращения (защиты) в виде признания незаконным бездействия Администрации, поскольку такая форма дает возможность устранения нарушений путем возложения определенных обязанностей, кроме того, обращение в суд с прямым требованием о понуждении разработать нормативно-правовой акт является вмешательством в нормотворческую деятельность государственной власти, что прямо запрещено действующим законодательством. 

Поскольку Администрацией допущено незаконное бездействие, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению и обязывает Администрацию Белогорского района в течение месяца после вступления решения в законную силу принять меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного ст. 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». 

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2021 по делу №А83-12135/2020.

Поскольку заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины вопрос о взыскании государственной пошлины судом не рассматривается. 

Руководствуясь статьями 110, 167-171, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

РЕШИЛ:

1. Заявление - удовлетворить. 

2. Признать бездействие Администрации Белогорского района Республики Крым по разработке и утверждению административного регламента организации и осуществления на территории Белогорского района контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых - незаконным. 

3. Обязать Администрацию Белогорского района в течение месяца после вступления решения в законную силу принять меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного ст. 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». 

Решение может быть обжаловано в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Крым.

Судья                                                                                              Е.А. Евдокимова