Арбитражный суд Сахалинской области

Коммунистический проспект, 28, Южно-Сахалинск, 693024, 

www.sakhalin.arbitr.ru

 

Именем Российской Федерации

 

РЕШЕНИЕ

Дело № А59-4856/2022

г. Южно-Сахалинск

30 января 2023 года

Резолютивная часть решения объявлена 23.01.2023, решение в полном объеме изготовлено 30.01.2023.

 

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Александровской Е.М., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, адрес регистрации: 694620, Сахалинская область, г. Холмск, площадь Ленина 4) 

к управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***> адрес регистрации: 693007, 

<

...>)

о признании незаконными решения от 17 августа 2022 года по делу № 065/01/15-26/2022 и предписания 17 августа 2022 года по делу № 065/01/15-26/2022,

третье лицо – Муниципальное бюджетное учреждение «Управление городским дорожным хозяйством муниципального образования «Холмский городской округ» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

 

при участии:

от Администрации – ФИО2, по доверенности от 09.01.2023 года № 2-д,

от Управления – ФИО3 по доверенности от 23.06.2022 № 13,

третьи лица не явились, 

 

 

У С Т А Н О В И Л:

Администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области  с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – управление, заинтересованное лицо) о признании недействительными решения и предписания от 17 августа 2022 года по делу № 065/01/15-26/2022.

В обоснование заявленных требований Администрация в заявлении и ее представитель в судебном заседании указали, что в силу ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон № 7 ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ч. 1 указанного закона).

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (ч. 2 Закона № 7 ФЗ). Муниципальное бюджетное учреждение «Управление городским дорожным хозяйством муниципального образования «Холмский городской округ» (далее - МБУ «УГДХ») создано на основании постановления администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (далее - Администрация) «О создании муниципального бюджетного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством муниципального образования «Холмский городской округ» № 887 от 13.08.2014.

Учреждения является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления, предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере дорожной деятельности на территории муниципального образования «Холмский городской округ».

Основным видом экономической деятельности по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности МБУ «УГДХ», согласно выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, является деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей, в дополнительные виды деятельности включены работы, помимо прочих, по организации похорон и представления связанных с ними услуг.

Приказом № 1 от 31.12.2020 Управлением жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ» утверждено муниципальное задание на 2021 г. и плановый 2022 и 2023 годы на выполнение следующих муниципальных работ.

Муниципальное задание МБУ «УГДХ» сформировано и утверждено на основании положений БК РФ, приказом № 1 от 31.12.2020 Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (в настоящее время - Департамент жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ).

Администрация считает, что данное производство подлежит прекращению в силу отсутствия в действиях Администрации муниципального образования «Холмский городской округ» состава и события административного правонарушения.

Кроме того, администрация полагает, что при создании МБУ «УГДХ» и при утверждении для него муниципального задания, не были нарушены нормы законодательства о защите конкуренции, в связи с чем, признаков нарушения администрацией муниципального образования «Холмский городской округ» ч. 1 ст. 15 Закона № 135 ФЗ  не имеется.

 

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании с требованиями заявителя не согласились, указав, что решением Комиссии Сахалинского УФАС России по делу № 065/01/15-26/2022 было установлено, что выполнение работ по организации капитального ремонта, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных дорожных сооружений в их составе, работы по содержанию мест захоронения, относящиеся к муниципальным нуждам, в муниципальном образовании «Холмский городской округ» организовано не путем заключения муниципального контракта в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, а посредством установления подведомственному муниципальному бюджетному учреждению «УГДХ» муниципального задания. В результате иные хозяйствующие были лишены возможности принять участие в заключении муниципального контракта, что ограничило конкуренцию в пользу МБУ «УГДХ», получившего приоритетный доступ к исполнению муниципального заказа для нужд муниципалитета и финансированию из местного бюджета.

Не проведение конкурентных процедур, за исключением случаев, допускаемых законом, нарушает принцип обеспечения конкуренции. При проведении конкурентных процедур в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 № 307-КГ 15-1408, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11).

Комиссия пришла к выводу о нарушении администрацией МО «Холмский городской округ» части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод о том, что администрация МО «Холмский городской округ» не могла являться ответчиком по делу, поскольку муниципальное задание МБУ «УГДХ» было утверждено приказом Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ», и Департамент являлся самостоятельным юридическим лицом, Управление считает необоснованным.

Согласно Уставу МО «Холмский городской округ» в структуру органов местного самоуправления муниципального образования «Холмский городской округ» Департамент не входит, собственной компетенцией в вопросах местного значения не обладает.

Решением Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 11.12.2020 N 35/6-29 утверждено Положение о Департаменте жилищно- коммунального хозяйства администрации муниципального образования "Холмский городской округ" (далее - Положение о Департаменте).

Согласно Положению о Департаменте Департамент является функциональным органом администрации муниципального образования "Холмский городской округ", обладающим правами юридического лица. В установленной сфере деятельности (сфере жилищно-коммунального хозяйства) Департамент исполняет функции, осуществление которых отнесено к компетенции администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (пункт 1 Общих положений Положения о Департаменте).

В этой связи, требование о соблюдение установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрета на ограничивающие конкуренцию действия (бездействие) должно быть адресовано органу местного самоуправления, которым в рассматриваемых по делу обстоятельствах являлась администрация МО "Холмский городской округ".

 

Муниципальное бюджетное учреждение «Управление городским дорожным хозяйством муниципального образования «Холмский городской округ» (далее –МБУ «УГДХ»), привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, позицию по спору не выразило, отзыв не представило, своих представителей в судебное заседание не направляло, о начале процесса и о участии в нем извещено надлежащим образом.

Вся информация о движении дела и о назначенных по делу судебных заседаниях в установленном порядке и сроки была размещена на сервисе «Картотека арбитражных дел» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соответствии со статьей 156 АПК РФ суд, совещаясь на месте, учитывая мнение представителей лиц, участвующих в деле, присутствующих в судебном заседании, определил провести судебное заседание в отсутствие неявившихся участников процесса.  

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и оценив в совокупности все представленные доказательства, суд установил следующие обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения настоящего спора.

Из материалов дела следует, что 28.06.2021 в Управление поступила жалоба от главного редактора Информационного Агентства «Горбуша.Инфо» на действия администрации по предоставлению преимуществ МБУ «УГДХ» и совершению действий, направленных на ограничение конкуренции путем создания указанного казенного предприятия.

Приказом от 17.01.2022 № 5 Управлением возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 065/01/15-26/2022 и создана соответствующая комиссия. 

Определением от 18.01.2022  дело о нарушении антимонопольного законодательства назначено к рассмотрению.

04.04.2022 Управлением подготовлен краткий отчет  по результатам анализа состояния конкуренции на товарном рынке работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе, работ по содержанию мест захоронения для нужд муниципального образования «Холмский городской округ».

08.07.2022 Управлением подготовлено заключение об обстоятельствах дела № 065/01/15-26/2022, согласно которому по результатам проведенного анализа состояния конкуренции на товарном рынке работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе, работ по содержанию мест захоронения для нужд муниципального образования «Холмский городской округ» установлено следующее. 

Временной интервал исследования определен периодом с 31.12.2020 по 17.01.2022.  

Продуктовые границы товарного рынка: работы по организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе, работ по содержанию мест захоронения для нужд муниципального образования «Холмский городской округ».

Географические границы товарного рынка: административные границы МО Холмский городской округ Сахалинской области.

Оценка изменения состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия) выявила, что действия Администрации по утверждению Приказом № 1 от 31.12.2020 муниципального задания для МБУ «УДГХ» на бесконкурентной  основе привели к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на соответствующий рынок работ и услуг, и, как следствие, к ограничению конкуренции на указанном рынке, так как не была обеспечена честная и открытая конкуренция в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации. 

В этой связи Управление пришло к выводу, что в действиях Администрации - органа местного самоуправления городского округа «Холмский городской округ» имеются признаки нарушения Закона о конкуренции, созданию муниципальному бюджетному учреждению преимущественных условий в получении средств бюджета, и как следствие, может привести к ограничению конкуренции на товарных рынках, участником которых является муниципальное бюджетное учреждение.

17.08.2022 Управлением рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 065/01/15-26/2022, принято решение по делу, согласно которому, Администрация признана нарушевшей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 1); принято решение выдать обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2) и передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Сахалинского УФАС России для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении виновного должностного лица (пункт 3).

17.08.2022 Администрации выдано предписание по делу № 065/01/15-26/2022, согласно которому, указано на необходимость в течение 30 (тридцати) календарных дней со дня получения настоящего предписания прекратить нарушение антимонопольного законодательства, путем принятия мер по прекращению действий, которые привели к ограничению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, с учетом выводов, указанных в решении по делу № 065/01/15-26/2022.

 

Не согласившись с указанным решением и предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

 

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемы ненормативный акт (решение или действие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и, нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Из изложенного также следует и то, что предметом оценки является законность оспариваемых правоприменительных актов, исходя из доводов заявителя по делу.

 

Проверив доводы лиц, участвующих в деле, представленные в обоснование заявленного требования доказательства, суд находит заявленные требования неподлежащими удовлетворению в силу следующего.

 

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Статья 23 Закона № 135-ФЗ предусматривает, что антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в данном Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пунктам 2, 8 части 1 статьи 15 Закон № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создание дискриминационных условий

В соответствии со статьей 2 Федерального закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

 Согласно статье 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе:  дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт5), организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23).

 

МБУ «УДГХ» создано на основании Постановления Администрации МО «Холмский городской округ  от 13.08.2014 года № 887 (в редакции постановления от 11.12.2014 № 849), в качестве учредителя указано Управление ЖКХ администрации МО «Холмский городской округ».

Постановлением Администрации МО «Холмский городской округ  от 05.11.2020 года № 1306 учреждение наделено статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории МО «Холмский городской округ».

Предметом деятельности учреждения является дорожная деятельность по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных сооружений на территории МО «Холмский городской округ» (пункт 2.1 Устава).

Пунктом 2.3 Устава определены основные виды деятельности учреждения для достижения поставленных целей, в том числе, производство работ по содержанию и ремонту улично-дорожной сети, автомобильных дорог общего пользования местного значения, элементов их обустройства, защитных и искусственных сооружений; производство общестроительных работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог.

Организация деятельности учреждения регламентирована пунктом 3 Устава, согласно которому, учредитель устанавливает муниципальное задание для учреждения в соответствии с предусмотренной его Уставом деятельностью (пункт 3.1 Устава).

Порядок формирования муниципального задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются администрацией МО «Холмский городской округ» (пункт 5.1 Устава).

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется в виде субсидий из бюджета МО «Холмский городской округ» (пункт 5.3 Устава).

Таким образом, источником финансирования муниципального задания учреждения являются средства местного бюджета.

Из информации администрации МО «Холмский городской округ» от 09.07.2021 , направленной в адрес Управления следует, что наряду с формированием муниципального задания формируется муниципальный заказ, который размещается в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, решение о способе выбора подрядчика принимается с учетом анализа фактического исполнения муниципальных контрактов, заключенных на предшествующие периоды, а также заключаемых соглашений с Правительством Сахалинской области о предоставлении субсидий, с целью планомерной реализации Указа Президента РФ от 21.12.2017 года № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции».

По результатам анализа муниципальных заданий за период 2020 и 2021 годы, из муниципального задания исключены некоторые виды работ, подрядчики по которым определены по результатам конкурентных процедур (уборка общественных территорий, озеленение и текущее содержание лестниц).

Кроме того, по сведениям администрации наряду с учреждением, деятельность по организации ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования, искусственных и дорожных сооружений в их составе осуществляется ИП ФИО4, ГУДП «Экспромт», которые были определены победителями в результате конкурентных процедур закупок для муниципальных нужд.

Из материалов дела установлено, что Приказом № 1 от 31.12.2020  Департаментом жилищно-коммунального хозяйства администрации МО «Холмский городской округ»  для МБУ «Управление городским дорожным хозяйством» было утверждено муниципальное задание на 2021 г. и плановый 2022 и 2023 гг. на выполнение следующих муниципальных работ:

№ 1 (15038100300000000009100) – организация  капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе,

№ 2 (8018100100000003005100) - уборка территории и аналогичная деятельность,

№        3 (28011850009090) - содержание мест захоронения.

 

В силу ч. 1 ст. 16 Федерального закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — по тексту ФЗ № 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального, городского округа, в том числе, относится дорожная деятельность, содержание мест захоронений, уборка территорий муниципального образования.

Таким образом, установленный МБУ «УГДХ» в муниципальном задании объем работ с финансовым обеспечением его выполнения из средств местного бюджета был необходим в целях решения вопросов непосредственного обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования «Холмский городское округ», то есть для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд попадают в сферу регулирования настоящего Федерального закона.         

Согласно пункту 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учётом положений настоящего Кодекса.

 Согласно пункту 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечений государственных и муниципальных нужд.         

Согласно пункту 2 статьи 54 Закона об организации местного самоуправлении закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Согласно статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ) муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления, признается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлено:

- государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; 

- государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Вместе с тем, на отношения, в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели и которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции распространяются требования Закона № 135-ФЗ.

В этой связи, несмотря на то, что перечень вопросов местного значения, решаемых органом местного самоуправления, закреплен в Законе № 131-ФЗ, реализация указанных в этом законе полномочий должна осуществляться органом местного самоуправления с соблюдением запретов, установленных Законом о защите конкуренции.

Аналогичный вывод следует из постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.01.2021 по делу № А59-584/2020.

 

Анализ вышеприведенного правового регулирования позволяет заключить, что к отношениям, связанным с осуществлением расходов местного бюджета на финансовое обеспечение работ, необходимых для решения вопросов, относящихся к ведению муниципального образования, в том числе, организация капитального ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования, искусственных дорожных сооружений в их составе,  уборка территории и аналогичная деятельность, содержание мест захоронений должны применяться нормы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно пункту 3 статье 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) является совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

В соответствии с пунктом 2 указанной статьи определением поставщика (подрядчика, исполнителя) является совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

В силу пункта 4 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

Таким образом, законодательство Российской Федерации связывает понятие муниципальных нужд непосредственно с решением вопросов местного значения, следовательно, к данным правоотношениям в обязательном порядке должны применяться: конкурсные процедуры с целью соблюдения обеспечения единства экономического пространства на территории муниципального образования, эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в конкурентных процедурах отбора исполнителя работ и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции.

Следовательно, применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных является обязательным при условии использования средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для муниципальных нужд.

Аналогичные выводы следуют из постановления Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.10.2020 по делу № А59-584/2020.

 

В силу статьи 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно статье 8 Федерального закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок.

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В части 2 статьи 8 Федерального закона 05.04.2013 № 44-ФЗ содержится запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 названного Федерального закона, при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Приведённые выше положения Закона о контрактной системе прямо указывают на обязанность муниципалитета избирать такие способы решения стоящих перед ними задач и такие варианты расходования бюджетных средств, которые будут соответствовать критериям разумности и рациональности и обеспечивать доступ к ним (средствам бюджетов) максимального числа потенциальных участников, обеспечивая, таким образом, развитие конкуренции.

В этой связи, размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путём проведения конкурентных процедур.

Не проведение конкурентных процедур, за исключением случаев, допускаемых законом, нарушает принцип обеспечения конкуренции. 

При проведении конкурентных процедур в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 № 307-КГ15-1408, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 № 8799/11).

При этом основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов путём обеспечения максимально широкого круга участников размещения заказов.

Применение норм законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при использовании средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

В силу изложенного, принятие органами власти, местного самоуправления решений о финансовом обеспечении муниципальных потребностей в товарах, работах, услугах без учета положений Закона контрактной системе недопустимо, так как устраняется конкуренция и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

В соответствии с Положением об администрации муниципального образование "Холмский городской округ" (далее — Положение об администрации), утвержденным решением Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 24.03.2016 N 33/5-339, администрация муниципальной образования "Холмский городской округ" (далее — администрация) является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования "Холмский городской округ", наделенным Уставом муниципального образования "Холмский городской округ" (далее - Устав Холмского городского округа) полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно пункту 9 Положения об администрации администрация является муниципальным заказчиком по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Холмского городского округа.  

Таким образом, администрация наделена полномочиями по определению исполнителя контракта в соответствии с нормами Закона о контрактной системе.

Отказ от проведения закупочных процедур на объем работ, предусмотренный  муниципальным заданием для МБУ «УГДХ» в соответствии с нормами Закона о контрактной системе привел к тому, что доступ потенциальных хозяйствующих субъектов к участию закупках работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержанию закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственны дорожных сооружений в их составе, содержанию мест захоронения, необоснованно ограничен, тем самым ограничена конкуренция, а учреждению созданы преимущественные условия для осуществления деятельности, приносящей доход в виде субсидий из местного бюджета.

Таким образом, установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет органам местного самоуправления на осуществление действий, (бездействий), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, администрацией МО «Холмского городского округа» соблюден не был.

 

Согласно части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Анализ проведен в соответствии с Порядком проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, утвержденным приказом ФАС России от 28.04.2010 года № 220 и зарегистрированным в Минюсте РФ 02.08.2010 года № 18026.

По результатам проведения анализа состояния конкуренции по делу № 065/01/15-26/2022 Комиссией Управления было установлено следующее.

 Временной интервал исследования определен периодом с 31.12.2020 г. по 17.01.2022 года.

 Продуктовые границы товарного рынка:        работы по организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных дорожных сооружений в их составе, работы по содержанию мест захоронения для нужд муниципального образования «Холмский городской округ».

 Географические границы товарного рынка: административные границы муниципального образования Холмский городской округ» Сахалинской области.

Нарушающие статью 15 Закона «О защите конкуренции» действия Администрации МО «Холмский городской округ» выразились в утверждении приказом № 1 от 31.12.2020 муниципального задания для МБУ «УДГХ» на выполнение работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования местного значения и искусственных дорожных сооружений в их составе, работ по содержанию мест захоронения для нужд муниципального образования «Холмский городской округ», которое не было определено по результатам проведения конкурентных процедур.

 

Из приведенных обстоятельств в совокупности следует, что администрация удовлетворяет муниципальные нужды на конкурентных товарных рынках посредством направления задания муниципальному учреждению  без проведения конкурентных процедур, а, соответственно, в нарушение приведенных выше положений  части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ и норм Федерального закона № 44-ФЗ.

На основании изложенного, оспариваемое решение Управления соответствует как приведенным выше и установленным судом фактическим обстоятельствам, так и положениям Закона о защите конкуренции, в этой связи требование заявителя удовлетворению не подлежит.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя о признании незаконным решения управления, которым заявитель признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку оспариваемое решение соответствует как приведенным выше нормам действующего законодательства РФ, так и фактическим обстоятельствам.

 

Из содержания подпункта «а» пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона № 135-ФЗ следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных ненормативных, так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Кроме того, в соответствии с частями 1, 2 статьи 50 Федерального закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

 

Учитывая, что оспариваемое решение антимонопольного органа от является законным, вынесенное на его основание предписание также соответствует требованиям действующего законодательства РФ, учитывая в том числе и то, что самостоятельных доводов относительно требования о признании незаконным предписания заявителем не приведено.

 

В ходе рассмотрения дела представителем администрации был заявлен довод о том, что администрация не могла являться ответчиком по делу, поскольку муниципальное задание МБУ «УГДХ» было утверждено приказом Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования, Департамент являлся самостоятельным юридическим лицом. В этой связи, в качестве ответчика, по мнению администрации, должен был являться Департамент.

Вместе с тем данный довод основан на ошибочном толковании норм права, исходя из следующего.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Закона об организации местной самоуправления осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд отнесено к полномочиям органа местного самоуправления.

Согласно Уставу МО «Холмский городской округ» в структуру органов местного самоуправления муниципального образования «Холмский городской округ» Департамент не входит, собственной компетенцией в вопросах местного значения не обладает.

Решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 11.12.2020 N 35/6-29 утверждено Положение о Департаменте жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (далее - Положение о Департаменте).

Согласно Положению, Департамент является функциональны органом администрации муниципального образования «Холмский городской округ», обладающим правами юридического лица. 

В установленной сфере деятельности (в сфере жилищно-коммунального хозяйства) Департамент исполняет функции, осуществление которых отнесено к компетенции администрации муниципального образования «Холмский городской округ» (пункт 1 Общих положений Положения о Департаменте).     

В этой связи, требование о соблюдение установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрета на ограничивающие конкуренцию действия (бездействие) должно быть адресовано органу местного самоуправления, которым в рассматриваемых по делу обстоятельствах является администрация МО «Холмский городской округ».

 

Иные доводы лиц, участвующих в деле, правового значения не имеют.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение и предписание управления соответствуют положениям Федерального закона № 135-ФЗ, а потому не нарушают права и законные интересы заявителя.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 167-171, 176, 201 Арбитражного  процессуального  кодекса Российской Федерации,  

 

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований администрации муниципального образования «Холмский городской округ» к управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании незаконными решения и предписания от  17 августа 2022 по делу № 065/01/15-26/2022 отказать.

 

Решение суда может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления решения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Сахалинской области.

 

Судья

Е.М. Александровская