Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д.6

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А56-9909/2020

15 декабря 2020 года

г.Санкт-Петербург

Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области в составе:судьи  Сурков А. А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев 12.10.2020 в судебном заседании дело по иску:

истец: :ОБЩЕСТВО С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "ГАЗПРОМ МЕЖРЕГИОНГАЗ" (адрес:  Россия 197110, г САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, г САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, наб АДМИРАЛА ЛАЗАРЕВА 24/А, ОГРН:  1025000653930);

ответчик: :Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Северо-Запад" им. Н. В. Смирнова Федерального дорожного агентства" (адрес:  Россия 199004, Санкт-Петербург, В.О.,ЛИНИЯ,Д.9 ЛИТ А., ОГРН:  );

о признании,

при участии

- от истца: ФИО2 (доверенность от 07.06.2020),

- от ответчика: ФИО3 (доверенность от 13.01.2020),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "ГАЗПРОМ МЕЖРЕГИОНГАЗ" (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о:

- признании незаконным решения федерального казенного учреждения «Управление федеральных автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства» (далее – Управление) от 06.11.2019 исх. № 7596/039179 об отказе в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию следующих объектов:

· «Газопровод межпоселковый г. Великие Луки - д. Борки с отводами на п. Дорожный, д. Булынино, д. Купуй, д. Поречье, д. Полибино Великолукского района Псковской области» (далее – Объект 1),

· «Газопровод межпоселковый до д. Лобок Невельского района Псковской области» (далее – Объект 2),

· «Газопровод межпоселковый г. Остров - д. Заньково - д. Смоленка Островского района Псковской области» (далее – Объект 3);

- обязании Управление выдать разрешение на ввод указанных объектов в эксплуатацию;

- признании незаконным решения Управления об отказе в согласовании проектной документации по объекту «Газопровод межпоселковый ГРС Великие Луки - р.п. Кунья с отводами на д. Шедяково, п. Дубрава - 1 Великолукского района и д. Корнилово, д. Ущицы Куньинского района (корректировка)» (далее – Объект 4);

- обязании Управление согласовать проектную документацию по указанному объекту.

В ходе рассмотрения дела истец заявил ходатайство об уточнении заявленных требований, просил установить срок для выдачи разрешения на ввод указанных объектов в эксплуатацию и на согласование проектной документации в 30 дней с момента вступления в законную силу решения.

Уточнение принято судом в порядке статьи 49 АПК РФ.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объеме, представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения требований.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 01.06.2011 № 97 утвержден устав федерального казенного учреждения «Федеральное управление автомобильных дорог «Северо-Запад» (далее – Устав).

Управление является федеральным казенным учреждением, предметом деятельности которого является предоставление государственных услуг по: 

- выдаче разрешений на строительство, реконструкцию и ввод объектов в эксплуатацию, а также продление срока действия разрешений на строительство в отношении инженерных коммуникаций в случае их прокладки и переустройства в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения (пункт 3.3.12 Устава),

- выдаче технических требований и условий на прокладку, перенос и переустройство инженерных коммуникаций, их эксплуатацию в границах полосы отвода или придорожных полос автомобильной дороги (пункт 3.3.60 Устава).

Автомобильные дороги Р-23 Санкт-Петербург - Псков - Пустошка - Невель - граница с Республикой Белоруссия (далее – автодорога Р-23) и М-9 «Балтия» Москва – Волоколамск - граница с Латвийской Республикой (далее – автодорога М-9) включены в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения (постановление Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 928) и закреплены на праве оперативного управления за федеральным казенным учреждением «Федеральное управление автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства», правопреемником которого является Управление (распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 10.09.2002 № 3161-р).

Общество является заказчиком строительства четырех вышеназванных объектов газоснабжения Программы газификации регионов РФ.

В соответствии с требованиями действующего законодательства в рассматриваемой ситуации органом, уполномоченным на выдачу разрешений на ввод Объектов в эксплуатацию, является Управление.

Выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию инженерных коммуникаций в полосе отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения производится Заинтересованным лицом на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и приказа Минтранса РФ от 28.06.2012 № 186 «Об утверждении Административного регламента Федерального дорожного агентства предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, а также на ввод в эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования федерального значения либо их участков; частных автомобильных дорог, строительство, реконструкцию которых планируется осуществлять на территории двух и более субъектов Российской Федерации; выдаче разрешений на строительство в случае прокладки или переустройства инженерных коммуникаций в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения; выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, а также на ввод в эксплуатацию пересечений и примыканий к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения» (далее – Регламент).

Между Обществом (владельцем инженерных коммуникаций) и Управлением (владельцем автомобильных дорог Р-23 и М-9) на основании части 2 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 257-ФЗ) заключены следующие договоры (далее – Договоры) о прокладке, переносе, переустройстве, демонтаже и эксплуатации инженерной коммуникации в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования, содержащие технические требования и условия (далее – Условия) на прокладку и эксплуатацию инженерных коммуникаций (газопроводов) в полосе отвода указанных автомобильных дорог:

- договор от 13.03.2014 № 126/14 о прокладке и эксплуатации Объекта 1 в полосе отвода автодороги М-9 на км 464+020м;

- договор от 13.03.2014 № 127/14 о прокладке и эксплуатации Объекта 2 в полосе отвода автодороги Р-23 на км 533+897м и на км 538+345м (по уточненным данным км 534+460м и км 539+873м);

- договор от 13.03.2014  № 128/14 о прокладке и эксплуатации Объекта 3 в полосе отвода автодороги Р-23 на км 341+253м.

В целях строительства объектов Управление выдало Обществу (застройщику) следующие разрешения на строительство от 04.04.2014 № 113-14-М-9 (в отношении Объекта 1), № 114-14-Р-23 (в отношении Объекта 2), № 112-14-Р-23 (в отношении Объекта 3).

Также Общество и Управление заключили договор от 11.10.2017 № 110/17/030755 о прокладке, переносе, переустройстве, демонтаже и эксплуатации инженерной коммуникации в границах полосы отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования в отношении Объекта 4 в полосе отвода автодороги М-9 на км 439+083м и км 447+093,5.

В соответствии с пунктами 3.5 названных Договоров, а также пунктами 13 Условий (приложений к Договорам) владелец коммуникации обязан в установленном законом порядке оформить сервитут на земельный участок полосы отвода автодороги применительно к его части, соответствующей охранной зоне газопровода.

Общество направило в Управление следующие заявления о выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию:

- по Объекту 1 - заявление от 08.04.2019 с сопроводительным письмом от 10.04.2019 о направлении заявления по объекту 60/325-2 (вх. № 2521 от 11.04.2019);

- по Объекту 2 - заявление от 08.04.2019 с сопроводительным письмом от 10.04.2019 о направлении заявления по объекту 60/304-2 (вх. № 2520 от 11.04.2019);

- по Объекту 3 - заявление от 31.05.2019 с сопроводительным письмом от 30.05.2019 о направлении заявления по объекту 60/302-2 (вх. № 3820 от 04.06.2019).

На заявление по Объекту 1 Управление направило ответ от 29.04.2019 № 2592/030105 с уведомлением об отказе в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию в связи с отсутствием документов, предусмотренных частью 3 статьи 55 ГрК РФ и пунктом 10.1. Регламента.

На заявление по Объекту 2 Управление направило ответ от 29.04.2019 № 2588/030179 с уведомлением об отказе в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию в связи с отсутствием документов, предусмотренных частью 3 статьи 55 ГрК РФ и пунктом 10.1. Регламента.

На заявление по Объекту 3 Управление направило ответ от 26.06.2019 № 4013/030080 с уведомлением об отказе в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию в связи с отсутствием документов, предусмотренных частью 3 статьи 55 ГрК РФ и пунктом 10.1. Регламента.

Также Общество обратилось в Управление с заявлением от 16.05.2019 № (вх. № 3411 от 20.05.2019) о согласовании проектной и рабочей документации по Объекту 4.

Впоследствии между сторонами велась переписка по вопросам выдачи разрешений на ввод в эксплуатацию объектов 1, 2, 3 и согласования проектной документации по Объекту 4, в том числе, в письмах от 06.11.2019 № 7596/030179 и № 7595/030755 Управление разъяснило Обществу, какие действия, по его мнению, необходимо предпринять для получения разрешений на ввод в эксплуатацию Объектов 1, 2, 3 и  получения согласовании проектной документации по Объекту 4.

В обоснование заявленных требований Общество указало следующее.

Согласно проектной документации строительство объектов газоснабжения осуществляется способом закрытой прокладки газопроводов в местах пересечения с федеральной автомобильной дорогой (далее - ФАД) с выводом концов защитных футляров за пределы полос отвода ФАД. Данный способ строительства исключает занятие и использование земельных участков в полосах отвода ФАД как в период строительства, так и в период последующей эксплуатации объектов газоснабжения.

Управление направило в адрес Общества решения от 06.11.2019 № 7596/030179 об отказе в выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию Объектов 1, 2, 3 и № 7595/030755 об отказе в согласовании проектной документации по Объекту 4.

Решение об отказе в согласовании проектной документации мотивировано необходимостью оформления Обществом публичного сервитута на участок полосы отвода автомобильной дороги применительно к его части, соответствующей охранной зоне газопровода и отражением данных сведений в графической и текстовой части ПД по объекту газоснабжения.

Решение об отказе в выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию мотивировано необходимостью: 

1) оформления публичного сервитута в отношении охранной зоны объектов газоснабжения, 

2) предоставления технического плана Объектов 1, 2, 3 в соответствии с требованиями пункта 12 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, 

3) представления документов, предусмотренных пунктом 10.1 Регламента.

По мнению Общества, названные решения являются незаконными ввиду следующего.

1. Из содержания пунктов 1-3, подпункта 3 пункта 4 статьи 23, пункта 1 статьи 39.23, подпунктов 2 пункта 1 статьи 39.41 и пункта 1 статьи 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), а также пункта 1 статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что публичный сервитут, представляющий собой право ограниченного пользования земельным участком устанавливается в целях обеспечения строительства, размещения, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, включая объекты системы газоснабжения. При этом соответствующее ходатайство лица, намеревающегося использовать чужой земельный участок, должно содержать обоснование необходимости установления публичного сервитута.

В соответствии с частью 4.2 статьи 25 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» использование гражданами и юридическими лицами земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных а/д) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации допускается на условиях публичного сервитута.

В силу пункта 28 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 № 878 для обеспечения доступа в охранную зону газораспределительной сети эксплуатационная организация при необходимости заключает в установленном порядке с собственниками, владельцами или пользователями смежных земельных участков договоры временного пользования земельными участками или договоры установления сервитута.

По смыслу приведенных выше правовых норм указание на установление сервитута во всех случаях обусловлено необходимостью использования земельного участка, представляющего собой имеющую определенные характеристики часть земной поверхности.

При этом выданные Федеральным Дорожным Агентством технические условия и требования в отношении участка газопровода в зоне пересечения с автодорогой, имея в виду способ прокладки в защитном футляре с определенной глубиной залегания (не менее 1.5 метров от дна кювета) и предусмотренное проектной документацией строительство сети в подземном исполнении с расположением ее надземных частей за пределами полосы отвода автодороги, не предполагает использования находящихся в ее границах земельных участков со стороны владельца газопровода как на этапе его строительства, так и при последующей эксплуатации.

В соответствии с пунктом 8 статьи 90 ЗК РФ на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК РФ, не требуется, а у собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.

Приведенные нормы ЗК РФ применительно к особенностям возведения объектов газоснабжения в подземном исполнении были также предметом рассмотрения на совещании Минэкономразвития (Протокол от 19.02.2016 № 11 - ПК), результатом которого стали соответствующие рекомендации, выраженные в Письме Минэкономразвития от 04.03.2016 № 6013-ПК/Д23и «О порядке осуществления государственной регистрации прав на сооружения, созданные с применением технологии горизонтально - направленного бурения» (далее - Письмо № 6013)

Из содержания указанного Письма следует, что образование земельных участков для эксплуатации объектов недвижимого имущества осуществляется только в случае, если такие объекты являются наземными притом, что использование метода горизонтально - направленного бурения при их строительстве делает такие объекты подземными, а значит, не требующими оформления прав на расположенные над ними земельные участки.

Указанная позиция подтверждается сложившейся судебной практикой по аналогичным делам, в частности Определением Верховного суда Российской Федерации от 08.07.2019 № 305-ЭС19-9528.

Учитывая изложенное, Общество полагает, что требования Управления об установлении публичного сервитута на земельные участки полос отвода ФАД общего пользования применительно к их частям, соответствующим охранным зонам газопроводов не соответствует требованиям действующего законодательства и являются незаконными.

2. В соответствии с частью 1 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.

Порядок предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию Объекта 1 регламентируется Административным регламентом.

Пунктом 10.1 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; пунктом 12.2 Административного регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Обществом представлен исчерпывающий перечень документов в строгом соответствии с требованиями пунктом 10.1 Административного регламента, следовательно, требования Управления, изложенные в оспариваемом решении, являются незаконными.

Возражая против заявленных требований, Управление указало следующее.

Частью 3 статьи 55 ГрК РФ и пунктом 10.1 Регламента установлены перечни документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

При рассмотрении Заявлений Управление выявило, что в нарушение положений части 3 статьи 55 ГрК РФ и пункта 10.1 Регламента Заявитель не представил:

- документы в соответствии с пунктом 10.1 Регламента, необходимые для получения государственной услуги по Объекту 1; 

- правоустанавливающие документы на земельные участки в границах полосы отвода автодорог Р-23 и М-9, на которых размещены соответствующие Объекты;

- технические планы на инженерные коммуникации, подготовленные в соответствии с от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Указанное подтверждается содержанием представленных в материалы дела Заявлений – в составе приложений названные документы отсутствуют.

При этом правоустанавливающими документами на земельные участки в границах полосы отвода автодорог Р-23 и М-9, на которых размещены соответствующие Объекты, предусмотренными подпунктом 1 пункта 10.1 Регламента и пунктом 1 части статьи 55 ГрК РФ, является распоряжение Федерального дорожного агентства об установлении публичного сервитута и соглашение о плате за публичный сервитут, заключаемое с Управлением.

Данный вывод следует из системного толкования части 19 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ЗК РФ), части 4.2. и части 4.6. статьи 25 Закона № 257-ФЗ.

Из буквального толкования пункта 8 статьи 90 ЗК РФ следует, что оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта не требуется только в случае, если земельные участки, предоставленные под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта, не относятся к категории земли транспорта.

Объекты 1, 2, 3 размещаются на земельных участках с кадастровыми номерами 60:02:0000000:184, 60:09:0000000:279, 60:12:0000000:64, соответственно. При этом указанные земельные участки имеют категорию земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения с разрешенным использованием - для транспорта.

Действующее земельное законодательство Российской Федерации одновременно с определением понятия «земельный участок» (пункт 3 статьи 6 ЗК РФ) устанавливает пространственные границы земельного участка при реализации правомочий собственников и иных владельцев земельных участков.

Так, согласно пункту 3 статьи 261 ГК РФ, собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Исходя из изложенного, Управление полагает, что установление публичного сервитута в целях размещения и эксплуатации инженерных коммуникаций должно происходить вне зависимости от их места расположения (на поверхности земли или под землей), поскольку даже при расположении инженерных коммуникаций под землей права собственника или владельца земельного участка затрагиваются (обременяются).

Установление публичных сервитутов в целях размещения и эксплуатации инженерных коммуникаций в границах полос отвода автомобильных дорог урегулировано и земельным законодательством, и  Законом № 257-ФЗ.

В силу пунктов 3.5 Договоров, а также пунктов 13 Условий владелец коммуникации обязан в установленном законом порядке оформить сервитут на земельные участки полосы отвода автодорог применительно к их частям, соответствующим охранным зонам газопровода; указанные положения договоров не признаны недействительными и в силу статей 309 и 310 ГК РФ должны исполняться.

Поскольку положения вышеуказанных договоров соответствуют требованиям пункта 6 статьи 274 ГК РФ, части 19 статьи 23 ЗК РФ, части 4.2. и части 4.6. статьи 25 Закона № 257-ФЗ, данные условия договоров не могут признаны недействительными.

Заявитель, подписывая договор, добровольно принял на себя обязательства по оформлению сервитута, в связи с чем указанное условие договоров подлежит исполнению, а сам Заявитель должен нести ответственность за нарушение добровольно взятых на себя обязательств.

Из Приказа от 19.02.2015 № 117/пр прямо следует, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию недействительно без технического плана, в связи с чем технический план является неотъемлемой частью самого разрешения; кроме этого, применение пункта 10.1 Регламента не исключает необходимости применения статьи 55 ГрК РФ при оказании государственных услуг по выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.

Следовательно, предоставление технических планов для получения разрешений на ввод Объектов 1, 2 и 3 в эксплуатацию являлось необходимым для Заявителя.

Рассмотрев представленные Обществом Заявления и прилагаемые к ним документы, Управление направило в адрес Заявителя ответы, в которых уведомило об отказе в выдаче разрешений на ввод Объектов 1, 2 и 3 в эксплуатацию (письма от 29.04.2019 № 2592/030105, № 2588/030179, от 26.06.2019 № 4013/030080), мотивировав его отсутствием документов, предусмотренных частью 3 статьи 55 ГрК РФ и пунктом 10.1 Регламента.

Следовательно, Управление правомерно приняло решение об отказе в выдаче разрешения на ввод Объектов 1, 2 и 3 в эксплуатацию. 

Заявитель дважды обращался к Заинтересованному лицу с просьбой о внесении изменений в пункты 3.5 договоров от 13.03.2014 № 126/14, № 127/14 и № 128/14 и пункты 13 Условий (письма от 04.09.2019 и от 11.10.2019).

На данные письма-обращения Заинтересованное лицо направило ответ с позицией об отсутствии необходимости внесения изменений в договоры и невозможности в сложившейся ситуации выдать разрешения на ввод Объектов в эксплуатацию (письмо от 06.11.2019 № 7596/030179). 

В этой связи, письмо от 06.11.2019 № 7596/030179 не является официальным отказом в выдаче разрешений, а является именно ответом на обращения от 04.09.2019 и 11.10.2019.

Кроме этого, по одному заявлению о предоставлении государственной услуги может быть получено только одно уведомление об отказе в предоставлении данной услуги.

Следовательно, данное письмо не может быть признано ненормативным актом, и не может быть обжаловано в порядке главы 24 АПК РФ.

Из содержания оспариваемого письма от 06.11.2019 № 7596/030179 не следует, что данным письмом Заинтересованное лицо в ответ на заявление о выдаче разрешений уведомило об отказе в выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию (пункт 24.2 Регламента), следовательно, оно не отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным частью 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку не несет в себе индивидуальное предписание, обязательное для исполнения, не порождает конкретные обязанности.

Вместе с тем, письма от 29.04.2019 № 2592/030105, от 29.04.2019 № 2588/030179 и от 26.06.2019 № 4013/030080, направленные Заявителю в ответ на его заявления от 08.04.2019 и от 31.05.2019, по своему содержанию являются отказами в выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию. 

Управление полагает, что именно данные отказы подлежали обжалованию Обществом как ненормативные акты.

При этом частью 4 статьи 198 АПК РФ установлено, что заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Заявление по настоящему делу было подано Обществом 06.02.2020.

В связи с изложенным, установленный АПК РФ срок для оспаривания писем-отказов от 29.04.2019 № 2592/030105, от 29.04.2019 № 2588/030179 и от 26.06.2019 № 4013/030080 на момент подачи заявления по настоящему делу истек.

Указанное обстоятельство является основанием для отказа ООО «Газпром межрегионгаз» в удовлетворении заявления в части признания незаконным решение об отказе в выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию, изложенное в письме от 06.11.2019 № 7595/030179.

2. Управление отказало Обществу в согласовании проектной документации по Объекту 4 в связи с тем, что в текстовой и графической части проекта Заявителю необходимо отразить информацию о публичном сервитуте и оформить публичный сервитут.

Доводы Заинтересованного лица о необходимости оформления публичного сервитута аналогичны вышеприведенным. 

Объект 4 размещается на земельном участке с кадастровым номером 60:07:0000000:184, имеющим категорию земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения с разрешенным использованием - для нужд транспорта.

Следовательно, ФКУ Упрдор «Северо-Запад» применение пункта 8 статьи 90 ЗК РФ к спорным правоотношениям является необоснованным.

Также пунктом 3.5. договора от 11.10.2017 № 110/17/030755, заключенного между Заявителем (владелец коммуникаций) и Управлением (владелец дороги), а также пунктом 13 ТТиУ (приложение к договору) владелец коммуникации обязан в установленном законом порядке оформить сервитут на земельный участок полосы отвода автодороги применительно к его части, соответствующей охранной зоне газопровода.

Данное положение договора также не признано недействительными и должно исполняться. 

Кроме того, Управление полагает, что письмо от 06.11.2019 № 7595/030755, по сути, не является ненормативным актом, то есть документально оформленным односторонним властно-распорядительным волеизъявлением полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащим обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенным к конкретному лицу и направленным на установление, изменение или прекращение правоотношений.

Ответчик осуществляет согласование проектной документации не как орган публичной власти, а как представитель собственника имущества в рамках гражданско-правовых отношений, в связи с чем оспариваемое письмо об отказе в согласовании документации от 06.11.2019 № 7595/030755 не является ненормативным актом.

Управление, являясь казенным учреждением, обладает специальной правоспособностью и наделено особым гражданско-правовым статусом, при этом наряду с органами государственной власти непосредственно представляют государство в гражданском обороте. При этом полномочия Управления определяются его Уставом.

Согласование проектной документации при проектировании прокладки инженерных коммуникаций в границах полос отвода автомобильных дорог не является государственной услугой.

Учитывая изложенное, письмо от 06.11.2019 № 7595/030755, по сути, не является ненормативным актом, то есть документально оформленным односторонним властно-распорядительным волеизъявлением полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащим обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенным к конкретному лицу и направленным на установление, изменение или прекращение правоотношений, и не может быть оспорено по правилам главы 24 АПК РФ.

Следовательно, отказ в согласовании проектной документации по Объекту 4 не может быть обжалован в порядке главы 24 АПК РФ.

Указанное обстоятельство является основанием для отказа ООО «Газпром межрегионгаз» в удовлетворении заявления в части признания незаконным решение об отказе в согласовании проектной документации, изложенное в письме от 06.11.2019 № 7595/030755.

Заявитель, в свою очередь, указал следующее.

Положения пункта 8 статьи 90 ЗК РФ должны применяться в совокупности с другими нормами права, регламентирующими порядок оформления публичного сервитута; буквальное толкование данной нормы права, предложенное в отзыве Управления, не учитывает особенности строительства объектов газораспределительной системы в подземном исполнении (которое имеет место в рассматриваемом деле), является ошибочным и противоречит сложившейся судебной практике по данной категории дел.

Пункты 3.5 Договоров предполагают оформление сервитута в установленном законом порядке, при этом в рассматриваемом случае исполнение требований Ответчика идут вразрез с вышеуказанными нормами земельного законодательства (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 08.07.2019 по делу № 304-ЭС19-9528).

Как следует из пункта 7 Обзора судебной практики, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2017, сервитут может быть установлен только в случае отсутствия у собственника объекта недвижимости иной возможности реализовать свое право на его использование.

В спорной же ситуации эксплуатация подземных участков газораспределительной сети, ограниченного права использования земельного участка в границе полосы отвода автодороги не потребует.

Оспариваемые отказы в выдаче разрешений на ввод объекта газоснабжения в эксплуатацию, а также в согласовании проектной документации обладают всеми признаками ненормативного акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ – носят властно-распорядительный, обязывающий характер, содержит обязательные предписания, влекущие негативные юридические последствия, ограничивает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Деятельность Общества в сфере газоснабжения обладает признаками социально-значимой функции, а необоснованные неоднократные отказы Агентства в выдаче разрешений на строительство по указанным выше доводам затягивают сроки строительства газораспределительной сети и препятствуют своевременному исполнению поручений Президента Российской Федерации о завершении программ газификации, в том числе в Псковской области и последующему подключению объектов жилого и нежилого фонда.

Положениями действующего законодательства не установлены обязательные требования к форме, в которой должен быть выражен отказ Агентства. Следовательно, даже в случае принятия судом решения об отказе в удовлетворении требований Общества, при повторном обращении с большой долей вероятности можно предположить, что результат рассмотрения обращений Общества будет аналогичным, форма отказа также будет выражена в форме письма.

Впоследствии по просьбе суда заявитель уточнил нормы, на основании которых он оспаривает решение об отказе в согласовании проектной документации по Объекту 4.

Согласно абзацу 3 пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», строительство любого объекта должно вестись при наличии разрешения собственника земельного участка и (или) здания, сооружения и с соблюдением градостроительных, строительных норм и правил.

На основании пункта 14 Порядка установления и использования полос отвода автомобильных дорог федерального значения, утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 13.01.2010 № 5 «Об установлении и использовании полос отвода автомобильных дорог федерального значения» в границах полос отвода автомобильных дорог федерального значения допускается прокладка или переустройство инженерных коммуникаций владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет на основании согласия владельца автомобильной дороги федерального значения, выданного в письменной форме, на прокладку либо переустройство инженерных коммуникаций, содержащего обязательные для исполнения технические требования и условия, если такие прокладка либо переустройство не потребуют переустройства указанных объектов в случае реконструкции автомобильной дороги федерального значения (далее – Приказ № 5).

В силу п. 19 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, утв. Приказом Минтранса России от 13.01.2010 № 4, размещение инженерных коммуникаций в пределах придорожных полос автомобильных дорог федерального значения допускается при наличии согласия, выдаваемого в письменной форме владельцем автомобильной дороги, и на основании разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ и Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ.

Пунктом 1.2 Устава определено, что Агентство является федеральным казенным учреждением, предназначенным для осуществления функций оперативного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения и искусственными сооружениями на них, закрепленными за ним, обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств по федеральным автомобильным дорогам общего пользования.

Согласно пункту 3.2.1 Устава в целях реализации возложенных на Агентство функций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них Агентство, в том числе утверждает в установленном порядке и в пределах своей компетенции технических заданий на разработку проектной документации, а также обеспечение осуществление в пределах своей компетенции ее согласования и утверждения.

В соответствии с п. 5 Условий Договора от 11.10.2017 Обществу надлежит представить на согласование в Агентство проектную и рабочую документацию с выполненными техническими требованиями и условиями.

В соответствии с определением, содержащимся в ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Из системного толкования вышеуказанных положений действующего законодательства, а также с учетом положений Устава Агентства, заключенного между Обществом и Агентством договора, следует, что Агентство является надлежащим ответчиком по настоящему делу, так как обладает исключительной компетенцией по выдаче технический условий в процессе строительства объектов в полосе отвода федеральной автомобильной дороги, а также согласованию проектной документации, в целях последующей выдаче разрешения на строительство, как документа, подтверждающего право Общества осуществлять строительство объекта газоснабжения.

Оценив материалы дела в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенной нормы права следует, что для признания ненормативного правового акта, решения (действия) недействительными (незаконными) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения (действия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), проекту планировки территории в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 5 статьи 55 ГрК РФ орган, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» или Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», выдавшие разрешение на строительство, в течение семи рабочих дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязаны обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, указанных в части 3 названной статьи, осмотр объекта капитального строительства и выдать заявителю разрешение на ввод объекта в эксплуатацию или отказать в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может быть оспорен в судебном порядке (пункт 8 статьи 55 ГрК РФ).

Частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что заявление о признании ненормативного правового акта недействительным может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В ходе рассмотрения дела представитель заинтересованного лица заявил о пропуске исковой давности по заявленным требованиям.

Как следует из материалов дела, Общество направило в Управление только по одному заявлению о выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию по каждому из объектов: по Объекту 1 - заявление от 08.04.2019 с сопроводительным письмом от 10.04.2019 (вх. № 2521 от 11.04.2019); по Объекту 2 - заявление от 08.04.2019 с сопроводительным письмом от 10.04.2019 (вх. № 2520 от 11.04.2019); по Объекту 3 - заявление от 31.05.2019 с сопроводительным письмом от 30.05.2019 (вх. № 3820 от 04.06.2019).

Управление, рассмотрев указанные заявления, направило Обществу отказы в выдаче разрешений от 29.04.2019 № 2592/030105 и № 2588/030179, от 26.06.2019 № 4013/030080.

Факт получения таких ответов Обществом не оспаривается.

С учетом изложенного, суд соглашается с доводами ответчика о пропуске Управлением срока исковой давности по требованию об оспаривании отказов в выдаче разрешений на ввод Объектов 1, 2, 3 в эксплуатацию; при этом из представленной сторонами в материалы дела переписки усматривается, что письмо Управления от 06.11.2019 № 7596/039179 являлось ответом на обращения от 04.09.2019 и 11.10.2019.

Пропуск установленного частью 4 статьей 198 АПК РФ срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Относительно требования о признании незаконным решения Управления об отказе в согласовании проектной документации по Объекту 4 суд отмечает следующее.

Суд не связан избранной истцом правовой квалификацией отношений, и обязан разрешить спор на основании на основании норм, применимых к установленным обстоятельствам (абзац 3 пункта 3 постановления Пленумов ВАС РФ и ВС РФ от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», абзац 3 пункта 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

С учетом представленных Обществом пояснений, а также позиции Управления, суд приходит к выводу, что решение об отказе в согласовании такой документации не является ненормативным правовым актом, в связи с чем не может быть оспорено в порядке главы 24 АПК РФ.

В обоснование заявленных требований Общество ссылалось, по сути, на нормы, регулирующие гражданско-правовые отношения лиц при осуществлении строительства – необходимость при возведении газопровода получить согласование владельца смежных объектов недвижимости.

Поскольку собственником является публично-правовой субъект – Российская Федерация, такие согласования от его имени осуществляет Управление в соответствии с полномочиями, при этом при рассмотрении вопроса о таком согласования стороны находятся не в отношениях власти и подчинения, а в равных условиях.

Более того, руководствуясь изложенным, стороны заключили Договор от 11.10.2017, в котором определили порядок согласования.

Пунктом 3.5 названного Договора, а пунктом 13 Условий к Договору предусмотрено, что условием согласования является установление публичного сервитута.

Как верно указало Управление, названный договор в установленном порядке не оспорен, в связи с чем такое условие является действующим.

При этом суд отмечает, что судебный акт ВС РФ, на который ссылается заявитель (определение от 08.07.2019 № 305-ЭС19-9528), вынесен именно по спору, связанному с заключением такого договора и определением его условий.

Таким образом, с учетом изложенного, суд рассматривает требование об оспаривании отказа в согласовании проектной документации и об обязании согласовать такую документацию как требования, основанные на исполнении договора, а не как требования, заявленные в порядке главы 24 АПК РФ.

Поскольку, как было указано выше, обязательство согласовать публичный сервитут было принято сторонами на основании добровольно заключенного Договора, такое условие договора в установленном порядке не оспорено, основания для удовлетворения названного требования отсутствуют.

С учетом изложенного в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области 

решил:

В удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия Решения.

Судья Сурков А. А.