ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД 

672000, Чита, ул. Ленина 100б, http://4aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А58-4894/2016

г. Чита

23 января 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 12 января 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 января 2017 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Сидоренко В.А., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 1 ноября 2016 года по делу № А58-4894/2016 по заявлению Государственного комитета Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; место нахождения: 

<

...>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; место нахождения: 

<

...>) о признании незаконными акта проверки и предписания от 15  августа 2016 года № 06-48/16вп,

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя – Государственного бюджетного учреждения Республики Саха (Якутия) «Таттинская центральная районная больница» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>: место нахождения: Республика Саха (Якутия), улус Таттинский, 

<

...>), на стороне заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «Монолит» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; 

<

...>),

(суд первой инстанции: Евсеева Е.А.),

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Государственный комитет Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок (далее – Госкомзакупок, Комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее – Якутское УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконными акта проверки и предписания от 15 августа 2016 года № 06-48/16вп.

Определением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 5 сентября 2016 года (т. 1, л.д. 1-3) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственное бюджетное учреждение Республики Саха (Якутия) «Таттинская центральная районная больница» (далее – ГБУ «Таттинская центральная районная больница»), Общество с ограниченной ответственностью «Монолит» (далее – ООО «Монолит», Общество).

Решением Арбитражного суда Республики  Саха (Якутия) от 1 ноября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Комитета нарушений требований пункта 3 части 1 статьи 64 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комитет обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным. По мнению Комитета, поскольку изменения в документацию об электронном аукционе были размещены 22 июля 2016 года, то установление даты окончания срока подачи заявок (8 августа 2016 года в 09 часов 00 минут) является правомерным. Между названными датами шестнадцать дней (срок окончания подачи заявок приходится на семнадцатый день со дня размещения изменений), то есть требования части 6 статьи 65 Закона о контрактной системе соблюдены, при этом сроки рассчитаны с учетом положения статьи 191 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданского кодекса). Срок окончания подачи заявок установлен конкретно на семнадцатый день со дня размещения изменений в документацию - 8 августа 2016 года (понедельник).

В обоснование своей позиции Госкомзакупок отмечает, что согласно части 6 статьи 65 Закона о контрактной системе срок подачи заявок на участие в аукционе должен быть продлен так, чтобы с даты размещения изменений до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе этот срок составлял не менее чем пятнадцать дней или, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) не превышает три миллиона рублей, не менее чем семь дней. Таким образом, по мнению Комитета, судом первой инстанции не учтено, что выражение «не менее чем пятнадцать дней» не означает, что срок окончания срока подачи заявок должен устанавливаться обязательно на шестнадцатый день со дня размещения изменений, а лишь означает, что между двумя датами (датой размещения изменений в документацию об электронном аукционе и датой окончания срока подачи заявок) должно быть не менее пятнадцати дней.

Кроме того, заявитель апелляционной жалобы указывает, что электронный аукцион (извещение № 0116200007916006053) проводился на электронной площадке «РТС-Тендер». Из пункта 10.3 Регламента организации и проведения открытых аукционов в электронной форме для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, размещенного в открытом доступе на сайте электронной площадки «РТС-Тендер» (http://www.rts-tender.ru/), следует, что уполномоченному пользователю участника размещения заказа с электронной цифровой подписью доступна возможность формирования, сохранения, редактирования и отправления указанной карточки (подачи заявки). Данный функционал доступен с момента публикации извещения о проведении электронного аукциона до окончания срока подачи заявок, указанном в извещении о его проведении. При этом, как указывает Комитет, антимонопольным органом не учтено, что из приведенных выше норм Закона о контрактной системе и регламента электронной площадки следует, что заявки подаются оператору электронной площадки круглосуточно.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Якутское УФАС выражает согласие с решением суда первой инстанции и просит оставить его без изменения.

Иные лица отзывы на апелляционную жалобу не представили. 

О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается в том числе, возвращенным конвертом № 67200205176356, отчетами об отслеживании почтовых отправлений № 67200205176349, 67200205176332 с официального сайта Почты России (http://www.pochta.ru/tracking), а также отчетом о публикации 6 декабря 2016 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу. При этом антимонопольный орган заявил ходатайство о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 20 июля 2016 года на официальном сайте для размещения заказов (http://zakupki.gov.ru) уполномоченным органом - Государственным комитетом Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок - было размещено извещение № 0116200007916006053 (т. 1, л.д. 145-148) о проведении электронного аукциона на выполнение строительных работ по объекту «Строительство фельдшерско-акушерского пункта с помещением для отдыха персонала в с. Чичимах Таттинского улуса», а также аукционная документация.

Начальная (максимальная) цена государственного контракта - 10 774 129,00 руб.

22 июля 2016 года уполномоченным органом внесены изменения в извещение о проведении электронного аукциона № 0116200007916006053. 

9 августа 2016 года проведена процедура рассмотрения первых частей заявок, о чем составлен соответствующий протокол № 0116200007916006053-1.

Согласно указанному протоколу до окончания срока подачи заявок на участие в электронном аукционе поступило пять заявок с порядковыми номерами 1. 2, 3, 4 и 5.

Аукционная комиссия приняла решение допустить к участию в электронном аукционе участников закупки с порядковыми номерами заявок 3 и 4 и не допустить к участию в электронном аукционе участников закупки с порядковыми номерами заявок 1,2 и 5.

12 августа 2016 года проведен электронный аукцион, результаты которого оформлены протоколом № 0116200007916006053-2.

8 августа 2016 года в Якутское УФАС поступила жалоба ООО «Монолит» на действия аукционной комиссии уполномоченного органа при проведении электронного аукциона на выполнение строительных работ по объекту «Строительство фельдшерско-акушерского пункта с помещением для отдыха персонала в с. Чичимах Таттинского улуса» (извещение № 0116200007916006053)  (т. 1, л.д. 105-107). 

Решением Якутского УФАС от 18 августа 2016 года по делу№ 06-671/16т (т. 1, л.д. 15-16, 37-40, 140-141) антимонопольный орган, руководствуясь статьей 106 Закона о контрактной системе, признал жалобу ООО «Монолит» не подлежащей рассмотрению, поскольку жалоба поступила позднее срока окончания подачи заявок на участие в закупке, то есть с пропуском срока.

Вместе с тем, на основании приказа от 15 августа 2016 года № 06-48/16вп в связи с поступлением обращения ООО «Монолит» (от 10 августа 2016 года вх. № 6042) Якутским УФАС была проведена внеплановая проверка законности действий уполномоченного органа при проведении электронного аукциона.

В ходе проведения проверки инспекция Якутского УФАС выявила нарушение требований части 6 статьи 65 Закона о контрактной системе, выразившееся в неправомерном (по мнению инспекции) установлении срока окончания подачи заявок.

Результаты внеплановой проверки зафиксированы в акте от 15 августа 2016 года № 06-48/16вп (т. 1, л.д. 32-34, 108-112, 137-138).

По результатам внеплановой проверки Комитету выдано предписание от 15 августа 2016 года (т. 1, л.д. 35-36, 113-114, 139) об отмене протоколов, составленных в ходе осуществления закупки № 0116200007916006053, и устранении нарушения пункта 3 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, для чего на Комитет возложена обязанность:

- внести изменения в положения аукционной документации с учетом замечаний, изложенных в акте проверки от 15 августа 2016 года № 06-48/16вп.;

- разместить аукционную документацию с соответствующими внесенными изменениями на официальном сайте;

- продлить сроки подачи заявок на участие в электронном аукционе.

Не согласившись с указанными актом внеплановой проверки и предписанием антимонопольного органа, Комитет оспорил их в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции о законности оспариваемого предписания Якутского УФАС и возможности рассмотрения по существу требования об оспаривании акта проверки и наличии в связи с этим оснований для отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

На основании статьи 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Открытость и прозрачность информации обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе. Информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной (статья 7 Закона о контрактной системе). 

На реализацию данного принципа направлены, в том числе, положения статьи 42 Закона о контрактной системе. Согласно пункту 6 данной статьи заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе. В извещении об осуществлении закупки должна содержаться информация о сроке, месте и порядке подачи заявок участников закупки.

Применительно к электронным аукционам статьей 63 Закона о контрактной системе также предусмотрено, что извещение о проведении электронного аукциона размещается заказчиком в единой информационной системе (часть 1).

В извещении о проведении электронного аукциона наряду с информацией, указанной в статье 42 настоящего Федерального закона, указывается дата окончания срока рассмотрения заявок на участие в таком аукционе (пункт 2 части 5 статьи 63).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию о дате и времени окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Частью 6 статьи 63 Закона о контрактной системе предусмотрено, что заказчик вправе принять решение о внесении изменений в извещение о проведении электронного аукциона не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. В течение одного дня с даты принятия данного решения заказчик размещает в единой информационной системе указанные изменения. При этом срок подачи заявок на участие в таком аукционе должен быть продлен таким образом, чтобы с даты размещения изменений, внесенных в извещение о проведении такого аукциона, до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе этот срок составлял не менее чем пятнадцать дней или, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) не превышает три миллиона рублей, не менее чем семь дней.

Приведенной норме корреспондируют и положения части статьи 65 Закона о контрактной системе, в соответствии с которой заказчик по собственной инициативе или в соответствии с поступившим запросом о даче разъяснений положений документации об электронном аукционе вправе принять решение о внесении изменений в документацию о таком аукционе не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. В течение одного дня с даты принятия указанного решения изменения, внесенные в документацию о таком аукционе, размещаются заказчиком в единой информационной системе. При этом срок подачи заявок на участие в таком аукционе должен быть продлен так, чтобы с даты размещения изменений до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе этот срок составлял не менее чем пятнадцать дней или, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) не превышает три миллиона рублей, не менее чем семь дней.

Как отмечалось выше, 20 июля 2016 года на официальном сайте для размещения заказов (http://zakupki.gov.ru) уполномоченным органом - Государственным комитетом Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок - было размещено извещение № 0116200007916006053 (т. 1, л.д. 145-148) о проведении электронного аукциона на выполнение строительных работ по объекту «Строительство фельдшерско-акушерского пункта с помещением для отдыха персонала в с. Чичимах Таттинского улуса», а также аукционная документация.

В извещении о проведении электронного аукциона и в аукционной документации определены дата и время окончания подачи заявок – 5 августа 2016 года в 09 часов 00 минут по местному времени. 

22 июля 2016 года уполномоченным органом внесены изменения в извещение о проведении электронного аукциона № 0116200007916006053, в связи с чем в извещении и пункте 17 раздела 1 «Информационная карта» аукционной документации срок окончания подачи заявок на участие в электронном аукционе был изменен на 09 часов 00 минут 8 августа 2016 года. 

По мнению антимонопольного органа, исходя из положений статей 191, 193 и 194 Гражданского кодекса, установленный Госкомзакупок срок окончания подачи заявок на участие в электронном аукционе является неправомерным, поскольку последний срок подачи заявок выпадал на нерабочий день (воскресенье 7 августа 2016 года), в связи с чем время подачи заявок 8 августа 2016 года должно было быть установлено в соответствии с требованиями статьи 194 Гражданского кодекса.   

Между тем, такая позиция Якутского УФАС, поддержанная впоследствии и судом первой инстанции, основана ошибочном толковании положений Закона о контрактной системе и Гражданского кодекса. 

В рассматриваемом случае начальная (максимальная) цена государственного контракта - 10 774 129,00 руб.

Следовательно, применению подлежат требования части 6 статьи 63 и части 6 статьи 65 Закона о контрактной системе о том, что  срок подачи заявок на участие в электронном аукционе должен быть продлен так, чтобы с даты размещения изменений в извещение и аукционную документацию до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе этот срок составлял не менее чем пятнадцать дней. 

При этом в указанных нормах имеются в виду календарные дни (в отличие, например, от части 13 статьи 66 Закона о контрактной системе, где говорится о рабочем дне). 

Изменения в извещение о проведении электронного аукциона № 0116200007916006053 и аукционную документацию внесены 22 июля 2016 года. 

Следовательно, установленный частью 6 статьи 63 и частью 6 статьи 65 Закона о контрактной системе минимальный срок продления подачи заявок на участие в электронном аукционе с даты внесения изменений (не менее пятнадцати дней) заканчивался 6 августа 2016 года (пятнадцатый день с даты внесения изменений в извещение и аукционную документацию). 

7 августа 2016 года являлся шестнадцатым днем с даты внесения изменений в извещение о проведении электронного аукциона № 0116200007916006053 и аукционную документацию, 8 августа 2016 года – семнадцатым днем. 

В этой связи установление Госкомзакупок даты окончания подачи заявок на участие в электронном аукционе на семнадцатый день (8 августа 2016 года) с даты внесения изменений в извещение о проведении электронного аукциона и аукционную документацию, вопреки выводам антимонопольного органа, не противоречит требованиям части 6 статьи 63 и части 6 статьи 65 Закона о контрактной системе.

Более того, в данном случае Комитетом учтены и положения статьи 193 Гражданского кодекса (дата окончания подачи заявок является рабочим днем). 

Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание следующее. 

Согласно части 1 статьи 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

В свою очередь, под электронной площадкой понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на котором проводятся электронные аукционы. Оператором электронной площадки является юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, государственная регистрация которого осуществлена на территории Российской Федерации, которое владеет электронной площадкой, необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами и обеспечивает проведение таких аукционов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Правительством Российской Федерации устанавливаются порядок и условия отбора операторов электронных площадок. Функционирование электронных площадок осуществляется в соответствии с едиными требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (часть 4 статьи 59 Закона о контрактной системе). 

В соответствии с действующими в настоящее время требованиями к операторам электронных площадок и к электронным площадкам, в том числе технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам, необходимым для проведения торгов в электронной форме, электронная площадка должна обеспечивать:

- открытый доступ к электронной площадке через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», а также функционирование электронной площадки в режиме круглосуточной непрерывной работы в течение семи дней в неделю, за исключением времени проведения профилактических работ или технического сбоя в работе электронной площадки в результате действий третьих лиц, препятствующих функционированию электронной площадки;

- равные возможности доступа всех лиц к участию в торгах, в том числе к информации о проведении торгов, без взимания с них платы;

- свободный круглосуточный бесперебойный доступ к электронной площадке через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет» в течение всего времени проведения торгов организаторам торгов, заявителям на участие в торгах, а также участникам торгов в соответствии с правами, предоставленными указанным лицам согласно законодательству Российской Федерации, в том числе согласно порядку проведения торгов;

- непрерывность проведения торгов, в том числе посредством использования независимо расположенных и имеющих отдельные каналы связи основного и резервного серверов, бесперебойность функционирования программных и технических средств, используемых для проведения торгов (за исключением случаев возникновения технических сбоев в работе электронной площадки в результате действий третьих лиц).

Указанным требованиям должны отвечать все отобранные Минэкономразвития России совместно с ФАС России электронные площадки, в том числе:

- АО «Единая электронная торговая площадка» - www.roseltorg.ru;

- ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан» - www.zakazrf.ru;

- ЗАО «Сбербанк-Автоматизированная Система Торгов» - www.sberbank-ast.ru;

- ООО «РТС - тендер» - www.rts-tender.ru.

Так, согласно пункту 10.3 Регламента организации и проведения открытых аукционов в электронной форме для размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, размещенного в открытом доступе на сайте электронной площадки «РТС-Тендер» (http://www.rts-tender.ru/), уполномоченному пользователю участника размещения заказа с электронной цифровой подписью доступна возможность формирования, сохранения, редактирования и отправления указанной карточки (подачи заявки). Данный функционал доступен с момента публикации извещения о проведении электронного аукциона до окончания срока подачи заявок, указанном в извещении о его проведении.

В соответствии с частью 1 статьи 60 Закона о контрактной системе обмен информацией, связанной с получением аккредитации на электронных площадках и проведением электронного аукциона, между участником такого аукциона, заказчиком, оператором электронной площадки осуществляется на электронной площадке в форме электронных документов.

Согласно части 13 статьи 61 Закона о контрактной системе участник электронного аукциона, получивший аккредитацию на электронной площадке и предоставивший обеспечение заявки на участие в таком аукционе, вправе участвовать во всех таких аукционах, проводимых на этой электронной площадке.

На основании части 1 статьи 66 Закона о контрактной системе подача заявок на участие в электронном аукционе осуществляется только лицами, получившими аккредитацию на электронной площадке.

Заявка на участие в электронном аукционе направляется участником такого аукциона оператору электронной площадки в форме двух электронных документов (часть 8 статьи 66 Закона о контрактной системе). 

Учитывая приведенные нормы Закона о контрактной системе, следует признать, что при совершении такого действия, как подача заявки на участие в электронном аукционе, организацией, о которой говорится в пункте 1 статьи 194 Гражданского кодекса, является не заказчик или уполномоченный орган, а оператор электронной площадки. 

Как уже отмечалось выше, операторы электронной площадки обеспечивают функционирование электронной площадки в режиме круглосуточной непрерывной работы в течение семи дней в неделю. 

Имея в виду, что под электронной площадкой понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на котором проводятся электронные аукционы, а согласно части 1 статьи 5 Федерального закона от 03.06.2011 № 107-ФЗ «Об исчислении времени» на территории Российской Федерации установлено 11 часовых зон, заказчик или уполномоченный орган при определении времени окончания подачи заявок на участие в электронном аукционе не обязан ориентироваться исключительно на местное время.    

В рассматриваемом случае, как уже отмечалось выше, Госкомзакупок после внесения изменений в извещение о проведении электронного аукциона и аукционную документацию (22 июля 2016 года), в качестве даты окончания приема заявок на участие в аукционе был определен понедельник, 8 августа 2016 года (семнадцатый день со дня внесения изменений в извещение о проведении электронного аукциона и аукционную документацию), что соответствует требованиям части 6 статьи 63 и части 6 статьи 65 Закона о контрактной системе. 

Установление в качестве времени окончания приема заявок 9 часов утра, с учетом круглосуточного функционирования электронной площадки в режиме круглосуточной непрерывной работы в течение семи дней в неделю, также не противоречит приведенным выше положениям Закона о контрактной системе, регулирующим проведение закупки путем проведения электронного аукциона, и статье 194 Гражданского кодекса.

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании выводы суда первой инстанции о законности предписания Якутского УФАС от 15 августа 2016 года об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок по акту № 06-48/16вп не могут быть признаны обоснованными. 

Относительно оспаривания Комитетом акта инспекции Якутского УФАС от 15 августа 2016 года № 06-48/16вп по результатам внеплановой проверки суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

На основании части 1 статьи 27 АПК Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 АПК Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Частью 1 статьи 197 АПК Российской Федерации предусмотрено, что дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов и решений государственных органов, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в главе 24 данного Кодекса.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт и решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, критериями отнесения дела к подведомственности арбитражному суду являются экономический характер спора (осуществление предпринимательской или иной экономической деятельности) и субъектный состав его участников.

По правилам главы 24 АПК Российской Федерации в арбитражном суде могут быть оспорены ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц.

В пункте 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года № 6-П указано, что под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.

В этой связи, по мнению суда апелляционной инстанции, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом), подлежащим оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательность исполнения властного распоряжения является одним из главных квалифицирующих признаков решения органа публичной власти. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий, они не могут затронуть прав и законных интересов лиц, поскольку не содержат императивных предписаний и, следовательно, не влекут юридических последствий.

Иными словами, предметом оспаривания в арбитражном суде может выступать решение или ненормативный правовой акт, которые устанавливают, ограничивают или прекращают права юридического лица (индивидуального предпринимателя), возлагают на такое лицо обязанности в рамках правоотношений, возникших в связи с осуществлением предпринимательской деятельности либо в связи с осуществлением иной деятельности экономического характера. 

Исходя из изложенного, в рассматриваемом случае необходимо, чтобы оспариваемый акт проверки нарушал права и законные интересы Госкомзакупок, незаконно возлагал на него какие-либо обязанности. 

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 99 Закона о контрактной системе контроль за соблюдением заказчиком и уполномоченным органом законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о закупках осуществляется  федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок путем проведения плановых и внеплановых проверок (каковым является Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы).

В соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Содержание акта от 15 августа 2016 года № 06-48/16вп по результатам внеплановой проверки состоит лишь в констатации фактов (обстоятельств), выявленных в ходе проведения проверки, при этом такой акт не носит властный, обязывающий характер, не содержит обязательных предписаний, распоряжений, влекущих юридических последствий и не ограничивает права и законные интересы Комитета.

Изложенное подтверждается положениями действующего законодательства.

Так, в соответствии с частью 19 статьи 99 Закона о контрактной системе по результатам проведения внеплановой проверки федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, принимается решение. 

Согласно части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе:

1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях;

2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

В рассматриваемом случае акт проверки, составленный должностными лицами антимонопольного органа, решением или предписанием не является, признаками ненормативного правового акта не обладает, поскольку сам по себе не влечет каких-либо негативных последствий для Госкомзакупок без принятия на его основе предписания. 

Фактически акт проверки является процедурным промежуточным документом, составленным в ходе проведения внеплановой проверки, итогом которой может явиться принятие соответствующего ненормативного правового акта (решения, предписания) или составление протокола об административном правонарушении. 

То есть выводы инспекции Якутского УФАС, изложенные в акте от 15 августа 2016 года № 06-48/16вп по результатам внеплановой проверки, сами по себе, без принятия по результатам их оценки соответствующего правоприменительного акта (предписания), не влекут для Госкомзакупок возникновения каких-либо обязанностей, не создают для него иных препятствий для осуществления экономической деятельности.

Проверка представляет собой совокупность действий и составляемых по результатам их совершения документов, которые осуществляются должностным лицом антимонопольного органа. Составляемые в ходе такой проверки документы являются лишь  доказательствами по делу, в том числе об административном правонарушении, и подлежат исследованию и оценке при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности или выдаче предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о контрактной системе.

Кроме того, на основании частей 21 и 24 статьи 99 Закона о контрактной системе в единой информационной системе и (или) реестре жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний размещается только информация о принятых решениях и вынесенных предписаниях. 

Таким образом, оспариваемый Комитетом акт проверки нельзя отнести к ненормативным правовым актам и решениям, оспаривание которых в арбитражном суде предусмотрено главой 24 АПК Российской Федерации, поскольку сам по себе он не порождает у Госкомзакупок каких-либо субъективных прав и юридических обязанностей и, соответственно, не нарушает ее права и законные интересы. 

Учитывая, что оспариваемый акт внеплановой проверки не является ненормативным правовым актом и решением, сам по себе не затрагивает прав и законных интересов Комитета, в том числе в сфере экономической деятельности, суд первой инстанции должен был в части оспаривания этого акта прекратить производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК Российской Федерации.

Изложенное соответствует правовому подходу о невозможности самостоятельного оспаривания акта проверки как ненормативного правового акта (решения), выраженному в определении Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2016 года № 304-КГ15-18744, а также в пункте 1 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 года. 

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 1 ноября 2016 года по делу № А58-4894/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 1 ноября 2016 года по делу № А58-4894/2016 отменить.

Принять новый судебный акт.

Предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) от 15 августа 2016 года об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок по акту № 06-48/16вп признать незаконным как несоответствующее Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Государственного комитета Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок. 

В части оспаривания Государственным комитетом Республики Саха (Якутия) по регулированию контрактной системы в сфере закупок акта Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) от 15 августа 2016 года № 06-48/16вп по результатам внеплановой проверки производство по делу прекратить.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Саха (Якутия).

Председательствующий  судьяГ.Г. Ячменёв

СудьиВ.А. Сидоренко

Д.В. Басаев