«28» мая 2019 года                                                         Дело № А43-30333/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 21.05.2019.

Полный текст постановления изготовлен 28.05.2019.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М., 

судей Волгиной О.А., Москвичевой Т.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства социальной политики Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.02.2019 по делу № А43-30333/2018, 

принятое судьей Соколовой Л.В. 

по заявлению Министерства социальной политики Нижегородской области о признании недействительными решения Управления Федерального казначейства по Нижегородской области, выраженного в письме от 05.04.2018 № 32-11-26/20-2466, уведомления Федерального казначейства от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255, приказов Министерства финансов Российской Федерации от 05.06.2018 № 709, от 05.06.2018 № 710, от 05.06.2018 № 711,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, – Правительства Нижегородской области, Министерства финансов Нижегородской области, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства социальной политики Нижегородской области – ФИО2 по доверенности от 07.11.2018 № 318-109Д сроком действия один год;

Управления Федерального казначейства по Нижегородской области – ФИО3 по доверенности от 22.01.2019 № 4 сроком действия до 31.12.2021;

Федерального казначейства - ФИО3 по доверенности от 22.01.2019 № 4 сроком действия до 31.12.2021.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

В связи с поручением Федерального казначейства от 13.12.2017 № 07-04-05/17-960 «О проведении внеплановых контрольных мероприятий» на основании приказов Управления Федерального казначейства по Нижегородской области (далее – УФК по НО) от 28.12.2017 № 1191 «О проведении внеплановой камеральной проверки в отношении Министерства социальной политики Нижегородской области», от 27.02.2016 № 183 «О внесении изменений в приказ Управления Федерального казначейства по Нижегородской области от 28.12.2017 № 1191 «О проведении внеплановой камеральной проверки в отношении министерства социальной политики Нижегородской области» в отношении Министерства социальной политики Нижегородской области (далее – Министерство) проведена внеплановая камеральная проверка выполнения условий софинансирования расходных обязательств Нижегородской области, установленного соглашениями:

о предоставлении в 2015 году субсидии из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы от 03.08.2015 № 05-262/С;

о предоставлении в 2016 году субсидии из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы от 20.04.2016 № 05-232/С;

о предоставлении в 2016 году субсидии из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на софинансирование расходных обязательств Нижегородской области, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 №606 «О мерах реализации демографической политики Российской Федерации», от 22.01.2016 №12-2/606/28.

По результатам проверки УФК по НО 19.03.2018 составлен акт камеральной проверки Министерства, в котором зафиксированы выявленные нарушения:

1) в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 1.1 соглашения от 03.08.2015 № 05-262/С в 2015 году Нижегородской областью не выполнено условие софинансирования расходных обязательств на предоставление социальных выплат молодым семьям. В результате перерасход средств федерального бюджета составил 557 247 руб. 50 коп.;

2) в нарушение пункта 3 статьи 132 БК РФ, пункта 1.1 соглашения от 20.04.2016 № 05-232/С в 2016 году Нижегородской областью не выполнено условие софинансирования расходных обязательств на предоставление социальных выплат молодым семьям. В результате перерасход средств федерального бюджета составил 158 892 руб. 70 коп.;

3) в нарушение пункта 3 статьи 132 БК РФ, пункта 1.1 соглашения от 22.01.2016 №12-2/606/28 в 2016 году Нижегородской областью не выполнено условие софинансирования расходных обязательств, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 606 «О мерах реализации демографической политики Российской Федерации». В результате перерасход средств федерального бюджета составил 19 868 344 руб. 07 коп.

УФК по НО 05.04.2018 принято решение о наличии оснований для направления проекта уведомления о применении бюджетных мер принуждения, в связи с чем письмом от 05.04.2018 № 32-11-26/20-2466 УФК по НО в адрес Федерального казначейства направило проект уведомления о применении к Министерству бюджетных мер принуждения, подготовленный по результатам внеплановой камеральной проверки выполнения условий софинансирования расходных обязательств Нижегородской области.

На основании полученной информации Федеральным казначейством вынесено уведомление от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255 о применении к Министерству бюджетных мер принуждения, которое направлено в адрес Министерства финансов Российской Федерации.

Министерством финансов Российской Федерации (далее – Минфин) по результатам рассмотрения уведомления Федерального казначейства от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255 вынесены следующие приказы о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета:

- приказ от 05.06.2018 № 709 о бесспорном взыскании средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Нижегородской области, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Нижегородской области, в сумме 557 247 руб. 50 коп. (на основании пункта 1 уведомления Федерального казначейства от 14.05.2018 №07-04-04/05-9255);

- приказ от 05.06.2018 № 710 о бесспорном взыскании средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Нижегородской области, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Нижегородской области,  в  сумме 158 892 руб. 70 коп. (на основании пункта 2 уведомления Федерального казначейства от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255);

- приказ Минфина от 05.06.2018 № 711 о бесспорном взыскании средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Нижегородской области, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Нижегородской области, в сумме 19 868 344 руб. 07 коп. (на основании пункта 3 уведомления Федерального казначейства от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255).

Министерство не согласилось с решением УФК по НО, выраженного в письме от 05.04.2018 № 32-11-26/20-2466, уведомлением Федерального казначейства от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255, приказами Минфина от 05.06.2018 № 709, от 05.06.2018 № 710, от 05.06.2018 № 711 и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Правительство Нижегородской области (далее – правительство), Министерство финансов Нижегородской области, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее – Минстрой России), Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.

Решением от 13.02.2019 Арбитражный суд Нижегородской области в удовлетворении заявления о признании недействительными приказов Минфина от 05.06.2018 № 709, от 05.06.2018 № 710, от 05.06.2018 № 711 о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета отказал. В остальной части требований производство по делу прекращено.

Министерство обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить.

По утверждению заявителя жалобы, уведомление, являющееся основанием для издания приказов Минфина, было подготовлено именно УФК по НО и направлено письмом для согласования в Федеральное казначейство в результате принятия УФК по НО решения о наличии оснований для направления данного уведомления.

Как утверждает заявитель жалобы, несмотря на то, что оспариваемые решение УФК по НО и уведомление Федерального казначейства предшествуют решению Минфина о применении конкретных бюджетных мер принуждения, они характеризуются властным односторонним волеизъявлением о применении бюджетных мер принуждения в отношении Министерства, что влечет за собой определенные неблагоприятные материальные последствия, которые в настоящее время выражены в принятии Минфином оспариваемых приказов о бесспорном взыскании денежных средств из областного бюджета, и тем самым затрагивают сферу имущественных прав и законных интересов Министерства.

Министерство полагает, что статья 132 и часть 3 статьи 219 БК РФ не содержат указаний на обязанность получателя субсидий обеспечить уровень софинансирования, более того, в период спорных правоотношений законодательно не было закреплено понятие уровня софинансирования в качестве процентного соотношения средств федерального и регионального бюджета.

Как указывает Министерство, всеми рассматриваемыми соглашениями определены объемы бюджетных ассигнований за счет средств федерального, областного и местного бюджетов, но не установлен уровень софинансирования мероприятий из федерального, областного и местного бюджетов.

При этом стороной всех трех соглашений, на нарушение условий которых указано в оспариваемых актах, является правительство, а не Министерство.

Заявитель жалобы утверждает, что факт перерасхода Нижегородской областью средств федерального бюджета отсутствует.

Представитель Министерства в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

УФК по НО и Минфин в отзывах на апелляционную жалобу просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель УФК по НО и Федерального казначейства подержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

Правительство в отзыве на апелляционную жалобу поддержало позицию Министерства.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционную жалобу в суд не представили.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле.

 Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзывах на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Постановление

м Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 № 1050 утверждена Федеральная целевая программа Российской Федерации «Жилище» на 2011-2015 годы (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 18.10.2014 № 1076) (далее - ФЦП № 1050).

Государственным заказчиком - координатором Программы ФЦП № 1050 является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В рамках подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» ФЦП № 1050 распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.06.2015 № 1166-р «О распределении в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» на ее реализацию для Нижегородской области в 2015 году предусмотрены средства в сумме 18 860 220 руб., а распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.02.2016 № 275-р «О распределении в 2016 году субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» на реализацию для Нижегородской области в 2016 году предусмотрены средства в сумме 28 315 440 руб.

В целях установления порядка предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятий подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» ФЦП № 1050 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья (далее - Правила № 1050).

Субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, отобранным для участия в подпрограмме в планируемом году на основе конкурсного отбора (пункта 2 Правил № 1050).

Субсидия предоставляется на основании Соглашения, заключаемого Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 8 Правил № 1050).

Перечисление средств субсидии в бюджет субъекта Российской Федерации осуществляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, утвержденных Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (пункт 11 Правил № 1050).

Перечисление средств, выделенных на софинансирование мероприятий подпрограммы, в местные бюджеты осуществляется из бюджета Российской Федерации в установленном порядке (пункт 15 Правил № 1050).

Согласно пункту 19 Правил № 1050 в случае, если неиспользованный остаток субсидий не перечислен в доход федерального бюджета, этот остаток подлежит взысканию в доход федерального бюджета в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В целях реализации мероприятий ФЦП между Минстроем России и правительством заключены следующие Соглашения:

- от 03.08.2015 № 05-262/С/225П о предоставлении в 2015 году субсидии из федерального бюджета субсидии бюджету Нижегородской области на финансовое обеспечение мероприятия по предоставлению социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья (далее - Мероприятие) на общую сумму 71 092 220 руб. (далее - Соглашение № 05-262/С/225П);

- от 20.04.2016 № 05-232/С о предоставлении в 2016 году субсидии из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на Мероприятие на общую сумму 86 857 180 руб. (далее - Соглашение № 05-232/С).

Между Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и правительством также заключено Соглашение от 22.01.2016 № 12-2/606/28/2-П о предоставлении в 2016 году субсидии из федеральною бюджета бюджету Нижегородской области на софинансирование расходных обязательств Нижегородской области, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2212 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации», которым  предусмотрены средства в общей сумме 1 033 664 200 руб. (Соглашение № 12-2/606/28).

Предметом Соглашения № 05-262/С/225П является предоставление в 2015 году субсидии из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в рамках Подпрограммы (далее - Субсидия) в размере 18 860 220 руб.

При этом Субъект обязался:

- использовать указанную субсидию по целевому назначению, определенному Соглашением № 05-262/С/225П;

- обеспечить финансирование расходных обязательств за счет средств бюджета Субъекта Российской Федерации в размере 15 669 600 руб., за счет средств бюджетов муниципальных образований в размере 36 562 400 руб.;

- обеспечить выполнение условий Соглашения № 05-262/С/225П (пункт 1.1 Соглашения). 

Пунктом 2.1 Соглашения № 05-262/С/225П установлено, что субсидия предоставляется при соблюдении Субъектом Российской Федерации условий предоставления субсидий, предусмотренных Подпрограммой, Правилами, а также обязательств, предусмотренных Соглашением.

В соответствии с пунктом 3.3.4 Соглашения № 05-262/С/225П Нижегородская область обязалась перечислять средства, выделенные на софинансирование мероприятий Подпрограммы, из бюджета Субъекта Российской Федерации, включая средства федерального бюджета, полученные от Минстроя России на основании Соглашения № 05 -262/С/225П , в местные бюджеты на основании соглашений, заключаемых между Субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской федерации для последующего перечисления в установленном порядке в местные бюджеты.

В соответствии с пунктом 3.3.9 Соглашения № 05-262/С/225П Нижегородская область обязалась обеспечить реализацию региональной программы.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение условий Соглашения стороны несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (пункт 5.1 Соглашения № 05-262/С/225П).

Предметом Соглашения № 05-232/С является предоставление в 2016 году субсидии из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации по реализации мероприятий государственной программы субъекта Российской Федерации, аналогичным мероприятиям подпрограммы, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 30.04.2014 № 302, на предоставление социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в рамках Подпрограммы в размере 28 315 440 рублей 00 копеек. Нижегородская область в свою очередь обязалась:

- обеспечить финансирование указанных расходных обязательств за счет средств бюджета Субъекта Российской Федерации в размере 17 246 700 рублей 00 копеек, за счет бюджетов муниципальных образований в размере 41 295 040 рублей 00 копеек;

- обеспечить выполнение условий Соглашения № 05-232/С (пункт 1.1 Соглашения). Пунктом 2.1 Соглашения № 05-232/С установлено, что субсидия предоставляется при соблюдении Субъектом Российской Федерации условий предоставления субсидий, предусмотренных Подпрограммой, Правилами, а также обязательств, предусмотренных Соглашением.

В соответствии с пунктом 3.3.4 Соглашения № 05-232/С Нижегородская область обязалась перечислять средства, выделенные на софинансироваиие мероприятий Подпрограммы, из бюджета Субъекта Российской Федерации, включая средства федерального бюджета, полученные от Минстроя России на основании Соглашения № 05-232/С, в местные бюджеты на основании соглашений, заключаемых между Субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской федерации для последующего перечисления в установленном порядке в местные бюджеты.

В соответствии с пунктом 3.3.9 Соглашения № 05-232/С Нижегородская область обязалась обеспечить реализацию региональной программы.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение условий Соглашения стороны несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации (пункт 4.1 Соглашения № 05-232/С).

Предметом Соглашения № 12-2/606/28/2-П (в редакции дополнительных соглашений № 12-2/606/28-1 и № 12-2/606/28-2) является предоставление в 2016 году субсидии из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на софинансироваиие расходных обязательств Субъекта, возникающих при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента российской Федерации от07.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» в размере 348 926 300 руб.

Пунктом 6.1 Соглашения № 12-2/606/28 Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации обязуется предоставлять Нижегородской области субсидию на цели, в размере, порядке и на условиях, предусмотренных Соглашением № 12-2/606/28.

Нижегородская область в свою очередь обязуется обеспечить направление бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Субъекта на финансовое обеспечение ежемесячной денежной выплаты, в объеме и на цели, установленные Соглашением № 12-2/606/28.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 11 Соглашения № 12-2/606/28).

В случае нецелевого использования субсидии и (или) нарушения Субъектом Российской Федерации условий ее предоставления к нему применяются бюджетные меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации (пункт 3.2 Соглашения).

Согласно статье 6 БК РФ расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,  муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета; бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации; принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Указанные расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

При этом, расходное обязательство, возникающее при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации № 606, а так же возникающее при предоставлении социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в соответствии с условиями Соглашений № 05-262/С/225П, № 05-232/С, № 12-2/606/28 является расходным обязательством субъекта Российской Федерации - Нижегородской области.

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Вместе с тем предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 № 307-ЭС15-7013).

В силу статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах, доведенных до него лимитов бюджетных обязательств, а так же путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Следовательно, при назначении ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации № 606, а так же при предоставлении социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в Нижегородской области получатель субсидии должен обеспечить уровень софинансирования, то есть процентного соотношения средств федерального и регионального бюджета.

Вместе с тем, в ходе проведенной проверки УФК по НО выявлено и зафиксировано в акта проверки от 19.03.2018 следующее:

1) На финансовое обеспечение Мероприятия в 2015 году в соответствии с пунктом 1.1 Соглашения № 05-262/С/225П предусмотрены средства в размере 71 092 220 руб. (приказ № 709), в том числе:

- за счет средств федерального бюджета - 18 860 220 руб.;

- за счет средств бюджета Нижегородской области 52 232 000 руб. Согласно данным Отчета об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (ф. 

<

***>) на 01.01.2016, 01.01.2017, Отчетов об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным внебюджетным фондом на 01.01.2016, 01.01.2017 (ф. 

<

***>), реестров платежных поручений по Соглашению № 05-262/С/225П, платежных поручений по социальным выплатам молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в рамках Подпрограммы-1 по Соглашению № 05-262/С/225П фактические расходы средств за 2015-2016 годы составили в общей сумме 68 989 621 руб. 17 копе., в том числе:

18 859 664 руб. 18 коп. - за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета;

50 129 956 руб. 99 коп. - за счет средств бюджета Нижегородской области (15 038 319 руб. 82 коп. + 35 091 637 руб. 17 коп.).

При общем объеме фактически использованных средств в размере 68 989 621 руб. 17 коп. субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 18 302 416 руб. 68 коп., что не соответствует объему финансирования, предусмотренному Соглашением № 05-262/С/225П.

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил в сумме 557 247 руб.50 коп.

2. На финансовое обеспечение Мероприятия в 2016 году Соглашением № 05/232/С предусмотрены средства в размере 86 857 180 руб., в том числе:

- за счет средств федерального бюджета - 28 315 440 руб.;

- за счет средств бюджета Нижегородской области 58 541 740 руб. Согласно данным Отчета об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (ф. 

<

***>) на 01.01.2016, 01.01.2017, Отчетов об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным внебюджетным фондом на 01.01.2016, 01.01.2017 (ф. 

<

***>), реестров платежных поручений по Соглашению № 05-232/С, платежных поручений по социальным выплатам молодым семьям на приобретение (строительство) жилья в рамках Подпрограммы-1 по Соглашению № 05-232/С фактические расходы средств составили в общей сумме 84 503 137 руб. 92 коп., в том числе:

- 27 891 757 руб. - за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета;

- 56 611 380 руб. 92 коп. - за счет средств бюджета Нижегородской области.

В 2017 году в доход федерального бюджета осуществлен возврат (возврат дебиторской задолженности прошлых лет) в сумме 184 842 руб.

При общем объеме фактически использованных средств в размере 84 503 137 руб. 92 коп. субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской федерации в размере не более 27 548 022 руб. 30 коп., что не соответствует объему финансирования, предусмотренному Соглашением № 05-232/С.

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил в сумме 158 892 руб. 70 коп.

3. На финансовое обеспечение Мероприятия в 2016 году Соглашением № 12-2/606/28 (в редакции дополнительных соглашений) предусмотрены средства в размере 1 033 664 200 руб., в том числе:

- за счет средств федерального бюджета 426 809 900 руб.;

- за счет средств бюджета Нижегородской области 606 854 300 руб. Согласно данным Отчета об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (ф. 

<

***>) на 01.01.2016, 01.01.2017, Отчетов об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным внебюджетным фондом на 01.01.2016, 01.01.2017 (ф. 

<

***>), фактические расходы средств составили в общей сумме 985 240 892 руб. 65 коп., в том числе:

- 426 804 631 руб. 12 коп. - за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета;

- 558 436 261 руб. 53 коп. - за счет средств бюджета Нижегородской области.

В 2017 году в доход федерального бюджета возвращены денежные средства (возврат дебиторской задолженности прошлых лет) на сумму 120 836 руб. 86 коп.

При общем объеме фактически использованных средств в размере 985 240 892 руб. 65 коп. субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской федерации в размере не более 406 815 450 руб. 19 коп., что не соответствует объему финансирования, предусмотренному Соглашением № 12-2/606/28.

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил в сумме 19 868 344 руб. 07 коп.

Пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ установлено, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

При установленных обстоятельствах, правильно применив нормы материального права, суд первой инстанции обоснованно согласился с позицией УФК по НО о совершении Нижегородской областью в 2015-2016 годах бюджетного нарушения, выразившегося в несоблюдении условий расходования субсидии из федерального бюджета, а именно не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Нижегородской области.

Нарушение условий софинансирования  (нарушение пропорции (соотношения) средств по вышеназванным соглашениям за счет средств двух бюджетов (федерального и регионального) само по себе влечет незаконную экономию средств областного бюджета при одновременном фактически полном израсходовании средств субсидии из федерального бюджета.

Позиция Министерства об обратном судом правомерно отклонена как необоснованная.

Вышеперечисленные нарушения условий софинансирования привели к необоснованной экономии бюджетных средств Нижегородской области за счет расходования средств федерального бюджета (субсидии), а также к необоснованному финансированию за счет средств федерального бюджета дефицита бюджета Нижегородской области, применительно к терминологии гражданского законодательства - к неосновательному обогащению бюджета Нижегородской области за счет средств федерального бюджета.

Ссылки Министерства на обоснованность расходования средств федерального бюджета в связи с достижением значений показателей использования субсидии судом обоснованно отклонены, поскольку значения показателей результативности предоставления субсидии достигнуты с нарушением условий Соглашений.

В рассматриваемом случае распорядителем бюджетных средств - Министерством не соблюдены условия предоставления и расходования субсидии, выделенной из федерального бюджета на реализацию Мероприятий, а именно не обеспечен уровень софинансирования, предусмотренный Соглашениями № 05-262/С/225П, № 05/232/С, № 12-2/606/28 за счет средств бюджета Нижегородской области и за счет средств местных бюджетов, что повлекло перерасход средств федерального бюджета.

Ссылка Министерства на отсутствие замечаний со стороны Минтруда России и Минстроя России не может быть принята во внимание, поскольку  уполномоченным органом в сфере контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере», Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, а также Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092, является Федеральное казначейство и его территориальные органы.

Аргументы Министерства о том, что последнее является в данном случае ненадлежащим субъектом финансово-бюджетного контроля, судом отклоняются, поскольку фактическим распорядителем бюджетных денежных средств, полученных Правительством Нижегородской области в качестве субсидии по вышеназванным Соглашениям, являлось именно Министерство.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

В силу пункта 2 статьи 306.2 БК РФ к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, может быть применена в том числе такая бюджетная мера принуждения, как бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьями 306.2 и 306.3 БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 Кодекса, на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения в порядке, установленном в соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 настоящего Кодекса. Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения уведомления.

Решения о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 настоящего Кодекса, подлежат принятию в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения и исполнению в срок до одного года со дня принятия указанного решения (пункт 6 статьи 306.2 БК РФ).

В соответствии с пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской 6 Федерации от 30 июня 2004 года № 329, Минфин России как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий кроме прочего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, валютной, банковской деятельности, издает приказы, имеющие как нормативный характер, так и ненормативный характер.

Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом (пункт 4 статьи 306.2 БК РФ).

Приказом Минфина от 11.08.2014 № 74н утвержден Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств).

Пунктом 2 Порядка № 74н предусмотрено, что бюджетные меры принуждения подлежат применению Федеральным казначейством или Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с решением Министерства финансов Российской Федерации о применении бюджетных мер принуждения, принятым на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения Счетной палаты Российской Федерации, направленного председателем Счетной палаты Российской Федерации, или уведомления о применении бюджетных мер принуждения Федеральной  службы финансово-бюджетного надзора, направленного руководителем Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в течение 30 календарных дней после получения Министерством финансов Российской Федерации уведомления.

Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) (статья 306.8 БК РФ).

В связи с выявлением УФК по НО вышеописанных нарушений, последнее в соответствии с положениями Приказа Федерального казначейства №314 от 20.11.2017 «Об организации работы по направлению уведомлений о применении бюджетных мер принуждения в Федеральном казначействе», письмом от 05.04.2018 № 32-11-26/20-2466 направило в адрес Федерального казначейства проект уведомления о применении к Министерству бюджетных мер принуждения.

Федеральное казначейство по результатам рассмотрения представленных УФК по НО документов направило в адрес Минфина  уведомление от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255 о применении к Министерству бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 329, Минфин как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий кроме прочего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, валютной, банковской деятельности, издает приказы, имеющие как нормативный характер, так и ненормативный характер.

Минфин подготовил приказы от 05.06.2018 №  709, №710 и №711 «О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета».

Оспоренные Министерством приказы Минфина изданы в пределах 30 дневного срока, установленного пунктом 6 статьи 306.2 БК РФ, подписаны уполномоченным должностным лицом, следовательно, соответствует БК РФ.

Суд пришел к обоснованному выводу о том, что приказы Минфина от 05.06.2018 № 709, от 05.06.2018 № 710, от 05.06.2018 № 711 о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета соответствуют нормам действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы Министерства.

В апелляционной жалобе Министерство указывает на то, что статья 132 и часть 3 статьи 219 БК РФ не содержат указаний на обязанность получателя субсидий обеспечить уровень софинансирования, более того, в период спорных правоотношений законодательно не было закреплено понятие уровня софинансирования в качестве процентного соотношения средств федерального и регионального бюджета.

Данный довод подлежит отклонению, так как рассматриваемые в настоящем деле соглашения о предоставлении субсидии бюджету Нижегородской области являются документами, в которых стороны согласовали соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств. Получатель бюджетных средств должен был обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета (при заключении Соглашений).

Изменение соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований. 

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета  основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств. Правильность изложенного расчета Министерством не опровергнута.

Относительно требований Министерства о признании недействительными решения УФК по НО о наличии оснований для направления в адрес Федерального казначейства проекта уведомления о применении бюджетных мер принуждения, выраженного в письме от 05.04.2018 № 32-11-26/20-2466, а также уведомления Федерального казначейства от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255 о применении бюджетных мер принуждения, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу.

Частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) арбитражному суду подведомственны споры об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц регулируется положениями главы 24 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

 Под ненормативным актом, который может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В данном случае решение УФК по НО о наличии оснований для направления в адрес Федерального казначейства проекта уведомления о применении бюджетных мер принуждения, выраженное в письме от 05.04.2018 № 32-11-26/20-2466, а также уведомление Федерального казначейства от 14.05.2018 № 07-04-04/059255 о применении бюджетных мер принуждения сами по себе не устанавливают, не изменяют и не отменяют прав и обязанностей Министерства и не носят властно-распорядительного характера, и, соответственно, сами по себе не затрагивают прав и законных интересов Министерства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влекут для него последствий экономического характера и не создают препятствий для осуществления такой деятельности, не порождают экономического спора.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что требования Министерства о признании недействительными решения УФК по НО о наличии оснований для направления в адрес Федерального казначейства проекта уведомления о применении бюджетных мер принуждения, выраженного в письме от 05.04.2018 № 32-11-26/20-2466, а также уведомления Федерального казначейства от 14.05.2018 № 07-04-04/05-9255 о применении бюджетных мер принуждения, не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В связи с чем в данной части производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом правильно прекращено.

Апелляционная жалоба по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Арбитражный суд Нижегородской области полно и всесторонне выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Министерство от уплаты государственной пошлины освобождено. 

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 13.02.2019 по делу № А43-30333/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства социальной политики Нижегородской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья                   А.М. Гущина

Судьи                                                                                 О.А. Волгина

                                                                                            Т.В. Москвичева