АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

28 июня 2021 года

Дело №

А05П-461/2020

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Аникиной Е.А., Толкунова В.М., 

рассмотрев 23.06.2021 в открытом судебном заседании кассационную жалобу  Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» на решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 13.11.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2021 по делу № А05П-461/2020,

установил:

Администрация муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу, адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, 

<

...>,                                    ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Управление, УФАС), о признании недействительными решения о нарушении антимонопольного законодательства от 31.07.2020 № 83/01/15-4/2019 и предписания от 31.07.2020 № 083/01/15-4/2019.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение «Чистый город», адрес: 166000, Ненецкий автономный округ, 

<

...>,                           ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Учреждение, МБУ «Чистый город»).

Решением Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 13.11.2020, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2021, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, а также неполное выяснение ими обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела, просит отменить принятые по делу судебные акты и удовлетворить заявленные требования. Податель жалобы указывает на наличие у него в силу действующего законодательства права на создание специализированной организации, осуществляющей ритуальные услуги. Кроме того, Администрация ссылается на неисполнимость оспариваемого предписания. 

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направили, в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Управление в период с 16.10.2018 по 21.12.2018 провело плановую документарную проверку Учреждения на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, в ходе которой установило и отразило в акте от 21.12.2018 № 05П-2018, что в пункте 2.2 устава МБУ «Чистый город» (далее – Устав) определены основные виды деятельности, которые в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) отнесены к вопросам местного значения. Администрация, включив в Устав Учреждения деятельность, относящуюся к вопросам местного значения, тем самым наделила хозяйствующий субъект функциями органа местного самоуправления, что противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ). 

Также Управление установило, что МБУ «Чистый город» осуществляло работы (уборку территорий и аналогичную деятельность, организацию освещения улиц, организацию и содержание мест захоронения, организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения, организацию мероприятий по благоустройству и озеленению, содержанию (эксплуатации) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, обеспечение первичных мер пожарной безопасности,  содержание автомобильных дорог и т.д.) в рамках муниципальных заданий на 2016, 2017, 2018 годы, которые относятся к муниципальным нуждам и должны быть получены муниципальным образованием в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ).

Выявленные обстоятельства послужили основанием для направления УФАС в адрес Администрации предупреждений от 16.05.2019 № 01-14/572 и от 18.06.2019 № 01-14/686.

Так, предупреждением от 16.05.2019 № 01-14/572 Управление указало Администрации на необходимость устранения причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, путем приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства пункта 2.2 Устава, а именно исключения из него положений, позволяющих данному хозяйствующему субъекту осуществлять функции органа местного самоуправления.

Предупреждением от 18.06.2019 № 01-14/686 Управление предложило Администрации устранить причины и условия, способствовавшие возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и принять меры по устранению последствий такого нарушения путем прекращения выдачи муниципального задания и предоставления субсидий на выполнение работ, предусмотренных пунктом 2.2 Устава, а также иных работ, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе; с даты получения предупреждения не включать в муниципальные задания Учреждения, в том числе на 2019 год и последующие годы работы, предусмотренные пунктом 2.2 Устава, а также иные работы, которые должны выполняться в рамках исполнения контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном законодательством о контрактной системе.

В связи с тем, что Администрация в установленный срок предупреждение от 16.05.2019 № 01-14/572 не исполнила, Управление с учетом положений части 8 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ приказом от 02.07.2019 № 98 возбудило дело                  № 083/01/15-4/2019 по признакам нарушения Администрацией части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в незаконном наделении хозяйствующего субъекта - МБУ «Чистый город» функциями органа местного самоуправления путем включения в пункты 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.5, 2.2.7, 2.2.8, 2.2.10, 2.2.11, 2.2.13 Устава видов деятельности, отнесенных к вопросам местного значения городского округа.

Решением от 31.07.2020 по делу № 083/01/15-4/2020 УФАС признало в действиях Администрации нарушение части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившееся в наделении МБУ «Чистый город» функциями и правами органа местного самоуправления посредством включения в пункты 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.5. 2.2.7, 2.2.8, 2.2.10, 2.2.11, 2.2.13 Устава деятельности, отнесенной в силу  пунктов 4, 5, 8, 10, 11, 17, 19, 20, 23, 24, 25, 26.1 части 1 статьи 16 Закона                      № 131-ФЗ к вопросам местного значения (пункт 1 решения). Также УФАС решило выдать Администрации обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ путем приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства пунктов 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.5, 2.2.7, 2.2.8. 2.2. 2.2.10, 2.2.11, 2.2.13 Устава МБУ «Чистый город», а именно исключения норм, позволяющих последнему осуществлять функции органа местного самоуправления (пункт 3 решения); направить материалы дела № 083/01/15-4/2019 уполномоченному должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 4 решения).

На основании указанного решения Управление выдало Администрации предписание от 31.07.2020, в соответствии с которым заявителю надлежало в срок до 07.09.2020 прекратить нарушение части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ путем приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства пунктов 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.5, 2.2.7, 2.2.8. 2.2. 2.2.10, 2.2.11, 2.2.13 Устава, а именно исключения положений, позволяющих последнему осуществлять функции органа местного самоуправления, осуществить дальнейшее проведение процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Не согласившись с решением и предписанием УФАС, Администрация оспорила их в судебном порядке. 

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу о необоснованности заявленных требований. 

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу Администрации не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Согласно части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 13.07.2015 № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

Как следует из материалов дела и установлено судами, постановлением Администрации от 14.01.2014 № 28 создано юридическое лицо с организационно-правовой формой - муниципальное бюджетное учреждение (МБУ «Чистый город»), утвержден его Устав.

Согласно разделу 2 Устава (в редакции, действовавшей на дату проведения проверки и принятия оспариваемых ненормативных правовых актов) основными целями и видами деятельности Учреждения являются: организация и осуществление благоустройства территории города Нарьян-Мара (включая освещение улиц, озеленение территорий, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм, детских игровых и спортивных площадок), а также охрана, защита, воспроизводство городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (пункт 2.2.1 Устава); техническое обслуживание и ремонт электросетей и установка уличного освещения, находящихся в собственности муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (пункт 2.2.2 Устава); организация и осуществление работ по ремонту и обслуживанию пожарных водоемов (резервуаров), находящихся в собственности муниципального образования «Городской округ «Город              Нарьян-Мар», и доступа к естественным водоемам, находящимся в границах муниципального образования, используемым в целях пожарной безопасности (пункт 2.2.3 Устава); содержание и ремонт питьевых колодцев (пункт 2.2.4 Устава); содержание и ремонт автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (пункт 2.2.5 Устава); организация и осуществление работ по содержанию внутриквартальных проездов и тротуаров, дворовых территорий, расположенных в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (пункт 2.2.6 Устава); создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункт 2.2.7 Устава); организация и осуществление обустройства мест проведения праздничных мероприятий и оформление города Нарьян-Мара в дни праздников, а также в дни проведения крупных региональных культурных и спортивных мероприятий (пункт 2.2.8 Устава); обустройство и содержание доступной среды для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями в границах муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» (пункт 2.2.9 Устава); сбор, вывоз отходов (мусора), содержание объектов размещения отходов, переработка мусора, а также осуществление производственно-экологического контроля за полигоном твердых бытовых отходов (пункт 2.2.10 Устава); организация и осуществление ритуальных услуг, содержание мест захоронения, воинских захоронений, памятников, мемориальных досок (пункт 2.2.11 Устава); организация в границах городского округа мероприятий по снабжению населения топливом печным бытовым (пункт 2.2.12 Устава); рекламная деятельность (подготовка и размещение рекламы) (пункт 2.2.13 Устава); выполнение проектных работ, производство общестроительных работ (пункт 2.2.14 Устава); оптовая, розничная торговля цветами, растениями, изготовление, продажа грунта для озеленения территорий (пункт 2.2.15 Устава); оптовая, розничная торговля топливом, в том числе изготовление топлива (торфяного) (пункт 2.2.16 Устава); иные виды деятельности, не запрещенные законодательством Российской Федерации и соответствующие целям деятельности, отраженным в Уставе (пункт 2.2.17 Устава). 

Согласно пункту 2.3 Устава Учреждение выполняет муниципальные задания, которые формируются и утверждаются учредителем в установленном порядке.

Руководствуясь положениями пунктов  4, 5, 8, 10, 11, 17, 19, 20, 23, 24, 25, 26.1 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, суды согласились с выводами Управления о совпадении целей и видов деятельности Учреждения, указанных в пункте 2.2 Устава, с перечнем вопросов местного значения, отраженных в статье 16 названного Закона.

Кроме того, как следует из пункта 1.9 Устава, финансовое обеспечение деятельности Учреждения осуществляется в виде субсидий из бюджета муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар», а также за счет средств, полученных в результате приносящей доходы деятельности. С учетом указанного положения Устава и сведений, указанных в налоговых декларациях по налогу на прибыль  за 2016, 2017, 2018 годы, Управление заключило, что  Учреждение является хозяйствующим субъектом и при этом  наделено функциями и правами органов публичной власти, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. 

  Суды, руководствуясь положениями пункта 3 части 1 статьи 17 Закона         № 131-ФЗ, пункта 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», пункта 6 Методических рекомендаций по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.09.2010 № 1505-р, поддержали вывод Управления о том, что бюджетное учреждение, созданное публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг, не вправе исполнять государственные функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

Принимая во внимание изложенное, суды пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях Администрации, наделившей хозяйствующий субъект - Учреждение функциями и правами органа местного самоуправления,  нарушения части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Кроме того, как верно отмечено судами, принятие Администрацией Устава в части пунктов 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.5, 2.2.7, 2.2.8, 2.2.10, 2.2.11, 2.2.13 привело к дальнейшему нарушению части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившемуся в утверждении муниципальных заданий конкретному хозяйствующему субъекту - Учреждению в обход публичных процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, и повлекло ограничение, недопущение конкуренции на соответствующих товарных рынках, что подтверждается в том числе проведенным Управлением анализом состояния конкурентной среды. 

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Доводы кассационной жалобы не содержат обстоятельств, которые не были проверены и учтены судами при рассмотрении дела и могли повлиять на обоснованность и законность принятых по делу судебных актов либо опровергнуть выводы судов первой и апелляционной инстанций. Несогласие Администрации с оценкой имеющихся в деле доказательств не свидетельствует о том, что судами неправильно применены нормы материального права к конкретным установленным фактическим обстоятельствам дела и (или) нарушены требования процессуального законодательства.

При рассмотрении дела и вынесении оспариваемых судебных актов суды установили все существенные для дела обстоятельства и дали им надлежащую правовую оценку, их выводы основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств по делу, нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, которые могли явиться основанием для отмены обжалуемых судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд  Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Архангельской области по месту нахождения постоянного судебного присутствия в городе Нарьян-Маре Ненецкого автономного округа от 13.11.2020 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2021 по делу № А05П-461/2020 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар» – без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Е.А. Аникина

В.М. Толкунов