ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ 

АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. 8 (8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А84-2561/2023

19 сентября 2024 года

город Севастополь

 

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2024 года

Полный текст постановления изготовлен 19 сентября 2024 года

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи

 

ФИО1,

судей

 

ФИО2,

 

ФИО3,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Каримовым А.А.,

при участии в судебном заседании представителей:

от Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» – ФИО4 по доверенности от 10.11.2023 № 289, 

от Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя – ФИО5 по доверенности от 19.09.2023№ 01-25-193, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу  Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 08.04.2024 по делу № А84-2561/2023 по заявлению Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного Управлением государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя,

УСТАНОВИЛ:

Государственное казенное учреждение города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» (далее – ГКУГС «ЕДКС») обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее – Севгосстройнадзор, надзорный орган) от 21.02.2023 № 92-01-123-080401-43-0006/2023 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде наложения административного штрафа в размере 50 000 руб.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 08.04.2024 в удовлетворении требований заявителю отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ГКУГС «ЕДКС» обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, полагая, что суд неправильно применил нормы материального права, просит принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. В обоснование доводов жалобы указывает, что из положений части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации не следует, что строительный контроль наряду с подрядчиком должны осуществлять одновременно и застройщик, и технический заказчик.

Севгосстройнадзор в представленном отзыве и письменных пояснениях просит решение суда первой инстанции оставить без изменения. Полагает, что то обстоятельство, что строительный контроль на объекте строительства осуществляло ГАУ «Севстройконтроль», не освобождает ГКУГС «ЕДКС» как технического заказчика также осуществлять строительный контроль.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 АПК РФ, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, выслушав представителей сторон в судебном заседании, суд апелляционной инстанции установил следующее.

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В силу пункта 3 статьи 30.6 КоАП РФ и пункта 7 статьи 210 АПК РФ суд не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Как следует из материалов дела, ГКУГС «ЕДКС» является техническим заказчиком по объекту строительства: «Создание индустриального парка в г. Севастополе» (далее – Объект строительства).

Севгосстройнадзором проведена выездная проверка ГКУГС «ЕДКС» на Объекте строительства, по результатам которой Севгосстройнадзор пришел к заключению, что ГКУГС «ЕДКС» как технический заказчик не обеспечивает проведение в процессе строительства строительного контроля, чем нарушены требования части 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

По результатам выездной проверки составлен акт от 25.08.2022 и принято решение о возбуждении в отношении ГКУГС «ЕДКС»  административного производства.

Согласно ч. 1 ст. 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 53 ГрК РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Должностными лицами Севгосстройнадзора установлено, что на Объекте строительства строительный контроль осуществляется только застройщиком – Департаментом капитального строительства города Севастополя, посредством своего подведомственного учреждения – ГАУ «Севстройконтроль». ГКУГС «ЕДКС» вменено отсутствие осуществления строительного контроля со своей стороны (как техническим заказчиком).

Постановлением по делу об административном правонарушении № 92-01-123-080401-43-0006/2023 от 21.02.2023 ГКУГС «ЕДКС» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Из текста оспариваемого постановления от 21.02.2023 № 92-01-123-080401-43-0006/2023 следует, что претензии Севгосстройнадзора сведены к факту отсутствия договора на осуществление строительного контроля между техническим заказчиком (ГКУГС «ЕДКС») и организацией, привлекаемой им на основании договора. При этом ссылку ГКУГС «ЕДКС» на заключенный государственный контракт от 04.10.2022 № 28-СК/5/2022, заключенный им с ГАУ «Севстройконтроль» на осуществление услуг по строительному контролю на Объекте строительства, в котором имеется условие о сроке действия контракта в порядке реализации ст. 425 ГК РФ с 01.10.2021 (п. 5.1), Севгосстройнадзор не принял, указав, что, во-первых, контракт представлен после состоявшейся проверки (25.08.2022), во-вторых, условие п. 5.1 надзорный орган отклонил, указав, что осуществление строительного контроля ГАУ «Севстройконтроль» не свидетельствует о фактическом осуществлении строительного контроля со стороны ГКУГС «ЕДКС» как технического заказчика.

Таким образом, по существу спор ГКУГС «ЕДКС» и надзорного органа сведен к толкованию положений части 2 статьи 53 ГрК РФ, которую Севгосстройнадзор понимает как обязывающую осуществлять строительный контроль как заказчиком (застройщиком), так и техническим заказчиком. ГКУГС «ЕДКС» настаивает, что строительный контроль производит подрядчик и заказчик либо лицо, которому заказчик передал соответствующие полномочия.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований ГКУГС «ЕДКС», согласившись с доводами Севгосстройнадзора. Суд отклонил доводы ГКУГС «ЕДКС», что строительный контроль на объекте строительства осуществляет Государственное автономное учреждение города Севастополя «Севастопольский строительный контроль», приняв позицию Севгосстройнадзора, что указанное учреждение осуществляет строительный контроль со стороны Департамента капитального строительства города Севастополя как заказчика строительства, что не исключает самостоятельное осуществление строительного контроля также ГКУГС «ЕДКС» как техническим заказчиком.

Суд апелляционной инстанции полагает указанные выводы ошибочными в связи со следующим.

Согласно пункту 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие самого события административного правонарушения; сведения о лице, совершившим противоправные действия (бездействия), за которые КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность, и обстоятельств, отягчающих административную ответственность; наличие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, если таковые имеются; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, причины и условия совершения административного правонарушения.

Частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Объектом данного правонарушения является установленный законодательством порядок осуществления строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, является осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), с нарушением требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства.

Субъективная сторона характеризуется виной в форме умысла или неосторожности.

Субъектом ответственности за правонарушение, предусмотренное  статьей 9.4 КоАП РФ, могут быть заказчик, застройщик и подрядчик, непосредственно осуществляющий работы по строительству.

Судом не установлено нарушения порядка привлечения Дирекции к административной ответственности и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. На такие обстоятельства Дирекция не ссылалась. Оспариваемое постановление вынесено в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения административной ответственности.

Из материалов дела следует, что применительно к Объекту строительства застройщиком является Департамент капитального строительства города Севастополя, который, реализуя положения п. 16 ст. 1 ГрК РФ, передал полномочия государственного (муниципального) заказчика ГКУГС «ЕДКС» (техническому заказчику) на основании Соглашения от 24.06.2019 № 1/КВ «О передаче полномочий государственного заказчика по заключению и исполнению от имени города Севастополя государственных контрактов при осуществлении за счет средств федерального бюджета, бюджета города Севастополя бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений и объекты государственной собственности города Севастополя».

В соответствии с п. 22 ст. 1 ГРК РФ технический заказчик определен как юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод (далее –  функции технического заказчика).

Согласно Уставу ГКУГС «ЕДКС», утвержденному приказом Департамента капитального строительства города Севастополя от 30.01.2020 № 11-а/2020, предметом деятельности учреждения является выполнение функций заказчика, технического заказчика при строительстве по объектам капитального строительства в рамках реализации федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года» (п. 2.3).

Также суд установил, что распоряжением Правительства Севастополя от 29.07.2021 № 124-РП создано Государственное автономное учреждение города Севастополя «Севастопольский строительный контроль» (далее – ГАУ «Севстройконтроль»).

Согласно пункту 5 указанного распоряжения ГАУ «Севстройконтроль» были переданы полномочия ГКУГС «ЕДКС» по осуществлению строительного контроля.

Во исполнение указанного распоряжения приказом ГКУГС «ЕДКС»  от 01.10.2021 № 180-а2/2021 из структуры учреждения исключен отдел строительного контроля.

Между Департамента капитального строительства города Севастополя и ГАУ «Севстройконтроль» заключено соглашение № 2157/01-05-02.1-28/03/22 от 26.04.2022 о передаче полномочий по осуществлению функций технического заказчика в части осуществления строительного контроля в рамках исполнения государственных контрактов по реализации мероприятий, предусмотренных государственной программой Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя», в том числе в отношении Объекта строительства.

Установив, что согласно положениям Устава учредителем ГАУ «Севстройконтроль» от имени города Севастополя выступает Департамент капитального строительства города Севастополя, поэтому ГАУ «Севстройконтроль», осуществляя деятельность в области строительного контроля, обеспечивает реализацию полномочий указанного государственного органа в строительной сфере, суд первой инстанции согласился с выводами Севгосстройнадзора, что ГАУ «Севстройконтроль» осуществляет строительный контроль только от лица застройщика –  Департамента капитального строительства города Севастополя, что не исключает необходимость осуществления строительного контроля также Дирекцией как техническим заказчиком.

Между тем, указание суда на необходимость наличия контроля технического заказчика за подрядчиком, застройщика за техническим заказчиком не соответствует толкованию ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, норма которой лишь перечисляет застройщика, технического заказчика, как и лицо, ответственное за эксплуатацию здания, в качестве субъектов контроля в случае осуществления строительства на основании договора строительного подряда.

Позиция о «задвоенном» контроле (заказчика за подрядчиком, застройщика за техническим заказчиком), на которой настаивает Севгосстройнадзор, ошибочно воспринята судом республики, и не подтверждается, вопреки ссылке суда в судебном акте, позицией профильного министерства –  Минстроя России. В письмах Минстроя России, обозначенных судом, действительно указано, что функции технического заказчика по контролю и надзору за ходом и качеством выполняемых подрядчиком работ не сориентированы на осуществлении их одним и тем же лицом. Вместе с тем, имеется в виду строительный контроль, осуществляемый как подрядчиком, так и заказчиком. Такой контроль не соответствует целям и задачам строительного контроля заказчика, а также требованиям закона, на что неоднократно  указывал в своих судебных актах и Верховный Суд Российской Федерации (от 07.11.2017 № 308-ЭС17-15816; от 30.01.2019 № 303-ЭС18-238260; от 13.03.2023 № 51-УДП23-1-К8).

Вопреки выводам суда первой инстанции, указанным в мотивировочной части решения от 08.04.2024, принцип осуществления многоуровневого строительного контроля, закрепленный в ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, предполагает осуществление строительного контроля подрядчиком и заказчиком.

Положение о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 468 (далее – положение № 468), описывает порядок проведения строительного контроля, при котором обязанностью подрядчика является осуществление непосредственно строительного контроля (позиции п. 5 положения № 468), обязанностью заказчика этом является осуществление строительного контроля с учетом проведения соответствующих контрольных мероприятий в отношении работы подрядчика (позиции п. 6 положения № 468).

Пункт 3 положения № 468 прямо предписывает, что строительный контроль проводится:

- лицом, осуществляющим строительство (далее – подрядчик);

- застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации) (далее –  заказчик).

Технический заказчик является лицом, которому застройщик передал часть своих функций (п.16 ст. 1 ГрК РФ), поэтому применительно к толкованию как ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, так и положений № 468 следует установить, какому лицу переданы заказчиком функции строительного контроля (либо оставлены за собой).

Севгосстройнадзор не отрицает, что строительный контроль на Объекте строительства от лица заказчика осуществляло ГАУ «Севстройконтроль»; соответствующая отметка имеется в Общем журнале работ № 2. Претензий к осуществлению строительного контроля данным учреждением надзорный орган не изложил.

Таким образом, апелляционный суд полагает не согласиться с выводом суда первой инстанции о наличии в действиях ГКУ ГС «ЕДКС» события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Исходя из изложенного решение Арбитражного суда Республики Крым от 08.04.2024 по делу № А84-2561/2023 подлежит отмене, требования заявителя следует удовлетворить.

Руководствуясь частью 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд  

 

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 08.04.2024 по делу № А84-2561/2023 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление по делу об административном правонарушении от 21.02.2023 № 92-01-123-080401-43-0006/2023, принятое должностным лицом Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя, о привлечении Государственного казенного учреждения города Севастополя «Единая дирекция капитального строительства» к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья

 

ФИО1   

 

Судьи

 

ФИО2

 

ФИО3