/

 

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-12514/2017-АК

Дело №А50-2008/2017

г. Пермь

11 октября 2017 года

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 октября 2017 года.

 

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Васевой Е. Е.

судей Риб Л. Х., Трефиловой Е. М.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания 

Ситниковой Т. В.,

 

при участии:

от заявителей: 

Пермской городской Думы (ОГРН 1155958114828, ИНН 5904325795): Романова Е. В., предъявлено удостоверение, доверенность от 26.07.2017

Администрации города Перми (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635): Сибирякова С. Н., предъявлен паспорт, доверенность от 09.01.2017

от заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Трутнева Е. П., предъявлено удостоверение, доверенность от 08.09.2017

от третьих лиц:

индивидуального предпринимателя Кирина Владимира Николаевича: Буракова Е. Л., предъявлен паспорт, доверенность от 04.12.2015

индивидуального предпринимателя Мищенко Бориса Ивановича: Мищенко Б. И., предъявлен паспорт, Доброхотов С. Ю., предъявлен паспорт, доверенность от 31.10.2014

Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае: Пермякова О. В., предъявлено удостоверение, доверенность от 23.01.2017общества с ограниченной ответственностью «Трасса»: Перешеин А. Ю., предъявлен паспорт, протокол №6 общего собрания участников ООО «Трасса» от 25.01.2017, выписка из ЕГРЮЛ

Департамента экономики и промышленной политики Администрации города Перми: Сибирякова С. Н., предъявлен паспорт, доверенность от 09.01.2017лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

 

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Пермской городской Думы 

на решение Арбитражного суда Пермского края 

от 04 июля 2017 года по делу №А50-2008/2017,

принятое судьей Цыреновой Е. Б.,

по заявлениям Пермской городской Думы, Администрации города Перми  

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю 

с участием третьих лиц: индивидуального предпринимателя Кирина Владимира Николаевича, индивидуального предпринимателя Мищенко Бориса Ивановича, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае, общества с ограниченной ответственностью «Трасса», Департамента экономики и промышленной политики Администрации города Перми

о признании недействительными ненормативных правовых актов, 

 

установил:

Пермская городская Дума (далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – антимонопольный орган, Пермское УФАС России) о признании недействительными п.п. 1, 4 решения Пермского УФАС России по делу №278-16-а от 21.12.2016 и предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства №278-16-а от 21.12.2016.

Определением Арбитражного суда Пермского края от 03.02.2017 заявление Думы принято судом, возбуждено производство по делу №А50-2008/2017.

Также к производству Арбитражного суда Пермского края по делу №А50-1917/2017 было принято заявление Администрации города Перми (далее – Администрация) о признании недействительными решения Пермского УФАС России от 21.12.2016 №278-16-а в части признания факта нарушения Администрацией ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), ст. 15 Федерального закона от 28.12.2009 №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон об основах регулирования торговой деятельности) в части установления (взимания) платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее – НТО), в том числе на новый срок, путем принятия постановления Администрации г. Перми от 29.09.2015 №685 «Об утверждении порядка реализации преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта», а также предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства №278-16-а от 21.12.2016.

Определением Арбитражного суда Пермского края по делу №А50-2008/2017 от 12.04.2017 дела №А50-2008/2017 и №А50-1917/2017 по заявлениям Думы и Администрации в порядке ч. 2 ст. 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу номера №А50-2008/2017 (т. 1 л.д. 36-37). 

Определениями Арбитражного суда Пермского края от 12.04.2017, от 30.05.2017 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ИП Кирин В. Н., Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пермском крае, ООО «Трасса», Департамент экономики и промышленной политики Администрации города Перми, ИП Мищенко Б. И. (т. 1 л.д. 36-37, 101-102).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 04 июля 2017 года по делу №А50-2008/2017, принятым судьей Цыреновой Е. Б., в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Дума обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований Думы. В обоснование апелляционной жалобы, письменных пояснений к ней заявитель приводит доводы о том, что признаки дискриминации на рынке НТО отсутствуют, поскольку все хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговлю с использованием НТО на территории г. Перми, с точки зрения структуры платежей, находятся в равном положении. Выводы суда, основанные исключительно на сравнении количества платежей для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО, размещенных в зданиях, строениях, сооружениях и для субъектов, которые осуществляют деятельность с использованием НТО, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, безосновательны: на территории г. Перми рынок НТО, расположенных в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, фактически отсутствует, кроме того, антимонопольным органом и судом не исследован вопрос объема платежа (один платеж может быть равен сумме двух платежей или превышать ее). Поясняет, что двойная плата установлена с целью уравновешивания условий хозяйствования субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО, размещенных на земле, имеющих преимущественное право на заключение договоров и не имеющих такового. Также неправомерным считает вывод суда об отсутствии у Думы полномочий устанавливать виды платежей на рынке НТО, поскольку решением Думы регулируются исключительно основания для размещения НТО, а не основания и порядок осуществления торговли. Кроме того, Дума не является субъектом правотворческой инициативы, осуществляет лишь полномочия по рассмотрению поступивших проектов нормативных правовых актов, соответственно, на нее не может быть возложена обязанность по принятию либо изменению нормативного правового акта.

 ООО «Трасса», Администрация по основаниям, изложенным в письменных отзывах, доводы жалобы Думы поддерживают, просят ее удовлетворить.

Антимонопольный орган, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пермском крае, ИП Мищенко Б. И. в письменных отзывах против удовлетворения жалобы Думы возражают.

Иные лица, участвующие в деле, письменные отзывы на жалобу не представили.

Представитель Думы в судебном заседании апелляционного суда на доводах жалобы настаивал.

Представители администрации, третьих лиц – ООО «Трасса», Департамента экономики и промышленной политики Администрации города Перми поддержали доводы жалобы Думы.

Представители заинтересованного лица, а также третьих лиц ИП Кирина В. Н., Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае, ИП Мищенко Б. И. и предприниматель Мищенко Б. И. против удовлетворения жалобы возражали, ссылаясь на законность и обоснованность принятого судебного акта. 

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ. 

Как следует из материалов дела, решением Пермской городской Думы от 01.03.2011 №27 (далее также - решение от 01.03.2011 №27) утверждено Положение о размещении нестационарных торговых объектов на территории города Перми (далее – Положение о размещении НТО).

Согласно п. 4.1 Положения о размещении НТО основанием для размещения нестационарных торговых объектов является договор на размещение нестационарного торгового объекта. По договору взимается плата за размещение нестационарного торгового объекта, рассчитываемая в соответствии с приложением к Положению. Указанная плата подлежит зачислению в доход бюджета города Перми.

Пунктом 4.2. Положения о размещении НТО предусмотрено, что нестационарные торговые объекты размещаются по результатам торгов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 4.4, абзацем вторым пункта 4.9. Предметом торгов является право на заключение договора. Начальная цена права на заключение договора устанавливается в размере платы за размещение нестационарного торгового объекта, определяемой в соответствии с приложением к Положению, за год, за исключением летних кафе. В отношении летних кафе начальная цена права на заключение договора устанавливается в размере платы за размещение нестационарного торгового объекта, определяемой в соответствии с приложением к Положению, за период, указанный в абзаце третьем пункта 4.5 Положения. Плата за право на заключение договора подлежит зачислению в доход бюджета города Перми.

Согласно п. 4.9 Положения порядок реализации преимущественного права на заключение договора на новый срок, включающий порядок представления (получения) документов для подтверждения соблюдения условий реализации преимущественного права, устанавливается администрацией города Перми.

На новый срок договор заключается по утвержденной администрацией города Перми форме, действующей на дату заключения договора на новый срок, а если договор был заключен по результатам конкурса, также в соответствии с конкурсными условиями, признанными лучшими. До заключения договора на новый срок владелец соответствующего НТО вносит плату за право на заключение договора в размере, определяемом в соответствии с абз. 3 п. 4.2 Положения. 

Администрацией г. Перми было принято постановление от 29.09.2015 №685 «Об утверждении Порядка реализации преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта» (далее – Порядок, постановление от 29.09.2015 №685).

В соответствии с п. 4.2 данного Порядка при соблюдении заявителем условий и сроков реализации преимущественного права и до заключения договора заявитель вносит на счет департамента экономики и промышленной политики администрации г. Перми плату за право на заключение договора на размещение НТО.

Согласно п. 4.3 Порядка при поступлении на счет департамента (уполномоченного органа) указанной платы за право на заключение договора на размещение департамент в течение пяти рабочих дней подготавливает проект договора на размещение и направляет его для подписания заявителю.

В Пермское УФАС России поступило обращение ИП Кирина В. Н. (вх. №007008), в котором указано на неправомерные действия органов власти г. Перми при взимании двойной платы: за заключение договора на размещение НТО и за само размещение объекта.

Кроме того, в адрес антимонопольного органа поступило обращение ИП Акперова А. Г. о.; Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Пермском крае направлены обращения ИП Мищенко Б. И., ИП Тапехина М. Н., ИП Бобровской С. Ю., ИП Сальникова О. П.

Позиция предпринимателей заключалась в том, что договоры на размещение НТО подпадают под правила об аренде. Заключение такого договора напрямую связано с нормами земельного законодательства и выбор способа заключения должен определяться заявителем. Взимание двойной платы недопустимо, так как стоимость платы за пользование земельным участком в таком случае увеличивается в 4 раза, что делает предпринимательскую деятельность экономически нецелесообразной. Так, стоимость аренды за 2015 г. составила 1 350 000 руб., тогда как плата за размещение НТО составит 5 400 000 руб., так как состоит из платы за заключение договора (2 700 00 руб.) и непосредственно оплаты по договору (2 700 000 руб.). Кроме того, такой вид деятельности является единственным для предпринимателя источником дохода, а демонтаж объекта повлечет за собой значительный ущерб. Таким образом, на сегодняшний день созданы условия, в которых здоровая конкуренция невозможна, созданы дискриминационные условия для предпринимателей. По мнению вышеуказанных предпринимателей, плата за размещение НТО достаточно высокая, поскольку коэффициенты с 4% выросли до 12%. 

На основании поступивших заявлений Пермским УФАС России было возбуждено дело №278-16-а.

По результатам рассмотрения данного дела антимонопольным органом вынесено решение от 21.12.2016 (т. 1 л.д. 13-18), которым в действиях Думы установлен факт нарушения пп. «д» п. 4 ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в создании для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность в НТО, дискриминационных условий для размещения НТО путем принятия Думой решения от 01.03.2011 №27, устанавливающего взимание: - двойной платы: за размещение НТО и заключение договора на размещение НТО, что приводит, либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли на территории г. Перми; - платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО, в том числе, на новый срок, что приводит, либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли на территории г. Перми (п. 1 резолютивной части решения). 

В действиях Администрации комиссией антимонопольного органа также установлен факт нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности в части установления (взимания) платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО, в том числе, на новый срок, путем принятия Администрацией постановления от 29.09.2015 №685, что приводит, либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции па рынке оказания услуг розничной торговли на территории г. Перми (п. 3 резолютивной части решения).

         Администрации и Думе выданы предписания о совершении действий, направленных на устранение допущенных нарушений путем приведения отдельных положений решения Думы от 01.03.2011 №27 и постановления Администрации от 29.09.2015 №685 в соответствие с действующим законодательством, в том числе, посредством внесения изменений (исключения) положений об установлении (взимании) двойной платы за размещение НТО и заключение договора на размещение НТО; платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО, в том числе, на новый срок (п.п. 3, 4 резолютивной части решения).

На основании указанного решения антимонопольного органа  Администрации и Думе выданы предписания от 21.12.2016 по делу о нарушении антимонопольного законодательства №278-16-а со сроком исполнения до 27.01.2017 (т. 1 л.д. 19; предписание в адрес Администрации представлено в электронном виде 30.01.2017 с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов антимонопольного органа). 

Полагая, что вышеназванные решение и предписания антимонопольного органа являются незаконными, нарушают права и интересы Думы и Администрации, заявители обратились в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности решения и предписаний антимонопольного органа.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со ст. 1 Закона об основах регулирования торговой деятельности целями Закона являются, в том числе, обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки производимых или закупаемых товаров, предназначенных для использования их в предпринимательской деятельности, в том числе для продажи или перепродажи, баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

В силу ч. 2 ст. 16 Закона об основах регулирования торговой деятельности государственный контроль (надзор) за соблюдением антимонопольных правил и требований, предусмотренных Законом об основах регулирования торговой деятельности, проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальными органами с правом выдачи соответствующих предписаний в порядке и в пределах полномочий, которые установлены антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальные органы при выявлении нарушений антимонопольных правил и требований, предусмотренных ст. 13-15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, принимают меры в соответствии с Законом о защите конкуренции (ч. 3 ст. 16 Закона об основах регулирования торговой деятельности).

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе, по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания.

В силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в п. 8 постановления от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Признаками ограничения конкуренции, в частности, являются сокращение числа хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, отказ от самостоятельных действий на товарном рынке, установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции). 

В соответствии с ч. 3 ст. 3 и ч. 2 ст. 6 Закона об основах регулирования торговой деятельности органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и по вопросам, связанным с созданием таких условий, вправе издавать муниципальные правовые акты в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 ст. 17 указанного Закона закреплено, что в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли органы местного самоуправления принимают, в том числе, меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В силу подп. «д» п. 4 ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности размещение НТО осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. При этом в схему размещения НТО включаются места размещения НТО как на земельных участках, так и в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности).

В ч. 6 ст. 10 Закона об основах регулирования торговой деятельности установлено, что утверждение схемы размещения НТО, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

В подп. 4 п. 105 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом ФАС России от 10.02.2010 №67 (далее – Правила №67) определено, что в извещении о проведении аукциона должна быть указана начальная (максимальная) цена договора (цена лота) с указанием при необходимости начальной (минимальной) цены договора (цены лота) за единицу площади государственного или муниципального имущества, права на которое передаются по договору, в размере ежемесячного или ежегодного платежа за право владения или пользования указанным имуществом, в размере платежа за право заключить договор безвозмездного пользования указанным имуществом.

По результатам исследования обстоятельств настоящего дела, анализа правовых норм, регулирующих спорные правоотношения, судом первой  инстанции установлено, что в связи с принятием Думой решения от 01.03.2011 №27, а Администрацией постановления от 29.09.2015 №685  хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность с использованием НТО, размещенных на землях, находящихся в муниципальной собственности по итогам торгов вынуждены будут уплачивать в бюджет муниципального образования как плату за размещение НТО (имеющей периодический характер), так и цену права на заключение договора на размещение НТО (единовременный платеж, который будет определяться по результатам торгов), тогда как для хозяйствующих субъектов, НТО которых расположены в зданиях и сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, исходя из подп. 4 п. 105 Правил №67, установлен один платеж (либо арендная плата по соответствующему договору, либо плата за заключение договора безвозмездного пользования); взимание платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО не предусмотрено Законом о регулировании торговой деятельности, ч. 6 ст. 10 которого предусматривает преемственность мест размещения НТО без какой-либо платы.

Установление двойной платы признано судом первой инстанции, поддержавшим выводы антимонопольного органа, отвечающим признакам дискриминации хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность в предоставлении доступа к объектам инфраструктуры, что прямо запрещено п. 4 ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности. 

Взимание двойной платы, а также платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО признаны избыточными обязанностями, запретами и ограничениями для субъектов предпринимательской деятельности, способствующими возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности, а принятие соответствующих положений Думой и Администрацией - превышением полномочий органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. 

Совокупность установленных обстоятельств позволила суду прийти к выводу о правомерной квалификации антимонопольным органом данных действий Думы и Администрации нарушающими  ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности, что выразилось в создании для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО, дискриминационных условий для размещения НТО; приводит, либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг розничной торговли на территории г. Перми.

В ходе повторной оценки представленных доказательств и установления всех юридически значимых обстоятельств оснований для удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлено.

Установив вышеуказанные обстоятельства, суд пришел к правомерным выводам о создании Думой и Администрацией хозяйствующим субъектам препятствий в осуществлении их деятельности, поскольку принятие Думой решения от 01.03.2011 №27 и Администрацией постановления от 29.09.2015 №685 могло привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО (угроза наступления таких последствий установлена антимонопольным органом); может привести к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами и ограничению конкуренции, так как для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО, размещенных в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в муниципальной собственности, действующими Правилами №67 установлен один вид платежа, а для субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО, размещенных на землях, находящихся в муниципальной собственности – два платежа, а также в связи с установлением  платы за реализацию преимущественного права на заключение договора на размещение НТО, не предусмотренной действующим законодательством.

Апелляционным судом исследованы и подлежат отклонению доводы Думы о том, что признаки дискриминации на рынке НТО отсутствуют, поскольку отсутствуют хозяйствующие субъекты, находящиеся в более выгодном положении: на территории г. Перми рынок НТО, расположенных в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, фактически отсутствует, кроме того,  антимонопольным органом и судом не исследован вопрос объема платежа (один платеж может быть равен сумме двух платежей или превышать ее).

Согласно нормы п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещаются принятие нормативных правовых актов и действия (бездействие) органов местного самоуправления, в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности отдельными хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Отклоняя доводы заявителя, суд апелляционной инстанции исходит из того, что установление взимания двойной платы может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Спорные требования нормативных правовых актов Думы и Администрации не соответствуют цели развития торговой деятельности; установление данных требований, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, создает необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность с использованием НТО, размещенных на землях, находящихся в муниципальной собственности. 

Для соблюдения антимонопольного законодательства возможность установления спорных требований должна быть предусмотрена законодательством Российской Федерации, а не вступать в противоречие с ним. Думой и Администрацией не приведены нормы законодательства, позволяющие подобным образом регулировать сложившиеся правоотношения в области размещения НТО.

Установление соответствия либо несоответствия платежей по объемам, какого-либо правового значения не имеет, поскольку размер платежа определяется на основе торгов и может варьироваться в зависимости от ряда обстоятельств; установление структуры платежей в виде взимания двойной платы – как цены права на заключение договора на размещение НТО в виде единовременного платежа, который будет определяться по результатам торгов и платы за размещение НТО, имеющей периодический характер, необоснованно.

Ссылки Думы на установление двойной платы с целью уравновешивания условий хозяйствования субъектов, осуществляющих торговую деятельность с использованием НТО, размещенных на земле, имеющих преимущественное право на заключение договоров и не имеющих такового, не опровергают выводов антимонопольного органа о создании различных условий для доступа на рынок розничной торговли в нестационарных объектах, расположенных на муниципальных землях и в муниципальных зданиях. 

Решение антимонопольного органа, исходя из его содержания и резолютивной части, направлено на защиту интересов как хозяйствующих субъектов, получающих право на осуществление торговой деятельности с использованием НТО по результатам торгов (установлена необоснованность взимания двойной платы), так и хозяйствующих субъектов, обладающих преимущественным правом на заключение договора, а не на защиту исключительно хозяйствующих субъектов, обладающих преимущественным правом выхода на рынок НТО, как ошибочно полагает ООО «Трасса», позицию которого апелляционному суду озвучил представитель общества. 

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа принято в соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, ст. 15 Закона об основах регулирования торговой деятельности и не нарушает прав и законных интересов заявителей.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции полагает, что вынесенное антимонопольным органом решение соответствует требованиям законодательства.

Поскольку решение антимонопольного органа соответствует Закону, оно не подлежит признанию недействительным в судебном порядке (ст. 201 АПК РФ). Выданные на его основе предписания также соответствуют закону: вынесены компетентным органом; исполнимы; содержат четкую формулировку относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. 

Доводы заявителя жалобы о том, что Дума не является субъектом правотворческой инициативы, осуществляет лишь полномочия по рассмотрению поступивших проектов нормативных правовых актов, соответственно, на нее не может быть возложена обязанность по принятию либо изменению нормативного правового акта, отклонены апелляционным судом. Выявленное антимонопольным органом нарушение правомерно предписано Думе к устранению, при этом, решение вопроса о способе устранения нарушения принадлежит исключительно исполнителю.

Тем самым, совокупность оснований, указанных в ст. 198, 201 АПК РФ, для признания решения и предписаний антимонопольного органа недействительными арбитражными судами первой и апелляционной инстанций не установлена.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 АПК РФ являются основанием для отмены или изменения решения суда первой инстанции. 

На основании пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Дума освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд  

 

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 04 июля 2017 года по делу №А50-2008/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края. 

 

Председательствующий                                             Е.Е. Васева

 

Судьи                                                                           Л.Х. Риб

 

                                                                                      Е.М. Трефилова