ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А32-13105/2017

город Ростов-на-Дону

14 декабря 2017 года

15АП-14904/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07 декабря 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 декабря 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания секретарём с\з ФИО1,

при участии:

от заявителя: представителя по доверенности от 10.03.17г. ФИО2,

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещён надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества «РАФ «Ейская»,на решение Арбитражного суда Краснодарского краяот 24.07.2017 по делу № А32-13105/2017,по заявлению закрытого акционерного общества «РАФ «Ейская»,к Управлению Росреестра по Краснодарскому краю (Ейский отдел),о признании незаконным решения,принятое судьей Лесных А.В.

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество «РАФ «Ейская» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Росреестра по Краснодарскому краю (далее – управление) о признании незаконным предписания управления от 22.02.17г. № 68.

Решением суда от 24.07.17г. обществу отказано в удовлетворении заявления ввиду законности оспариваемого предписания.

Не согласившись с принятым решением, общество подало на него апелляционную жалобу в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления ввиду незаконности оспариваемого предписания. Апелляционная жалоба мотивирована тем, что судом не дана оценка предписанию в части необходимости оформления прав на земельный участок площадью 130 кв.м. В предписании отсутствует указание на индивидуализирующие признаки «незаконно используемого обществом земельного участка площадью 130 кв.м.», права на который обществу вменено в обязанность оформить, в том числе его кадастрового номера, позволяющие установить местонахождение и сам предмет административного правонарушения. Использование обществом без оформления правоустанавливающих документов земельного участка площадью 130 кв.м. вследствие неправильно установленного забора было установлено управлением 13.05.15г. и в связи с чем 13.05.15г. управлением обществу было выдано предписание № 68 с требованием об оформлении правоустанавливающих документов на данный земельный участок площадью 130 кв.в. Общество исполнило данное требование в 2016 году, перенеся забор на границу арендуемого им земельного участка, о чём сообщило управлению. Таком образом, предписание от 13.05.15г. № 68 было обществом исполнено. В связи с этим аналогичное требование управления в оспариваемом предписании от 22.02.17г. об оформлении прав на земельный участок площадью 130 кв.в. неисполнимо и незаконно. Ссылки управления на необходимость оформления прав на земельный участок под принадлежащим обществу объектом недвижимости – берегоукрепительным молом не доказывают законности оспариваемого предписания о необходимости оформления прав на земельный участок площадью 130 кв.м., так как площадь мола составляет 15 кв.м. С 20.03.15г. диспозиция статьи 7.1 КоАП РФ не охватывает противоправные деяния по использованию земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов. В отсутствие со стороны Общества нарушений требований законодательства по пользованию земельным участком выдача уполномоченным органом предписания об их нарушении незаконно.  Право пользования земельным участком, на котором расположен объект недвижимости, возникает у собственника этой недвижимости в силу прямого указания закона в момент государственной регистрации права собственности на данный объект недвижимости. Право собственности общества на мол берегоукрепительный, кадастровый номер 23:42:0000000:490, зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) за №23-23/020-23/020/801/2015-7869/1, о чем Управлением Росреестра по Краснодарскому краю выдано свидетельство о государственной регистрации права № АА194057 от 04.06.15г. В решении приводится довод о необходимости оформления земельного участка под линейным объектом (молом) в соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 06.07.15г. № 627, согласно которому установлен порядок размещения объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов на территории Краснодарского края. При этом судом упускается из виду, что земельный участок, на котором находится берегоукрепительный мол, входит в границы морского порта «Ейск», распоряжение которым осуществляется федеральным органом исполнительной власти Федеральным агентством морского и речного транспорта РФ, порядок размещения объектов, без предоставления земельных участков и установления сервитутов которым не установлен. То есть, обществу ставится в заведомо невыполнимое условие по оформлению прав на земельный участок.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу возражает против ее удовлетворения, ссылаясь на законность предписания и решения суда. 

Апелляционная жалоба рассматривается Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в порядке, определенном гл. 34 АПК РФ.

Управление своего представителя в судебное заседание не направило, о его проведении извещены надлежащим образом, в связи с чем и на основании ч. 3 ст. 156 АПК РФ судебное заседание проводится в его отсутствие.

В судебном заседании представитель общества настаивала на отмене решения суда первой инстанции, сославшись приведённые в апелляционной жалобе доводя. Дополнительно пояснила, что обществом продолжают приниматься меры по оформлению прав на земельный участок, необходимый для эксплуатации принадлежащего обществу на праве собственности объекта недвижимости – берегоукрепительного мола, который возводился обществом и находится на территории морского порта. Согласно составленной по заданию общества схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории, для эксплуатации мола сформирован земельный участок площадью 359 кв.м. В данный период времени принимаются меры по формированию данного земельного участка, указанная схема расположения направлена обществом на согласование в Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) и возвращена письмом от 18.05.17г. № КС-28/5692 без утверждения в связи с необходимостью предоставления дополнительных документов.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя общества, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, общество по договору аренды от 03.03.15г. № КС-36/1882 арендует находящийся в федеральной собственности земельный участок площадью 19 975 кв.м. с кадастровым номером 23:42:0102002:671, расположенный по адресу: 

<

...>, прилегающий к территории Ейского морского порта (т.1, л.д. 268-271). 

Земельный участок огорожен.

Обществу также на праве собственности принадлежит находящееся по адресу: 

<

...>, гидротехническое сооружение протяжённостью 50 м. - мол берегоукрепительный, кадастровый номер 23:42:0000000:490: право собственности зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) за №23-23/020-23/020/801/2015-7869/1, о чем Управлением Росреестра по Краснодарскому краю выдано свидетельство о государственной регистрации права № АА194057 от 04.06.15г. Мол находится на территории Ейского морского порта (т.1, л.д. 136, 137-144).

Согласно техническому паспорту мола, он находится на земельном участке с кадастровым номером 23:42:0102002:671 и частично в границах кадастрового квартала  23:42:0101001 (т.1, л.д. 138). 

13.05.15г. управлением в ходе проверки соблюдения обществом земельного законодательства был произведён обмер арендуемого обществом земельного участка металлической рулеткой, в  результате чего установлено, что вычисленная в результате измерений площадь фактически занимаемого обществом земельного участка составляет 20 105 кв.м., что на 130 кв.м. больше предоставленной в аренду. Согласно выводам управления, увеличение площади занимаемого обществом земельного участка произошло за счёт самовольного занятия полосы земли вдоль береговой линии Таганрогского залива (береговой полосы). В ходе проверки составлены Акт проверки, Схематический чертёж земельного участка, произведена фотосъёмка участка (т.1, л.д. 113-115).

С учётом изложенного управление пришло к выводу о том, что: «По состоянию на 13 мая 2015 года ЗАО «РАФ «Ейская» использует земельный участок общего пользования площадью 130,0 кв.м. вдоль береговой линии Таганрогского залива (береговой полосы) в отсутствие документов, подтверждающих право указанного юридического лица на использование данного земельного участка, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ» (абз. 4 предписания от 13.05.25г. № 68, т.1, л.д. 116- оборот листа).

13.05.15г. на основании изложенного управлением обществу выдано предписание № 68 с требованием: «…устранить указанное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке в срок до 15 июня 2015 года.» (т.1, л.д. 116-117).

Далее по ходатайству общества срок исполнения указанного предписания от 13.05.25г. № 68 продлевался до 15.08.15г., до 15.10.15г., до 15.01.16г., до 14.07.16г, до 03.02.17г. (т.1, л.д. 133, 136, 157, 165, 180).

В течение данного срока обществом были приняты меры по установлению на местности границ арендуемого обществом земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, демонтаж имевшегося по состоянию на 13.05.15г. забора  и его установка по границе арендуемого участка, а так же приняты меры по формированию земельного участка, необходимого для эксплуатации принадлежащего обществу мола.

Так, 05.06.15г. обществом с ООО «Индивидуальный подход» заключен договор № 26 на проведение кадастровых работ с целью устранения кадастровой ошибки земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, а также проведения кадастровых работ по формированию нового земельного участка, прилегающего к земельному участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 (т.1, л.д. 155).

В результате выполнения данных работ ООО «Индивидуальный подход» на местности были определены границы земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, составлена Схема земельного участка на кадастровом плане территории для эксплуатации мола площадью 359 кв.м. (т.1, л.д. 164).

13.10.15г., 12.12.15г., 26.05.16г., 05.10.16г. сформированные ООО «Индивидуальный подход» материалы, Схема земельного участка на кадастровом плане территории для эксплуатации мола направлялись на согласование в Росимущество Краснодарского края, Росморречфлот (т.1, л.д. 156, 163, 176; т.2, л.д. 29).

08.07.16г. обществом с ООО «Индивидуальный подход» заключен договор № 56 на выполнение работ по выносу границ земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 в натуру (т.1, л.д. 202).

09.03.17г. на основании исполнения указанного договора № 56 от 08.07.16г. кадастровым инженером составлена справка № 82, в которой указано, что кадастровым инженером на основании договора № 56 от 08.07.16г. произведён вынос в натуре координат арендуемого обществом земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 и в результате контрольного замера координат земельного участка после демонтажа забора и установкой его в соответствии с координатами, отражёнными в государственном кадастре недвижимости (далее - ГКН) установлено полное соответствие площади арендуемого обществом земельного участка с данными, отражёнными в ГКН (т.1, л.д.201, 203-210).

02.02.17г. руководителем управления вынесено распоряжение № 12-95-р  о проведении в отношении общества внеплановой выездной проверки исполнения обществом предписания от 13.05.15г. № 68, срок исполнения которого продлевался до 15.08.15г., до 15.10.15г., до 15.01.16г., до 14.07.16г, до 03.02.17г. (т.1, л.д. 181).

22.02.17г. управлением проведана указанная проверка, результаты которой оформлены актом № 68 от 22.02.17г (т.1, л.д. 184). В акте зафиксировано следующее.

13.05.15г. обществу выдано предписание № 68 об устранении нарушения земельного законодательства, выразившегося в самовольном занятии земельного участка площадью 130 кв.м., прилегающего к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.

В результате повторной проверки по ранее выданному предписанию установлено, что общество не устранило нарушение земельного законодательства до 03.02.17г согласно предписания от 13.05.15г. № 68 – оформить правоустанавливающие документы на земельный участок площадью 130,0 кв.м. прилегающий к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива. На момент проверки соответствующие документы не предоставлены (т.1, л.д. 184). 

При этом в акте проверки не зафиксировано, что в ходе проверки проводились обмеры земельного участка, составлялась его схема, производилась фотосъёмка.

22.02.17г. управлением по результатам проведённой проверки обществу выдано предписание № 68 «Об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации», выявленных в ходе проведённой 22.02.17г. проверки (т.2, л.д. 187-188) (с учётом определения об исправлении опечатки, т.1, л.д. 192).

В мотивировочной части предписании указано, что в ходе повторной проверки по ранее выданному предписанию установлено, что общество не устранило нарушение земельного законодательства до 03.02.17г. согласно выданного предписания № 68 от 13.05.15г. - оформить правоустанавливающие документы на земельный участок площадью 130,0 кв.м. прилегающий к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива. На момент проверки соответствующие документы не предоставлены. 

В резолютивной части предписания на основании ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) обществу предписано: «… устранить указанное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке…» в срок до 22.08.17г.

Не согласившись с предписанием, общество обжаловано его в арбитражный суд.

Повторно исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление общества о признании предписания недействительным подлежало удовлетворению по следующим основаниям.

Частью 1 ст. 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В оспариваемом предписании управлением констатировано нарушение положений ч. 1 ст. 25, ч.1 ст. 26 ЗК РФ, выразившееся выявленном 13.05.15г. и не устранённом до 03.02.17г. использовании обществом земельного участка в отсутствие документов, подтверждающих право общества на использование данного земельного участка, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.

Диспозицией ст. 7.1 КоАП РФ в действующей с 20.03.15г. редакции установлена административная ответственность за  самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Таким образом, с 20.03.15г. ст. 7.1 КоАП РФ не охватывает противоправные деяния по использованию земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.

Кроме того, исходя из материалов дела, управление вменяет в вину обществу в том числе использование без оформления необходимых правоустанавливающих документов земельного участка, необходимого обществу для эксплуатации принадлежащего ему на праве собственности гидротехнического сооружения. 

В соответствии с положениями ст. 271 ГК РФ  собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком. При переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.

Согласно положениям п.1 ст. 35 ЗК РФ и п. 3 ст. 552 ГК РФ, при продаже недвижимости (переходе права собственности), находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования частью земельного участка, занятой этой недвижимостью и необходимой для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.

Исходя из изложенного, право пользования земельным участком, на котором расположен объект недвижимости и необходимым для его эксплуатации, возникает у нового собственника этой недвижимости в силу прямого указания закона в момент государственной регистрации права собственности нового собственника на приобретенный им объект недвижимости.

То есть, у собственника объекта недвижимости право на использование земельного участка, необходимого для эксплуатации данного объекта недвижимости возникает  в силу закона и, соответственно, не может быть квалифицировано как самовольное занятие такого земельного участка.

При таких обстоятельствах отсутствие у такого собственника объекта недвижимости регистрации права на использование земельного участка, необходимого для эксплуатации принадлежащего ему на праве собственности объекта недвижимости с с 20.03.15г. не образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.

Приведённое толкование диспозиции ст. 7.1 КоАП РФ дано ВС РФ в постановлении от 29.08.16г. по делу № А53-18779/2015.

С учётом изложенного сформулированный управлением в оспариваемом предписании № 68 от 22.02.17г. вывод о том, что использование обществом земельного участка в отсутствие документов, подтверждающих право общества на использование данного земельного участка влечёт за собою административную ответственность, предусмотренную ст. 7.1 КоАП РФ, в т.ч. земельного участка, занятого молом, не основан на законодательстве, действовавшем как по состоянию на дату выдачи данного предписания – 22.02.17г., равно как и на дату выдачи первого предписания - 13.05.15г. Декриминализация данного деяния произошла с 22.03.15г.

Вместе с тем, освобождение законодателем хозяйствующих субъектов с 22.03.15г. от административной ответственности за использование земельных участков в отсутствие документов, подтверждающих право на их использование, не отменяет установленной действующим и после 22.03.15г. гражданским и земельным законодательством обязанности по оформлению прав на используемые земельные участка.

Как следует из ст. 40, 41, 43 ЗК РФ и ст.ст. 262, 264 ГК РФ, право на использование (пользование) соответствующего земельного участка принадлежит собственнику такого земельного участка, а также может осуществляться лицом, не являющимися его собственником. К таким лицам, в соответствии со ст.ст. 5, 41 ЗК РФ относятся землепользователи, землевладельцы, арендаторы и обладатели сервитутов (обладающие правом ограниченного пользования чужим земельным участком).

В соответствии с гл.гл. III, IV  ЗК РФ  земля может находиться в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, ограниченном пользовании, аренде и безвозмездном срочном пользовании.

Согласно ч.2 ст. 8 ЗК РФ, права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом.

Частью 1 ст. 25 ЗК РФ установлено, что права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее – закон № 122-ФЗ).

В силу ч.1 ст. 26 ЗК РФ, права на земельные участки, предусмотренные гл.гл.  III, IV ЗК РФ, удостоверяются документами в соответствии с закон № 122-ФЗ.

Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней (ст. 131 ГК РФ).

Право на земельный участок, приобретенное участником земельных правоотношений, удостоверяется правоустанавливающими документами.

Исходя из изложенного суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о наличии у уполномоченных в области контроля за соблюдением требований земельного законодательства органов полномочий на принятие ненормативных правовых актов, содержащих требования о необходимости оформления правоустанавливающих документов на использование земельных участков в адрес лиц, использующих земельные участки в отсутствие таких документов.

Такое требование названных органов основаны на приведённых выше положениях ЗК РФ, ГК РФ и закона № 221-ФЗ.

С учётом изложенного, сам по себе сформулированный в оспариваемом предписании № 68 от 22.02.17г. вывод управления о необходимости оформления обществом правоустанавливающих документов на занимаемый им земельный участок, если таких документов у него не имеется, является законным.

Однако, законность данного вывода в принципе, ещё не означает законности указанного предписания ввиду следующего.

В предписании № 68 от 22.02.17г. общество уведомлено о том, что невыполнение предписания является административным правонарушением, ответственность за совершение которого установлена ч.ч. 25, 26 ст. 19.5 КоАП РФ.

В соответствии ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ, невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Согласно ч. 26 ст. 19.5 КоАП РФ, повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц - от семидесяти тысяч до ста тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей.

С учетом изложенного, указанное предписание управления по своей правовой природе является ненормативным правовым актом, поскольку содержит в себе адресованное обществу властное предписание осуществляющего публичные полномочия органа в лице его должностного лица о совершении ряда действий, отказ от которых (или неполное исполнение которого) влечет привлечение к административной ответственности за неисполнение предписания на основании ч.ч. 25, 26 ст. 19.5 КоАП РФ.

Ненормативный правовой акт должен содержать предусмотренное действующим законодательством требование по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение определенных правоотношений с целью в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. 

При этом, содержание ненормативного правового акта должно толковаться только буквально, поскольку в публичных правоотношениях применимый к гражданско-правовым отношениям принцип диспозитивности не действует. В публичных правоотношениях разрешено только то, что разрешено, и лицо обязано совершить только те действия, на необходимость совершения прямо указано в соответствующем властно-распорядительном акте.

При таких обстоятельствах, как ненормативный правовой акт, направленный на устранение выявленных нарушений, предписание должно соответствовать требованиям законности, исполнимости, ясности и конкретности.

То есть, предписание должно содержать четкие указания на конкретные предусмотренные законом или иным нормативным правовым актом действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение указанных требований о законности, исполнимости, ясности и конкретности предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что также противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Законность и исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его правомерности, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступают определенные последствия для общества.

Выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых государственный орган выявил факт нарушения законодательства, является недопустимым, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду неясности приведет к применению в отношении него санкции, предусмотренной законодательством Российской Федерации за неисполнение требований.

При этом, лицо, обязанное исполнить указания имеющего властный характер ненормативного акта уполномоченного органа, само определяет мероприятия, связанные с его исполнением, однако, оно должно знать, что именно подлежит устранению.

Таким образом, выданное предписание об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Обязательным условием выдачи предписания, является установленный в ходе проверки факт нарушения со стороны проверяемого лица. 

Так, в резолютивной части предписания № 68 от 22.02.17г. управлением на общество возложена обязанность, сформулированная следующим образом: «… устранить указанное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке…» в срок до 22.08.17г.

Соответственно, из данной формулировки не ясно, какое конкретно нарушение обществу необходимо устранить в срок до 22.08.17г.

При этом обществу далее в предписании разъяснено, что в случае неисполнения данного требования оно будет привлечено к административной ответственности по ч.ч. 25, 26 ст. 19.5 КоАП РФ.

В мотивировочной части предписания № 68 от 22.02.17г. управлением указано, что в ходе повторной проверки по ранее выданному предписанию установлено, что общество не устранило нарушение земельного законодательства до 03.02.17г. согласно выданного предписания № 68 от 13.05.15г. - оформить правоустанавливающие документы на земельный участок площадью 130,0 кв.м. прилегающий к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива. На момент проверки соответствующие документы не предоставлены. 

Из этого предположительно следует, что предписанием № 68 от 22.02.17г. на общество управлением возложена обязанность в срок до 22.08.17г. оформить правоустанавливающие документы на земельный участок площадью 130,0 кв.м. прилегающий к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива.

В целях более полного уяснения оснований выдачи оспариваемого в деле предписания и его требования, апелляционный суд определением от 16.11.17г. обязал управление предоставить документально обоснованные пояснения  по следующим вопросам о томЮ, какие действия обществу необходимо совершить во исполнение предписания; каким образом по состоянию на 22.02.17г. управлением была рассчитана площадью земельного участка, равная именно 130 кв.м., на который  обществу в срок до 22.08.17г. следует оформить правоустанавливающие документы, с учетом того, что общество демонтировало забор и установило его в соответствии с границами, определенными кадастровым инженером по координатам, отраженным в государственном кадастре недвижимости: предоставить схему данного участка и расчёты, указать его границы, координаты и указать, входит ли в границы данного участка площадью 130 кв.м. земельный участок под молом; предоставить доказательства того, что по состоянию на 22.02.17г. общество фактически занимало 130 кв.м. земельного участка, на который ему в срок до 22.08.17г. предписано оформить документы.

Во исполнение определения суда управление предоставило следующие пояснения об основаниях выдачи предписания.

13.05.15г. обществу выдано предписание по делу № 68 об устранении нарушения земельного законодательства, выразившегося в самовольном занятии земельного участка площадью 130,0 кв.м., прилегающего к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ, в срок до 15.06.15г.

В результате повторной проверки 22.02.17г. по ранее выданному предписанию управлением установлено, что общество не устранило нарушение земельного законодательства до 03.02.17г. согласно выданного предписания управления от 13.05.15г. по делу № 68 - оформить правоустанавливающие документы на земельный участок площадью 130,0 кв.м. прилегающего к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива. На момент проверки соответствующие документы не предоставлены. 

При выезде на вышеуказанный земельный участок, осмотром со стороны общей территории (береговой полосы) управление было установлено, что забор, возведенный ранее на гидротехническом сооружении - мол берегоукрепительный, кадастровый номер 23:42:0000000:490, протяженностью 50 м., демонтирован, перенесен.

Однако, гидротехническое сооружение - мол берегоукрепительный, кадастровый номер 23:42:0000000:490 остался за пределами границ земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671.

С учётом  этого управление считает предписание от 13.05.15г. по делу № 68 по состоянию на дату проверки 22.02.17г. не исполненным обществом с учетом того, что указанным предписанием была установлена необходимость оформления земельного участка общего пользования площадью 130,0 кв.м., прилегающего к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива, а также наличием мола на участке общего пользования, для эксплуатации которого также необходимо использование прилегающей территории, в том числе для доступа к объекту.

Далее управление указывает, что выданное им обществу предписание от 13.05.15г. № 68 предусматривало не демонтаж ограждения, а оформление части земельного участка площадью 130 кв.м., прилегающего к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива, что возможно осуществить только путем оформления соответствующей правовой документации, либо полным освобождением земельного участка от сооружения и прекращения его эксплуатации. Данных о неиспользовании территории 130 кв.м. представителями ЗАО «РАФ «Ейская» на момент проведения проверки представлено не было.

В связи с этим обществу и было выдано предписание об устранении нарушений требований земельного законодательства № 68 от 22.02.17г. путём оформления правоустанавливающих документов на земельный участок площадью 130,0 кв.м. прилегающий к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива.

Также управление во исполнение определения апелляционного суда сообщает, что указанная в предписании от 22.02.17г. № 68 площадь земельного участка, прилегающего к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива, равная 130,0 кв.м., была вычислена управлением при проведении проверки нарушения земельного законодательства 13.05.15г. - расчет площади прилагается к акту проверки управления от 13.05.15г. В частности, в первоначальном предписании от 13.05.15г. делу № 68 было указано, что вычисленная в результате измерений площадь земельного участка составляет 20105,0 кв.м., что больше документальной на 130,0 кв.м. Увеличение площади земельного участка произошло за счет самовольного занятия полосы земли вдоль береговой линии Таганрогского залива (береговой полосы).

Пояснения по факту использования территории между перенесенным забором и гидротехническим сооружением - молом берегоукрепительным, обществом управлению представлены не были.

Далее управление указывает, что 10.08.15г. в заявленном ходатайстве о продлении срока устранения нарушения общество ссылалось на то, что отношения с правообладателем земельного участка - Росморречфлотом в виде заключения договора аренды под берегоукрепительным молом до настоящего времени не оформлены ввиду кадастровой ошибки в виде наложения границ смежных участков (один из них находится в аренде у общества, другой - под берегоукрепительным молом), что подтверждается сведениями, содержащимися в техническом паспорте гидротехнического сооружения - мола берегоукрепительного, свидетельством о государственной регистрации права на гидротехническое сооружение. Для устранения кадастровой ошибки обществом 05.06.15г. был заключен договор с ООО «Индивидуальный подход» на проведение кадастровых работ с целью устранения кадастровой ошибки земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, а также проведения кадастровых работ по формированию нового земельного участка, прилегающего к земельному участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671. Схемы расположения вновь образованного земельного участка на кадастровом плане были направлены в Росморречфлот для утверждения и подготовки документов для регистрации права собственности на земельный участок за Российской Федерацией. 

Вышеизложенным, по мнению управления, обществом признаются и фактически осуществляются действия по оформлению прав на увеличенный земельный участок. 

Оценив приведённые выше дополнительные пояснения управления об основаниях и сути принятого им 22.02.17г. предписания № 68 с учётом имеющихся в материалах дела доказательств, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Оспариваемым в деле предписанием от 22.02.17г. № 68 управление обязало общество под угрозой привлечения к административной ответственности в срок до 22.08.17г. оформить правоустанавливающие документы на земельный участок площадью 130,0 кв.м. прилегающий к земельному участку по ул. Пляжной, 2 в г. Ейске со стороны Таганрогского залива.

При этом в ходе проверки 22.02.17г. управление не принимало мер к установлению  площади используемого обществом земельного участка, обязанность по оформлению правоустанавливающих документов на который возложена на него предписанием от 22.02.17г. № 68: в акте проверки от 22.02.17г. не имеется ссылок на проведение обмеров территории, вычислений, схем территории.

Согласно пояснениям управления, при проведении проверки 22.02.17г. управление не устанавливало площади используемого без правоустанавливающих документов земельного участка, и взяло эту площадь из предписания от 13.05.15г. № 68, при выдаче которого и проводились обмеры используемого обществом земельного участка.

Изучив акт проверки от 13.05.15г. с приложенными к нему схематическим чертежом и фотографиями (т.1, л.д. 113-115), суд апелляционной инстанции установил, что 13.05.15г. сотрудник управления вышел по месту нахождения арендуемого обществом  земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, по адресу: 

<

...>. При помощи рулетки сотрудник управления измерил размеры фактически используемого обществом земельного участка, вычислил его площадь (получилось 20105,0 кв.м.) и сопоставил с площадью арендуемого обществом земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 (19 975 кв.м.). В результате площадь фактически занимаемого обществом земельного участка на 130 кв.м. превысила площадь земельного участка, переданного в аренду (20105,0 кв.м. - 19 975 кв.м.).  

При этом, границы фактически занимаемого обществом земельного участка определялись по забору: он был огорожен.

По состоянию на 03.02.17г. общество не предоставило управлению документов о праве на использование земельного участка площадью 130 кв.м., в связи с чем 22.02.17г. управление повторило требование предписания от 13.05.15г. о предоставлении обществом данных документов.

Однако, при выдаче 22.02.17г. предписания с указанным требованием, повторяющим требование предписания от 13.05.15г. управление не учло изменение обстоятельств землепользования, произведённых обществом более чем за 22 месяца, произошедших после 13.05.15г. и существующих на 22.02.17г.

В частности, согласно имеющимся в материалах дела схемам, фотографиям используемого обществом земельного участка, пояснениям, на 13.05.15г. со стороны Таганрогского залива использовавшийся обществом земельный участок ограничивался принадлежащим обществу молом, на котором был установлен забор.

Затем в результате проведённых по заказу общества землеустроительных работ было установлено, что фактические границы арендуемого земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 не доходят до мола.

С учётом этого общество во исполнение предписания от 13.05.15г. перенесло забор с мола на реальную границу земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671. При этом, между забором и молом осталось свободное пространство (т.1, л.д. 64-15, 102).

По состоянию на 03.02.17г. забор находится на границе земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671. 

При этом, управлением в ходе проведения проверки  22.02.17г. не установлено обстоятельств, подтверждающих, что общество использует земельный участок между забором, установленными по границе земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, и принадлежащим обществу молом.

Приведённые выше обстоятельства не отрицаются управлением, которое не ссылается на то, что общество, перенеся забор с мола границу земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, не предоставило управлению пояснения по факту использования территории между перенесенным забором и гидротехническим сооружением - молом берегоукрепительным, а также доказательства оформления прав на земелный участок под молом.

Из изложенного следует, что в 130 кв.м. площади земельного участка, используемых обществом без правоустанавливающих документов, установленные управлением в ходе проверки 13.05.15г., помимо земельного участка непосредственно под молом, вошла также часть земельного участка от границы земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 до мола.

По состоянию на 03.02.17г. и 22.02.17г. общество из этих 130 кв.м. освободило часть земельного участка между молом и границей земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, на которой обществом установлен забор.

Управление не доказало, что по состоянию на 03.02.17г. и 22.02.17г. общество использует часть земельного участка от границы земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 до мола. 

Эта часть земельного участка находится за забором, которым огорожена территория арендуемого обществом земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671.

То есть, по состоянию на 22.02.17г. площадь используемого обществом без оформления правоустанавливающих документов  земельного участка по сравнению с 13.05.15г. реально уменьшилась за счёт освобождённого обществом земельного участка от границы земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 до мола. Он обществом не занимается и находится за установленным им по границам арендуемого участка забором.

По состоянию на 22.02.17г. общество из 130 кв.м., указанных в предписании управления  от 13.05.15г. № 68, фактически занимает без оформления правоустанавливающих документов только земельный участок под молом и участок, необходимый для его эксплуатации.

Довод управления о том, что по состоянию на 22.02.17г. под 130 кв.м. земельного участка, на которые обществу необходимо оформить правоустанавливающие документы, следует понимать земельный участок под молом и необходимый для его эксплуатации, судом апелляционной инстанции отклоняется как документально не подтверждённый.

В предписании от 22.02.17г. об этом не указано. Согласно пояснений управления, данные 130 кв.м. вычислялись управлением 13.05.15г. как арифметическая разница между огороженной забором площадью фактически занимаемого обществом земельного участка, и площадью земельного участка, предоставленного обществу в аренду.

О том, что при этом управление вычисляло площадь земельного участка, необходимого для эксплуатации мола, в материалах дела доказательств не имеется, управление на это ранее не ссылалось. Расчёта этой площади управление в материалы дела не представило. Оснований для вывода о том, что составленный при вынесении предписания 13.05.15г. расчёт следует одновременно считать и расчётом площади земельного участка, необходимого для эксплуатации мола, у апелляционного суда не имеется.

Апелляционный суд полагает, что для этого недостаточно к площади арендуемого земельного участка прибавить площадь участка от границы арендуемого участка до мола.

При этом суд апелляционной инстанции также учитывает, что 05.06.15г. обществом с ООО «Индивидуальный подход» заключен договор № 26 на проведение кадастровых работ с целью устранения кадастровой ошибки земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, а также проведения кадастровых работ по формированию нового земельного участка, прилегающего к земельному участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671 (т.1, л.д. 155).

В результате выполнения данных работ ООО «Индивидуальный подход» на местности были определены границы земельного участка с кадастровым номером 23:42:0102002:671, составлена Схема земельного участка на кадастровом плане территории для эксплуатации мола (т.1, л.д. 164).

Согласно данной Схеме, рассчитанная ООО «Индивидуальный подход» площадь земельного участка, необходимого для эксплуатации мола, составляет 359 кв.м. 

В соответствии с представленными обществом в материалы дела доказательствам, на данный момент общество принимает меры по оформлению правоустанавливающих документов на земельный участок, необходимый для эксплуатации мола, площадью 359 кв.м.

Из этого следует, что вопрос о площади земельного участка, необходимого для эксплуатации мола, не является однозначным - данная площадь в зависимости от методик, принимаемых допусков может быть различной: управление указывает апелляционному суду, что эта площадь составляет 130 кв.в., по данным общества это 359 кв.м.

При этом, как уже отмечалось, управление изначально 13.05.15г. данные 130 кв.м рассчитывало не как земельный участок, необходимый для эксплуатации мола, а как величину превышения площади фактически занимаемого обществом участка и площади участка, предоставленного ему в аренду.

Позицию о том, что 130 кв.в., вычисленные 13.0515г., являются площадью участка, необходимого для эксплуатации мола, управление выразило только спустя более 22 месяце в этой даты, при выдаче предписания 22.02.17г.

Исходя из этого, суд апелляционной инстанции оценивает занятую управлением в процессе по данному делу позицию о том, что указанные в предписании от 22.02.17г. 130 кв.м. – это земельный участок, необходимый для эксплуатации мола, критически.

В пояснениях суду апелляционной инстанции управление указало, что в ходе проверки 22.02.17г. им дополнительно площадь земельного участка, занимаемого обществом без правоустанавливающих документов, не определялась, и что она взята из предписания от 13.05.15г.

Основываясь на совокупности приведённых выше обстоятельств апелляционный суд пришёл к выводу о том, что управление не представило надлежащих доказательств правильности определения им указанной в предписании от 22.02.17г.  площади земельного участка, который занимается обществом на эту дату без оформления правоустанавливающих документов, и на который общество под угрозой привлечения к административной ответственности по ч.ч. 25, 26 ст. 19.5 КоАП РФ обязано оформить правоустанавливающие документы до 22.08.17г. – 130 кв.м.

В предписании также не содержится ясного и конкретного указания на иные характеристики участка площадью 130 кв.м., на которые необходимо оформить правоустанавливающие документы.

Указание на то, что данные 130 кв.м. – это земельный участок, необходимый для эксплуатации мола, в предписании от 22.02.17г. отсутствует.

Об этом управление сообщило апелляционному суду при проверке законности названного предписания в судебном порядке.

При этом ранее в предписании от 13.05.15г., согласно пояснениям управления, те же 130 кв.м., на которые было необходимо оформить правоустанавливающие документы были превышением площади занимаемого обществом огороженного земельного участка над сданной в аренду. Общество после этого забор перенесло на границу арендуемого земельного участка.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о неисполнимости предписания управления в его буквальном значении об оформлении обществом правоустанавливающих документов на использование земельного участка площадью 130 кв.в. 

При этом, в предписании указано, что за неоформление обществом в срок до 22.08.17г. правоустанавливающих документов на 130 кв.м. земельного участка оно может быть привлечено к административной ответственности по ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ, а за повторное нарушение – по ч. 26 ст. 19.5 КоАП РФ.

С учётом приведённых выше обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что предписание управления от 22.02.17г., возлагающее на общество обязанность по оформлению правоустанавливающих документов на использование земельного участка площадью 130 кв.в.  не отвечает приведённым выше требованиям к ненормативному правовому акту относительно его ясности, исполнимости.

При таких обстоятельствах данное предписание не является законным.

Возлагая на общество в предписании указанную обязанность по исполнению неисполнимого требования, управление тем самым нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку объективно влечёт привлечения общества к административной ответственности за неисполнение предписания.

Частью 2 ст. 201 АПК РФ определено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу приведенных выше обстоятельств оспариваемое обществом предписание подлежало признанию недействительным ввиду его незаконности и нарушения прав и охраняемых законом интересов общества в сфере предпринимательской деятельности.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ на управление подлежат отнесению понесённые обществом расходы по оплате госпошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.07.2017 по делу № А32-13105/2017 отменить.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю от 22.02.2017 № 68. 

Взыскать с Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (ИНН 

<

***>, юридический адрес: 

<

...>)  в пользу  закрытого акционерного общества «РАФ «Ейская» (ИНН 

<

***>, юридический адрес: 

<

...>)  1500 (одна тысяча пятьсот) рублей в возмещение судебных расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы. 

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд  Краснодарского края.

Председательствующий Н.Н. Смотрова

СудьиМ.В. Соловьева

ФИО3