АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ

248000, г. Калуга, ул. Ленина, д. 90; тел: (4842) 505-902; факс: (4842) 599-457; 

http://kaluga.arbitr.ru; е-mail: kaluga.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

 

Дело № А23-7252/2019

20 февраля 2020 года

г.Калуга

Резолютивная часть решения объявлена 13.02.2020

Полный текст решения изготовлен 20.02.2020

Арбитражный суд Калужской области в составе судьи Харчикова Д.В., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлениюобщества с ограниченной ответственностью "Клиника Семейной Медицины+" (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, 248018, 

<

...>)

к территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калужской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, 248000, 

<

...>),

о признании недействительными предписаний,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – представитель ФИО2, доверенность от 10.09.2019, удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Клиника Семейной Медицины+" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к территориальному органу Росздравнадзора по Калужской области (далее - заинтересованное лицо, территориальный орган) о признании недействительными предписаний от 13.06.2019 № 82 и от 26.07.2019 № 104.

В обоснование заявления указано, что предписания не соответствуют требованиям исполнимости, поскольку в них не указаны нарушенные нормы права и не отражены мероприятия, необходимые для устранения нарушений. Кроме того, полагает, что нарушение, указанное в предписании от 13.06.2019 № 82, отсутствует, ввиду чего оснований для выдачи предписания не имелось. В отношении предписания от 26.07.2019 № 104 указывает, что оно выдано за пределами предмета проверки, устанавливает неисполнение документа, не являющегося нормативным правовым актом. Кроме того, считает, что проверки проведены с конфликтом интересов – государственным служащим, являющимся при этом индивидуальным предпринимателем и работником иной коммерческой медицинской организации.

Заинтересованное лицо представило отзыв и копии материалов, послуживших основанием для вынесения оспариваемых актов. Считает предписания законными и обоснованными.

На основании положений статей 9, 65, 70 (часть 31), 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено при указанной явке по представленным доказательствам с учётом надлежащего извещения участвующих в деле лиц, установленного распределения бремени доказывания, доводов заявления, степени обоснованности возражений.

Изучив материалы дела, суд установил следующее.

В связи с заявлением гражданки, поступившим в территориальный орган 16.05.2019, и на основании мотивированного представления о необходимости проведения внеплановой проверки от 07.06.2019 территориальным органом издан приказ о проведении внеплановой документарной проверки от 07.06.2019 № П40-82/19.

Приказ направлен руководителю общества по электронной почте 07.06.2019.

Главным государственным инспектором территориального органа 13.06.2019 за № 82 составлен акт проверки, согласно которому гражданка 21.04.2019 обратилась в общество для проведения ультразвукового исследования (УЗИ) органов малого таза. Обследование было проведено. В выданном на руки заключении имеется запись о рекомендованной консультации гинеколога (со слов пациентки – рекомендован гинеколог по месту жительства). Находясь дома, гражданка в связи с ухудшением самочувствия вызвала бригаду скорой медицинской помощи (СМП), была доставлена в БСМП, произведено оперативное вмешательство – лапароскопическая цистэктомия.

При рассмотрении данного случая выявлены нарушения:

В нарушение требований ст. 79 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ) – обязанность медицинской организации: оказание гражданам экстренной медицинской помощи. Сотрудниками общества не было предложено провести консультацию гинеколога или вызвать бригаду СМП для осуществления транспортировки пациента в стационар в связи с необходимостью экстренной консультации гинеколога (при отсутствии возможности проведения консультации гинеколога на месте в данной медицинской организации).

Также в нарушение требований ст. 79 Закона № 323-ФЗ и в нарушение требований п. 21 Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2012 № 1006, далее – Правила № 1006) в п. 1.3 договора на оказание платных медицинских услуг от 09.07.2015 с гражданкой указано, что экстренных медицинских услуг клиника не оказывает.

К данному акту выдано предписание от 13.06.2019 № 82, которым на общество возложена обязанность:

-соблюдать права граждан в части требований ст. 79 Закона № 323-ФЗ;

-при составлении договоров на оказание платных медицинских (очевиден технический пропуск слова «услуг») соблюдать требования ст. 79 Закона № 323-ФЗ и п. 21 Правил № 1006.

Об исполнении предписания необходимо сообщить в территориальный орган с документальным подтверждением в срок до 15.07.2019.

На предписании имеется надпись «ознакомлена 21.06.2019».

Обществом представлен ответ на предписание, согласно которому пациентка ни в ходе записи, ни в ходе длительного ожидания не настаивала на срочном проведении процедуры и/или вызове бригады СМП. В ходе исследования выявлены признаки кистозного образования левого яичника, после чего выдан результат обследования, а также письменные и устные рекомендации обратиться к специалисту (гинекологу). Пациентка ушла домой самостоятельно. Общество также указывает, что в соответствии с п. 2 ст. 11 Закона № 323-ФЗ и п. 3.1 договора на оказание платных медицинских услуг медицинская помощь в экстренной форме оказывается обществом и его сотрудниками безотлагательно. Пункт 1.3 договора (о неоказании экстренных медицинских услуг) внесен с целью донесения информации об отсутствии в клинике специализированных условий оказания экстренной помощи.

С целью проверки исполнения предписания от 13.06.2019 № 82 территориальным органом издан приказ о проведении внеплановой выездной проверки от 18.07.2019 № П40-104/19.

По результатам проверки составлен акт от 26.07.2019 № 104, согласно которому выявлено отсутствие условий для оказания медицинской помощи в экстренной форме, а именно: в процедурном кабинете в нарушение Федеральных клинических рекомендаций по анафилактическому шоку (утверждены Президиумом Российской ассоциации аллергологов и иммунологов 23.12.2013) отсутствует: раствор адреналина 0,1% (высокая степень достоверности), 1 мг/мл) в ампулах № 10; сальбутамол аэрозоль для ингаляций дозированный 100 мкг/доза № 2; роторасширитель, языкодержатель, кислородная подушка № 2, воздуховод, аппарат дыхательный ручной (тип Амбу). Также отсутствует инструкция по оказанию первой помощи при развитии анафилаксии.

Таким образом, требования по соблюдению ст. 79 Закона № 323-ФЗ не выполнены.

К данному акту выдано предписание от 26.07.2019 № 104, которым на общество возложена обязанность: обеспечить соблюдение ст. 79 Закона № 323-ФЗ.

Об исполнении предписания необходимо сообщить в территориальный орган с документальным подтверждением в срок до 29.07.2019.

Акт проверки и предписание вручены обществу 30.07.2019.

Письмом от 31.07.2019 № 41/19 общество представило свои возражения, сводящиеся к тому, что каких-либо конкретных нарушений не выявлено, имеются лишь цитаты из нормативных документов без пояснений и объяснений; обращено внимание на п. 3.1 договора; представленными обществом документами подтверждается, что пациентка ни в неотложной, ни в экстренной помощи не нуждалась.

Письмом от 30.08.2019 № 1058/01-12 руководитель территориального органа признала действия и решения территориального органа правомерными.

Не согласившись с данными предписаниями, общество обратилось в Арбитражный суд Калужской области с настоящим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При проверке законности и обоснованности ненормативного акта органа власти суд не вправе подменять полномочия этого органа, а проверяет законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта по тем основаниям, которые в нем приведены.

Обязательным основанием для выдачи предписания является установление в ходе проверки и отражение в акте и предписании конкретного вида нарушения, обоснование необходимости применения определенных правил, которые указываются в виде ссылки на нормативный правовой акт, требования которого нарушены; при этом в предписании должно иметься указание на обязанность и срок выполнения мероприятий, которые должны соответствовать реальной возможности их выполнения. Иное привело бы к возможности вынесения уполномоченным органом предписаний с нарушением принципов законности и исполнимости. В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13 разъяснено, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Предписание от 13.06.2019 № 82 и соответствующий ему акт проверки содержат указание на нарушение требований ст. 79 Закон № 323-ФЗ в части обязанности медицинской организации по оказанию гражданам экстренной медицинской помощи. Фактическим основанием указано, что сотрудниками общества не было предложено провести консультацию гинеколога или вызвать бригаду СМП для осуществления транспортировки пациента в стационар в связи с необходимостью экстренной консультации гинеколога (при отсутствии возможности проведения консультации гинеколога на месте в данной медицинской организации).

Статья 79 Закона № 323-ФЗ, озаглавленная «Обязанности медицинских организаций», состоит из части 1, в которой 15 пунктов, и части 2, в которой 4 пункта. Уже само по себе отсутствие ссылки на конкретную нарушенную норму (пункт и часть) непреодолимо препятствует реализации принципа правовой определенности, поскольку не позволяет достоверно установить, какие именно конкретные обстоятельства и нормы законодательства послужили основанием для принятия оспариваемого решения.

Пунктом 1 части 1 данной статьи установлено, что медицинские организации обязаны оказывать гражданам медицинскую помощь в экстренной форме.

Частью 2 статьи 11 Закона № 323-ФЗ установлено, что медицинская помощь в экстренной форме оказывается медицинской организацией и медицинским работником гражданину безотлагательно и бесплатно. Отказ в ее оказании не допускается.

В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 32 Закона № 323-ФЗ под медицинской помощью в экстренной форме понимается медицинская помощь, оказываемая при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента.

В соответствии с п. 21 Правил № 1006, в случае если при предоставлении платных медицинских услуг потребуется предоставление дополнительных медицинских услуг по экстренным показаниям для устранения угрозы жизни потребителя при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострениях хронических заболеваний, такие медицинские услуги оказываются без взимания платы в соответствии с Законом № 323-ФЗ.

Таким образом, законодательство содержит понятия «медицинская помощь в экстренной форме» и «предоставление дополнительных медицинских услуг по экстренным показаниям».

Пунктом 1.3 договора предусмотрено, что все услуги оказываются пациенту в плановом порядке только по предварительной записи. Экстренных медицинских услуг клиника не оказывает.

Территориальным органом не доказано, что «экстренные медицинские услуги» в данном пункте тождественны понятиям «медицинская помощь в экстренной форме» и «предоставление дополнительных медицинских услуг по экстренным показаниям».

Поэтому нарушение п. 21 Правил № 1006 и ст. 79 Закона № 323-ФЗ в содержании договора суд находит недоказанным.

Следует отметить, что в п. 3.1 договора установлено, что клиника имеет право в случае возникновения неотложных состояний и опасных заболеваний у пациента самостоятельно определять объем исследований, необходимых для установления диагноза и оказания медицинской помощи, в том числе не предусмотренных настоящим договором.

Из понятия, установленного в п. 1 ч. 4 ст. 32 Закона № 323-ФЗ, следует, что медицинская помощь в экстренной форме оказывается при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента.

Каких-либо аргументированных и документально доказанных выводов о том, что в ходе пребывания в клинике общества 21.04.2019 у гражданки имелись внезапные острые заболевания, состояния, обострение хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента – суду территориальным органом не представлено, хотя, как указывалось выше, обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, лежит на заинтересованном лице. Самоустранение от этой обязанности (неисполнение определений суда, неявка на заседания 31.10.2019, 26.11.2019, 13.02.2020) в силу положений ч.ч. 1, 2 ст. 9, ч.ч. 1, 3 ст. 65, ст. 70 (часть 31), ч. 5 ст. 200 АПК РФ по делам данной категории должно влечь признание обстоятельств, на которые ссылается заявитель, не опровергаемых заинтересованным лицом – доказанными.

При этом заявителем представлено косвенное доказательство – протокол судебного заседания от 29.10.2019 по делу № 2-1362/2019 мирового судьи судебного участка № 3 Калужского судебного района Калужской области по иску пациентки к обществу о защите прав потребителей. Из данного протокола следует, что в указанном судебном заседании был опрошен специалист, пояснивший, что: по заключению УЗИ на момент осмотра разрыва кисты не было, на что указано и в заключении; метод УЗИ является дополнительным методом исследования, для постановки диагноза необходимо заключение врача-специалиста; разрыв кисты мог произойти в любой момент с момента исследования УЗИ до постановки диагноза в БСМП; исходя из данных, описанных в истории болезни, угрозы жизни не было. После перерыва, объявленного по просьбе представителя истца, последний заявил отказ от иска.

Обществом также правомерно указано, а территориальным органом – не опровергнуто, что пациентка, длительное время пребывая в клинике в ожидании обследования, а также как в ходе обследования, так и после него не просила вызвать бригаду СМП и не вызвала её самостоятельно. Пациентка добралась домой и там через 4 часа после обследования вызвала бригаду СМП и была госпитализирована.

На основании ч. 1 ст.65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Согласно статье 71 АПК РФ оценка доказательств производится судом по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.  Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Определением суда от 26.11.2019 заинтересованному лицу указано обеспечить явку в судебное заседание представителя и представить исчерпывающие письменные пояснения  по каждому доводу заявителя, в том числе о правовом обосновании требований предписаний и их конкретности, а также относительно соблюдения порядка проведения проверки.

Определение в части предоставления таких письменных пояснений не исполнено.

Определением суда от 22.01.2020 заинтересованному лицу повторно указано представить исчерпывающие письменные пояснения по каждому доводу заявителя, в том числе о правовом обосновании требований предписаний и их конкретности, о правовом основании обязательного применения клинических рекомендаций, утвержденных 23.12.2019 Президиумом Российской ассоциации аллергологов и иммунологов и возможности участия при проведении проверок специалиста ФИО3

Определение суда не исполнено.

Отказ заинтересованного лица от доказывания законности принятых ненормативных актов по сути аналогичен признанию их незаконности.

Оценив представленные в дело доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд считает, что территориальным органом не представлено доказательств наличия у пациентки во время пребывания в клинике определенных законом оснований для оказания медицинской помощи в экстренной форме (внезапные острые заболевания, состояния, обострение хронических заболеваний, представляющих угрозу жизни пациента). Не доказано, что наличие таковых следовало из результатов УЗИ, жалоб пациентки или иным образом сформированной клинической картины.

При таких обстоятельствах оснований для признания законным предписания от 13.06.2019 № 82 судом не установлено.

По смыслу ч. 1, п. 1 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ при проведении внеплановой проверки по основанию истечения срока исполнения ранее выданного предписания предметом такой внеплановой проверки является выполнение такого предписания.

Это нашло отражение в приказе о проведении проверки от 18.07.2019 № П40-104/19.

Однако из акта проверки от 26.07.2019 № 104 и предписания от 26.07.2019 № 104 не содержится никаких выводов относительно исполнения или неисполнения предписания, зато выявлено нарушение: в процедурном кабинете в нарушение Федеральных клинических рекомендаций по анафилактическому шоку (утверждены Президиумом Российской ассоциации аллергологов и иммунологов 23.12.2013) отсутствует: раствор адреналина 0,1% (высокая степень достоверности), 1 мг/мл) в ампулах № 10; сальбутамол аэрозоль для ингаляций дозированный 100 мкг/доза № 2; роторасширитель, языкодержатель, кислородная подушка № 2, воздуховод, аппарат дыхательный ручной (тип Амбу). Также отсутствует инструкция по оказанию первой помощи при развитии анафилаксии.

Таким образом, выявленные нарушения не связаны с предметом проверки.

Указание на степень достоверности раствора суду не пояснено.

Суд отмечает, что в нарушение принципа правовой определенности ссылка на данные Федеральные клинические рекомендации дана в целом, без указания конкретной нормы.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Довод общества о том, что Федеральные клинические рекомендации по анафилактическому шоку (утверждены Президиумом Российской ассоциации аллергологов и иммунологов 23.12.2013) не опубликованы и не доведены до всеобщего сведения, не оспорен территориальным органом и подтверждается справочными данными СПС «КонсультантПлюс».

При таких обстоятельствах суд полагает, что наличие законных оснований для проверки именно выявленного факта, а также квалификации данного факта как нарушения обязательного требования (применительно к вышеприведенному конституционному принципу) при вынесении предписания от 26.07.2019 № 104 территориальным органом не доказаны.

Незаконные и необоснованные предписания ущемляют права и законные интересы общества, в связи с чем подлежат признанию недействительными.

Понесенные заявителем расходы по уплате государственной пошлины (платежные поручения от 10.09.2019 № 933 на сумму 3 000 руб. и от 25.09.2019 № 978 на сумму 3 000 руб.) в силу ч. 1 ст. 110 АПК РФ относятся на территориальный орган.

Поскольку суд при вынесении решения не должен подменять уполномоченные органы по вопросам их компетенции, доводы заявителя по вопросу правомерности совмещения ФИО3 должности главного государственного инспектора территориального органа и врача в иной коммерческой медицинской организации, что может влечь конфликт интересов при проверках общества, могут быть проверены соответствующими уполномоченными органами.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными предписания территориального органа Росздравнадзора по Калужской области от 13.06.2019 № 82 и от 26.07.2019 № 104.

Взыскать с территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Калужской области (ОГРН 

<

***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью "Клиника Семейной Медицины+" (ОГРН 

<

***>) расходы по уплате государственной пошлины в размере 6 000 (шесть тысяч) рублей.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятияв Двадцатый арбитражный апелляционный суд путём подачи жалобы через Арбитражный суд Калужской области.

Судья       Д.В. Харчиков