Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                   Дело № А67-2592/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 25 марта 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 31 марта 2025 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                                   Шабановой Г.А.

судей                                                                  Дружининой Ю.Ф.

ФИО1

при ведении протокола помощником судьи Мухаметшиным А.Ф.,

рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи и средств аудиозаписи кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Томской области на решение от 23.09.2024 Арбитражного суда Томской области (судья Чиндина Е.В.) и постановление от 22.11.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Павлюк Т.В., Логачев К.Д., Хайкина С.Н.) по делу № А67-2592/2024 по заявлению Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области (634034, 

<

...> дом 39/1, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) к Управлению Федерального казначейства по Томской области (634034, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) об оспаривании представления.

Другие лица, участвующие в деле: Департамент здравоохранения Томской области (634041, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Администрация Томской области (634050, Томская область, город Томск, площадь Ленина, дом 6, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>).

В судебном заседании приняла участие представитель Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области – ФИО2 по доверенности от 07.03.2025.

Путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Томской области (судья Маскайкина А.В.) в заседании участвовал представитель Управления Федерального казначейства по Томской области – ФИО3 по доверенности от 09.01.2025.

Суд установил:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Томской области (далее – фонд) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Томской области (далее – казначейство) о признании недействительным представления от 28.12.2023 № 65-23-15/2901.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент здравоохранения Томской области (далее – департамент), Администрация Томской области (далее – администрация).

Решением от 23.09.2024 Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения постановлением от 22.11.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, казначейство просит отменить указанные судебные акты и отказать в удовлетворении требования фонда.

По мнению подателя жалобы, запрошенные в заявке денежные средства в размере, необходимом для достижения значения результата, подтверждают объем средств, требующийся для оплаты проведения углубленной диспансеризации застрахованным лицам в количестве 31 100 человек; поддержанная судами позиция фонда о том, что предоставленных средств иного межбюджетного трансферта (далее – ИМБТ) не хватило бы для выполнения установленного показателя, носит предположительный характер; фонд осуществлял оплату счетов из средств ИМБТ не в пределах стоимости исследований и иных медицинских вмешательств, указанной в пункте 6 Правил предоставления в             2021 году ИМБТ, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по ОМС лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы ОМС, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 07.07.2021 № 1125 (далее – Правила № 1125), что свидетельствует о ненадлежащем исполнении фондом обязанностей получателя бюджетных средств; неучастие фонда в заключении соглашения правового значения не имеет, так как ему вменяется не недостижение показателя результативности, а нарушение пункта 15 Правил № 1125; фонд, являясь главным распорядителем бюджетных средств, самостоятельно формирует свой бюджет, имеет доходы и может предусмотреть средства в целях исполнения представления, поэтому оно не может считаться неисполнимым; обжалуемые акты противоречат судебной практике по аналогичным делам.

В отзыве на кассационную жалобу фонд просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу в порядке статьи 279 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не представили.

На основании статьи 18 АПК РФ по делу произведена замена судьи ФИО4 на судью Дружинину Ю.Ф., в связи с чем кассационная жалоба рассмотрена сначала.

Проверив в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее, дополнениях к ним и выступлениях присутствовавших в заседании представителей фонда и казначейства, суд округа считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.

Как следует из материалов дела, 03.08.2021 между Министерством здравоохранения Российской Федерации и администрацией заключено соглашение № 056-17-2021-408 о предоставлении в 2021 году ИМБТ, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации и бюджету г. Байконура, источником финансового обеспечения которого являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда ОМС на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по ОМС лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID19), в рамках реализации территориальной программы ОМС (далее – соглашение), в соответствии с пунктом 2.2 которого общий размер ИМБТ, предоставляемого из федерального бюджета бюджету Томской области, составил 35 846 400 руб.

Администрация обязалась обеспечить достижение значений результатов предоставления ИМБТ, установленных приложением № 2 к соглашению (подпункт 4.3.3 соглашения).

Уполномоченным органом, на который возлагаются функции по исполнению названного соглашения и представлению отчетности, является департамент.

Приложением № 2 соглашения определено, что с даты его заключения и до 31.12.2021 плановое значение результатов предоставления ИМБТ составляет                       31 000 единиц.

Трансферт в сумме 35 846 400 руб. доведен фонду уведомлением о предоставлении субсидии, субвенции, ИМБТ, имеющего целевое назначение на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов от 05.08.2021 № 03-1018.

Перечисление ИМБТ бюджету фонда осуществлено департаментом на основании заявки, подтверждающей объем средств, необходимых для оплаты проведения застрахованным лицам углубленной диспансеризации, от 01.09.2021 в соответствии с пунктом 9 Правил № 1125 в общей сумме 35 846 400 руб.; денежные средства в указанном размере перечислены фонду платежным поручением от 02.09.2021 № 789480.      Из доведенных 35 846 400 руб. ИМБТ зачтено расходов, подтвержденных документами, в размере 7 818 641 руб. 39 коп; неиспользованный остаток трансферта составил 28 027 758 руб. 61 коп., который возвращен фондом в департамент платежным поручением от 28.01.2022 № 533345, а департаментом, в свою очередь, в федеральный бюджет платежным поручением от 03.02.2022 № 548768.

Во исполнение поручения Федерального казначейства от 03.02.2023 № 0704-05/17-2723 на основании приказа от 27.09.2023 № 239 должностными лицами казначейства в период с 10.10.2023 по 30.10.2023 проведена внеплановая камеральная проверка в отношении фонда, предметом которой являлась проверка достижения значений результатов предоставления ИМБТ из федерального бюджета и бюджета Федерального фонда ОМС в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 989, от 07.08.2021 № 1310, от 07.07.2021 № 1125, результаты которой отражены в акте от 16.11.2023.

Так, в ходе проверки установлено, что фондом не перечислены средства, подлежащие возврату в бюджет Томской области для последующего их перечисления в федеральный бюджет в связи с нарушением обязательств по достижению значения результата предоставления ИМБТ, в сумме 1 452 735 руб. 69 коп. (рассчитанный в соответствии с пунктом 15 Правил № 1125 размер средств составляет 29 480 494 руб. 30 коп., в то время как фондом перечислено лишь 28 027 758 руб. 61 коп.)

По итогам проведенной проверки 28.12.2023 казначейство вынесло в адрес фонда представление № 65-23-15/2901, которым потребовало в срок до 03.06.2023 устранить допущенное нарушение (путем возврата в бюджет Томской области для последующего перечисления в федеральный бюджет 1 452 735 руб. 69 коп.) и принять меры по устранению его причин и условий.

Полагая, что представление казначейства является незаконным и нарушает его права и законные интересы, фонд обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что вина фонда в недостижении значений результата предоставления межбюджетного трансферта не установлена, а пункт 15 Правил № 1125 не предусматривает возврат полученных денежных средств (межбюджетного трансферта) сверх суммы, фактически затраченной на проведение углубленной диспансеризации, при этом отметили, что фонд не располагал правовыми и функциональными инструментами, способными повлиять на ход проведения углубленной диспансеризации, в том числе на количество граждан, прошедших диспансеризацию.

Между тем судами не учтено следующее.

Как указано в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), межбюджетные трансферты являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 130 БК РФ предусмотрено, что правила предоставления и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами 3-5                статьи 129 названного Кодекса, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации

Согласно пункту 5 Правил № 1125 результатом предоставления ИМБТ является количество оплаченных в 2021 году случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц (включающей исследования и иные медицинские вмешательства по перечню, приведенному в приложении № 4 к Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации, указанным в пункте 1 названных Правил) в соответствии с порядком, установленным Министерством здравоохранения Российской Федерации, по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, а также ее финансового обеспечения.

Пунктом 6 Правил № 1125 установлено, что размер ИМБТ бюджету i-го субъекта Российской Федерации и бюджету г. Байконура (S) определяется по установленной формуле, исходя из i объема бюджетных ассигнований федерального бюджета на предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура; численности застрахованных по состоянию на 1 июня 2021 г. лиц в i-м субъекте Российской Федерации и г. Байконуре, перенесших заболевание новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) и подлежащих углубленной диспансеризации; стоимости определенных диагностических и лабораторных исследований, включенных в 1 этап углубленной диспансеризации в размере 726 руб.; численности застрахованных по состоянию на 1 июня 2021 г. лиц в i-м субъекте Российской Федерации и г. Байконуре, перенесших заболевание новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) в средней степени тяжести и выше и подлежащих углубленной диспансеризации; стоимости теста с 6-минутной ходьбой (при исходной сатурации кислорода крови - 95 процентов и больше в сочетании с наличием у гражданина жалоб на одышку, отеки, которые появились впервые или повысилась их интенсивность), включенного в 1 этап углубленной диспансеризации, в размере 60 руб.; стоимости определения концентрации Д-димера в крови, включенного в 1 этап углубленной диспансеризации, в размере 419 руб.; стоимости проведения дуплексного сканирования вен нижних конечностей, включенного во 2 этап углубленной диспансеризации, в размере 1 139 руб. 30 коп.; стоимости проведения компьютерной томографии легких и эхокардиографии, включенных во 2 этап углубленной диспансеризации, в размере 2 432 руб. 20 коп.

Согласно пункту 7 Правил № 1125 при распределении иных межбюджетных трансфертов утверждается объем не распределенных между субъектами Российской Федерации и г. Байконуром иных межбюджетных трансфертов в размере 20 процентов общего объема иных межбюджетных трансфертов (далее - нераспределенный резерв). Решение о направлении средств нераспределенного резерва принимаются Министерством здравоохранения Российской Федерации по результатам рассмотрения обращений Федерального фонда обязательного медицинского страхования, сформированных на основании данных отчетности об использовании средств, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета г. Байконура, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению которых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации и бюджету г. Байконура предоставляются иные межбюджетные трансферты, представляемой территориальными фондами обязательного медицинского страхования в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в соответствии с пунктом 12 настоящих Правил.

Перечисление межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется на основании заявки, подтверждающей объем средств, необходимых для оплаты проведения застрахованным лицам углубленной диспансеризации (пункт 9 Правил № 1125).

В соответствии с пунктом 12 Правил № 1125 территориальные фонды обязательного медицинского страхования представляют органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченному высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, или администрации г. Байконура, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования отчетность об использовании средств, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, в том числе содержащую информацию о достижении значения результата предоставления межбюджетного трансферта, соответствующего значению результата предоставления ИМБТ, установленному соглашением, по форме, в порядке и сроки, которые утверждаются Федеральным фондом обязательного медицинского страхования.

В силу пункта 15 Правил № 1125 в случае, если территориальным фондом обязательного медицинского страхования по состоянию на 31.12.2021 допущены нарушения обязательств по достижению значения результата предоставления межбюджетного трансферта и до первой даты представления отчетности о достижении такого значения в 2022 году указанные нарушения не устранены, размер средств, подлежащий возврату из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет г. Байконура для последующего перечисления в федеральный бюджет (Vвозврата), определяется по формуле: Vвозврата = Vтр x (1 - T / S), где: Vтр - размер межбюджетного трансферта, предоставленного бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования; T - фактически достигнутое значение результата предоставления ИМБТ на отчетную дату; S - значение результата предоставления ИМБТ, установленное соглашением.

В рассматриваемом случае казначейством в ходе проверки установлено и участвующими в деле лицами не опровергнуто, что значение результата предоставления межбюджетного трансферта, установленное в соглашении, фондом в проверяемый период не достигнуто.

Между тем, толкуя норму пункта 15 Правил № 1125, предусматривающую возврат средств межбюджетного трансферта из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской Федерации, суды пришли к выводу, что по существу указанный возврат в размере, превышающем сумму неизрасходованных на цели проведения углубленной диспансеризации граждан денежных средств, представляет собой меру ответственности фонда за нарушение им обязательств по достижению значения результата предоставления межбюджетного трансферта.

Поскольку фонд не является стороной соглашения, ни соглашением, ни Правилами № 1125 на него не возлагалась обязанность по обеспечению достижения результатов предоставления иного межбюджетного трансферта, суды пришли к выводу об отсутствии оснований для возврата фондом средств межбюджетного трансферта, так как он не располагал правовыми и функциональными инструментами, способными повлиять на ход углубленной диспансеризации, в том числе - на количество граждан, прошедших диспансеризацию.

Однако суд округа считает принятые судами во внимание доводы фонда основанными на неверном толковании норм бюджетного законодательства и положений Правил № 1125.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования используют средства, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, на оплату счетов и реестров счетов на оплату медицинской помощи, предъявленных медицинскими организациями за проведение углубленной диспансеризации, в порядке, предусмотренном Правилами обязательного медицинского страхования, утвержденными Министерством здравоохранения Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», в пределах стоимости исследований и иных медицинских вмешательств, указанной в пункте 6 данных Правил (без учета коэффициента дифференциации), по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий оказания медицинской помощи и ее финансового обеспечения (пункт 11 Правил № 1125).

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что из доведенных 35 846 400 руб. ИМБТ фондом было оплачено 5 523 случая проведения углубленной диспансеризации на сумму 7 818 641 руб. 39 коп., а остаток межбюджетного трансферта в размере 28 027 758 руб. 61 коп. возвращен в бюджет субъекта.

Ссылаясь на незаконность оспариваемого представления казначейства, фонд указывал, что вменяемый казначейством размер средств, подлежащий возврату из бюджета фонда в бюджет Томской области, на 1 452 735 руб. 69 коп. больше суммы остатка ИМБТ; в свою очередь, положения бюджетного законодательства не предусматривают возврат неиспользованных остатков средств ИМБТ в размере, превышающем фактический размер остатков ИМБТ.

Вместе с тем, как указано в определении Верховного Суда Российской Федерации от 05.09.2024 № 307-ЭС24-10942, для определения порядка расчета подлежащих возврату средств безотносительно причин неисполнения обязательств пунктом 15 Правил № 1125 установлена специальная формула, предполагающая учет неиспользованных средств межбюджетного трансферта не путем простого расчета разницы между выделенными и израсходованными средствами, а путем соотнесения доли фактически недостигнутого значения с выделенными средствами межбюджетного трансферта.

При этом в приведенном пункте прямо указано, что именно фонд обязан возвратить из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской денежные средства, определенные по установленной формуле.

Пункт 15 Правил № 1125 является императивной нормой, исключений не содержит и иного механизма, определяющего размер средств, подлежащих возврату из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в случае недостижения значения результата предоставления межбюджетного трансферта, не предусматривает.

В этой связи следует признать ошибочным вывод судов о применимости к установленному порядку возврата средств трансферта норм об условиях юридической ответственности и о правомерности определения суммы подлежащих возврату средств исходя из разницы затраченных и выделенных сумм при недостигнутом значении случаев углубленной диспансеризации.

Вина является одним из условий для привлечения к юридической ответственности, однако пункт 15 Правил № 1125 не является нормой, устанавливающей ответственность, а определяет специальную формулу расчета подлежащих возврату денежных средств.

Доводы фонда о том, что на него не может быть возложена ответственность за недостижение значения результата предоставления иного межбюджетного трансферта, поскольку он не мог повлиять на ход проведения диспансеризации, а также не является стороной соглашения, противоречат пунктам 11, 12, 14 и 15 Правил № 1125, в силу которых именно фонд является лицом, обязанным произвести возврат средств межбюджетного трансферта в бюджет субъекта; для возврата средств не требуется установления вины фонда.

Таким образом, размер денежных средств, которые фонд обязан вернуть в бюджет субъекта для последующего перечисления в федеральный бюджет, подлежит определению на основании пункта 15 Правил № 1125, поддержанные судами доводы фонда об обратном основаны на ошибочном толковании норм права.

Согласно порядку расчета, указанному в пункте 15 Правил № 1125, фонд должен возвратить в бюджет Томской области 29 480 494 руб. 30 коп. (35 846 400 руб. * (1 – 5 523/31 100), исходя из того, что: Vтр - 35 846 400 руб., T - 5 523 чел., S - 31 100 чел.

С учетом того, что денежные средства в сумме 28 027 758 руб. 61 коп. возвращены фондом в бюджет субъекта, подлежащая к возврату сумма составляет 1 452 735 руб. 69 коп. (29 480 494 руб. 30 коп. – 28 027 758 руб. 61 коп.), как верно указано казначейством в оспариваемом представлении.

При таких обстоятельствах у судов первой и апелляционной инстанций не имелось правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

С учетом изложенного решение от 23.09.2024 Арбитражного суда Томской области и постановление от 22.11.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-2592/2024 подлежат отмене на основании части 1 статьи 288 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного фондом требования.

Расходы по оплате государственной пошлины не распределяются, поскольку фонд и казначейство освобождены от оплаты государственной пошлины в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, частью 1 статьи 288, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 23.09.2024 Арбитражного суда Томской области и постановление от 22.11.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А67-2592/2024 отменить.

          В удовлетворении заявления Территориального фонда обязательного медицинского страхования Томской области отказать.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                               Г.А. Шабанова

Судьи                                                                                              Ю.Ф. Дружинина

ФИО1