АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

ул. Гоголя, 18, г. Уфа, Республика Башкортостан, 450076, http://ufa.arbitr.ru/,

сервис для подачи документов в электронном виде: http://my.arbitr.ru

 

Именем Российской Федерации

 

РЕШЕНИЕ

Дело № А07-17814/2024

г. Уфа

6 сентября 2024 года

Резолютивная часть решения оглашена 21.08.2024 года. Решение в полном объеме изготовлено 06.09.2024 года.

 

Арбитражный суд Республики Башкортостан в составе судьи Валеева К. В., при  ведении протокола судебного заседания ФИО1, рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению

Башкортостанского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

об оспаривании отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства от 26.04.2024 № ИВ/4732/24,

 

при участии в судебном заседании:

от заявителя – ФИО2, паспорт, председатель,  ФИО3,  доверенность  от 15.11.2023 №18, диплом, ФИО4, доверенность  от 15.11.2023 №19, диплом,

от ответчика – ФИО5, доверенность от 28.12.2023 №87, диплом.

 

На рассмотрение Арбитражного суда Республики Башкортостан поступило  заявление Башкортостанского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан об оспаривании отказа в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства от 26.04.2024 № ИВ/4732/24.

В судебном заседании представители заявителя требования поддержали. По мнению заявителя антимонопольным органом нарушена процедура рассмотрения его заявления, не дана надлежащая оценка его доводов.

Представитель ответчика в удовлетворении заявленных требований просит отказать по доводам, изложенным в отзыве.

Рассмотрев материалы дела, выслушав представителей сторон, арбитражный суд установил следующее.

В адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - Управление) поступило заявление Башкортостанского регионального отделения общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество», перенаправленное Прокуратурой Республики Башкортостан (вх. № 1232/24 от 26.01.2024, № 2365/24 от 13.02.2024), содержащее, в том числе информацию о возможных нарушениях антимонопольного законодательства в действиях муниципальных учреждений при осуществлении закупок услуг по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений у единственного исполнителя.

Рассмотрев указанные материалы в порядке ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», 26.04.2024 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан принято решение №ИВ/4732/24 об отказе возбуждении антимонопольного дела.

Не согласившись с указанным решением антимонопольного органа, Башкортостанское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» обратилось в арбитражный суд  с заявлением  о его оспаривании.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с абзацем 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным.

В совместном постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в частности в абзаце втором пункта 1 установлено, что если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК РФ он может признать такой акт недействительным.

Следовательно, для признания недействительным обжалуемого решения Управления необходимо наличие двух обязательных условий: наличие нарушения прав заявителя и несоответствие оспариваемого акта закону.

Полномочия антимонопольного органа, в том числе на осуществление функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, за соблюдением органами местного самоуправления антимонопольного законодательства,  иными органами (организациями, осуществляющими функции органов местного самоуправления) установлены Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 (далее Положение).

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) данный федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 1 Положения определено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением, в том числе, антимонопольного законодательства.

В соответствии с п. 5.3.1.1 Положения Федеральная антимонопольная служба осуществляет полномочия, в том числе, по контролю за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства.

Положениями п. 1, 2 ст. 22 Закона о защите конкуренции определены функции антимонопольного органа, серди которых выделяются следующие:

-          обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных объектов и других природных ресурсов;

-          выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Согласно п. 1, 3.2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет полномочия по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства; выдаче предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержал признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

Как следует из положений ч. 8, 9 ст. 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1)         о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2)об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

3)                о выдаче предупреждения в соответствии со ст. 39.1 настоящего Федерального закона.

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют (п.2).

Согласно п. 4 Положения Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Приказом ФАС России от 23.07.2015 № 649/15 утверждено Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (далее - Положение о территориальном органе).

Пунктом 1 Положения о территориальном органе закреплено, что территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции помимо прочего по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Согласно п. 6.1.1 Положения о территориальном органе, территориальный орган осуществляет, в том числе контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, территориальными органами федеральных органов государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства.

Приказом ФАС России от 25.05.2012 №» 339 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее Административный регламент).

В соответствии с п. 3.1 Административного регламента исполнение антимонопольным органом государственной функции включает в себя, в том числе следующие административные процедуры:

-                     рассмотрение заявлений, материалов и сообщений средств массовой информации, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

-         выдача предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства;

-          возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Пунктами 3.42, 3.43 Административного регламента определен порядок принятия антимонопольным органом соответствующих решений по результатам рассмотрения заявления, материалов.

Согласно п. 3.42 Административного регламента по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:      о возбуждении деда о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Пунктом 3.43 Административного регламента определено, что антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в том числе, в случае отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Указанный порядок корреспондирует положениям ч. 8, 9 ст. 44 Закона о защите копку рении и.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции закреплено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам. Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии с и. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

По смыслу ст. 16 Закона о защите конкуренции в предмет доказывания по делу о нарушении антимонопольного законодательства входит установление следующих обстоятельств: обстоятельства заключения антиконкурентного соглашения между хозяйствующими субъектами и государственными органами, то есть достижения соответствующей письменной или устной договоренности.

Такая договоренность характеризуется следующими признаками: принятие на себя каждой из сторон соглашения обязанности совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения, наличие в соглашении плана (сценария) поведения его участников, что позволяет одному участнику соглашения с высокой точностью прогнозировать поведение других. Обстоятельства наличия соответствующих антиконкурентных последствий, которые выражаются в том, что заключенное соглашение приводит к ограничению доступа на товарные рынки и устранению с них хозяйствующих субъектов.

Любая конкурентная среда предполагает значимые границы и субъектный состав (п. 1, 3, 4 и 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно н. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции под признаками ограничения конкуренции понимается сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц. своих действий па товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В адрес Управления поступило заявление Башкортостанского регионального отделения                          общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество», перенаправленное Прокуратурой Республики Башкортостан (вх. № 1232/24 от 26.01.2024, № 2365/24 от 13.02.2024), содержащее, в том числе информацию о возможных нарушениях антимонопольного законодательства в действиях муниципальных учреждений при осуществлении закупок услуг по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений у единственного исполнителя.

Доводы заявления сводились к даче разъяснения в части правомерности осуществления заказчиками определенных действий.

Башкортостанское УФАС России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным па осуществление контроля за процедурой определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и действует на основании Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом ФАС России от 23.07.2015 № 649/15.

Уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд федеральный орган исполнительной власти не наделен полномочиями по разъяснению норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также по разъяснению действий (бездействия) Заказчиков и Уполномоченных органов.

Полномочиями в сфере дачи разъяснений юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы, в соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331, обладает только ФАС России.

На основании вышеуказанных положений нормативно-правовых актов антимонопольным органом дан ответ Башкортостанскому региональному отделению общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» (далее БРО «ВДПО») об отсутствии полномочий по разъяснению норм Закона о контрактной системе и по разъяснению действий (бездействия) заказчиков и уполномоченных органов (от 31.01.2024 исх. № СИ/942/24).

При этом, несмотря на вышеуказанные обстоятельства, с учетом наличия в заявлении БРО «ВДПО» доводов о неправомерном заключении муниципальными бюджетными учреждениями договоров с единственным исполнителем (в обход конкурентных процедур), антимонопольным органом принято решение об их рассмотрении в целях необходимости установления наличия либо отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В целях всестороннего и полного рассмотрения доводов, изложенных в заявлении, Управлением направлены дополнительные запросы информации по вопросам, относящимся к компетенции антимонопольного органа, в том числе в адрес Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан, муниципальных учреждений и БРО ООО «ВДПО». Но результатам анализа представленной информации Управлением установлено следующее.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе предусмотрена возможность заказчика осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, либо закупки товара на сумму, предусмотренную ч. 12 настоящей статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме.

Из представленных документов и сведений следует, что муниципальными бюджетными учреждениями закупки на оказание услуг по техническому обслуживанию осуществляются как путем размещения в открытом доступе на сайте Единой информационной системы извещения о проведении электронного аукциона, так и путем заключения контракта (договора) с единственным исполнителем на основании и. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в пределах ограничений, установленных действующим законодательством. При этом срок исполнения обязательств таких договоров установлен в течение 1 года.

Таким образом, было установлено, что заключение договоров с единственным исполнителем, исходя из доводов, изложенных в заявлении БРО ООО «ВДПО», не противоречит действующему антимонопольному законодательству. Доказательства, позволяющие сделать вывод об обратом, заявителем не представлены.

В соответствии с ч. 8 ст. 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает, в том числе решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В соответствии си. 1. 2 ч. 9 ст. 44 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае если вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа; признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют.

Таким образом, на стадии возбуждения дела на основании поданного заявления исследуются само заявление на предмет наличия в нем доводов о признаках нарушения антимонопольного законодательства в тех действиях, на которые указывает сам заявитель, и то, приложены ли к заявлению доказательства на которые ссылается заявитель  как на подтверждающие эти доводы.

Пунктом 52 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства может быть оспорено в арбитражном суде липами, выступавшими заявителями при обращении в антимонопольный орган и обладающими заинтересованностью в возбуждении дела (п. 2 ч. 2 ст. 39, ст. 44 и ч. 1 ст. 52 Закона, и. 1 ст. 11 Гражданского кодекса). При рассмотрении данной категории споров судам необходимо учитывать, что по смыслу положений ч. 1 и 2 ст. 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, по анализирует, приведены лги в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). .Антимонопольный орган также не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую даст заявилель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств.

В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным ст. 1, 2 ч. 9 ст. 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

Пункт 52 дополнительно разъясняет ряд важных вопросов, имеющих значение для обеспечения баланса интересов в практике разрешения антимонопольных дел, и не только указывает на правомерность оспаривания решений об отказе в возбуждении дела, определяя предмет и основания такого оспаривания, но, по сути, также дополняет и уточняет основания и предмет доказывания при оспаривании актов антимонопольного органа, выносимых на стадии предварительного антимонопольного расследования в целом.

Так, из содержания п. 52 следует, в частности, что в предмет доказывания при оспаривании решения об отказе в возбуждении дела не входит установление факта нарушения, а это предполагает установление всех элементов его состава, хотя отдельные элементы состава нарушения, в частности наличие субъекта нарушения, а в некоторых случаях и его объекта, должны быть определены уже на стадии подготовки аналитического отчета и принятия решения о возбуждении дела. Очевидно также, что на предварительной стадии должен быть установлен факт наличия или отсутствия определенного события, содержащего признаки нарушения.

По смыслу н. 52 Постановления решение об отказе нельзя считать правомерным, если антимонопольным органом не проверены в полном объеме доводы заявителя, свидетельствующие о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц (т.е., по сути, о наличии события деяния) и отдельных элементах состава, которые в совокупности говорят о признаках нарушения. Антимонопольный орган должен в том числе проанализировать, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли доказательства (либо указано ли на невозможность представления определенных документов и названо ли лицо, у которого они могут быть истребованы). При отсутствии должного анализа при выявлении таких обстоятельств решение об отказе в возбуждении дела, равно как и приказ о возбуждении антимонопольного дела, нельзя считать обоснованным и правомерным.

Таким образом, в ситуации, когда заявителем представлена информация о признаках нарушения, антимонопольный орган должен ее оценить, в том числе проанализировать доказательства и/или доводы заявителя о невозможности представления определенных документов и наличии лица, у которого они могут быть истребованы. Это подразумевает необходимость активного участия антимонопольного органа в расследовании и применения властных полномочий для получения уже па предварительной стадии разбирательства сведений и материалов, подтверждающих или опровергающих доводы заявителя, а также собственные предварительные выводы антимонопольного органа в отношении предполагаемого нарушения.

Доводы заявителя сводятся к несогласию с хозяйственной практикой, применяемой муниципальными учреждениями при осуществлении закупок услуг по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений у единственного исполнителя. Признаков заключения антиконкурентного соглашения между хозяйствующими субъектами и государственными (муниципальными) органами антимонопольным органом не установлено.

Принимая во внимание вышеизложенное антимонопольным органом правомерно отказано БРО «ВДПО» в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При указанных обстоятельствах заявленные требования Башкортостанского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество»  удовлетворению не подлежат.

Судебные расходы подлежат распределению в соответствии со ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

 

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных Башкортостанским региональным отделением Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)  требований отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме) через Арбитражный суд Республики Башкортостан.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить на Интернет-сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitr.ru.

 

Судья                                                                        К.В. Валеев