АРБИТРАЖНЫЙ СУД САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Р Е Ш Е Н И Е

        Дело А59-977/2022

25 мая 2022 года          г. Южно-Сахалинск

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 19 мая 2022 года, решение в полном объеме изготовлено 25 мая 2022 года.

Арбитражный суд Сахалинской области в составе:

председательствующего судьи Боярской О.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации города Южно-Сахалинска (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***> адрес регистрации: 693000, 

<

...>) к управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ОГРН 

<

***> ИНН 

<

***> адрес регистрации: 693007, 

<

...>) о признании незаконным предупреждения № 08-4336 от 18 ноября 2021 года,

при участии в судебном заседании:

представители заявителя ФИО2, по доверенности № Д021-0040-22 от 14 февраля 2022 года (сроком действия по 14 февраля 2023 года), ФИО3, по доверенности № Д07-0229 от 8 октября 2021 года (сроком действия по 8 октября 2022 года),

представитель управления ФИО4, по доверенности № 3 от 17 июня 2021 года (сроком действия по 17 июня 2022 года),

представители третьего лица МАУ «Городской парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» ФИО5, по доверенности № 23 от 12 мая 2022 года (сроком действия по 12 мая 2023 года), ФИО6, по доверенности № 24 от 16 мая 2022 года (сроком действия по 16 мая 2023 года),

представитель третьего лица ООО «Тэктум» генеральный директор ФИО7,

третье лицо департамент культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска – представителя не направил,

у  с  т  а  н  о  в  и  л  :

администрация города Южно-Сахалинска (далее – заявитель, администрация) обратилась в суд с заявлением о признании незаконным предупреждения № 08-4336 от 18 ноября 2021 года, вынесенного управлением Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее – управление, административный орган).

Оспариваемым предупреждением управление на основании статьи 39.1 Федерального закона  «О защите конкуренции» № 135-ФЗ предупредила администрацию о необходимости прекращения бездействия при определении исполнителя работ (услуг) по проведению культурно-массовых, социально-значимых мероприятий, по обеспечению сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов путем принятия решения об определении исполнителя указанных работ, услуг на период 2022 – 2023 годов в порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе; в течение 30 рабочих дней со дня поступления настоящего предупреждения представить решение, которое должно содержать план мероприятий (дорожную карту).

Заявитель полагает, что МАУ ГПКиО им. Ю.А.Гагарина является некоммерческой организацией, созданной для оказания услуг и выполнения работ в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов местного самоуправления в области культуры. Департамент культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска осуществляет функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений культуры городского округа. В этой связи издание департаментом муниципального задания для МАУ ГПКиО им. Ю.А.Гагарина является его прямыми полномочиями. Заявитель ссылается в том числе на положения Бюджетного кодекса РФ, частью 1 статьи 78.1 которого предусмотрено, что в бюджетах муниципальных образований предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими муниципальных услуг физическим и юридическим лицам и нормативных затрат на содержание муниципального имущества.

В судебном заседании представители администрации заявление поддержали.

Представитель управления заявление не признала по доводам отзыва, указала, что передача муниципальных функций МАУ в виде муниципального заказа нарушает конкуренцию, поскольку не позволяет иным хозяйствующим субъектам выполнять указанные в муниципальном задании виды работ. Дополнительно пояснила, что по мнению антимонопольного органа бездействие администрации выразилось в том, что администрацией города Южно-Сахалинска не проводились закупки в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ по тем направлением деятельности, которые указаны в муниципальном задании для МАУ ГПКиО им. Ю.А.Гагарина (том 1 л.д. 60-62, том 2 л.д. 97-100).

Третье лицо ООО «Тэктум» с требованием администрации не согласилось, указав, что антимонопольным органом дана верная оценка действиям администрации, а предупреждение является законным и обоснованным. Нарушение конкуренции, по мнению третьего лица, выразилось в том, что администрация Южно-Сахалинска создала для некоммерческого юридического лица условия, при которых он заведомо обеспечен работой и денежными средствами, в отличие от иных участников рынка, способных выполнять задачи по сохранности и целостности архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов (том 2 л.д.83-85).

Третье лицо МАУ «Городской парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» поддержало требование администрации, по доводам аналогичным заявлению (том 2 л.д. 107-113).

Третье лицо департамент культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска представителя в судебное заседание не направило, о рассмотрении дела извещено надлежаще. Позиция третьего лица отражена в отзыве. Согласно учредительным документам МАУ «Городской парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» является некоммерческой организацией, созданной для оказания услуг и выполнения работ в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов местного самоуправления в области культуры. Для достижения уставных целей учреждение осуществляет культурно-познавательную, досуговую деятельность. Финансирование бюджетных учреждений в целях выполнения ими муниципального задания предусмотрено положениями статьи 69.1 Бюджетного кодекса РФ (том 2 л.д. 120-124).

Выслушав лиц участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит  к следующему.

Как следует из материалов дела, 23 августа 2021 года в управление поступила жалоба от ООО «Тэктум» на действия администрации города Южно-Сахалинска (том 1, л.д.149-152).

Письмом от 27 августа 2021 года управление запросило информацию у администрации (том 1, л.д.146-147).

В ответ на данный запрос в управление поступила информация от администрации (письмо от 8 сентября 2021 года) (том 1, л.д.141-145).

18 ноября 2021 года управлением администрации выдано предупреждение № 08-4336 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в котором управлением указано, что оно выдано в связи с наличием в действиях (бездействии) администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В этой связи управление на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупредило администрацию о необходимости прекращения указанного бездействия путем принятия решения об определении исполнителя указанных работ, услуг на период 2022-2023 гг. в порядке , предусмотренном Законом о контрактной системе, в течении 30 рабочих дней со дня поступления данного предупреждения, указав на необходимость сообщить о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его исполнения (том 1 л.д. 22-23).

Не согласившись с предупреждением, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Из изложенного также следует и то, что предметом оценки является законность оспариваемых правоприменительных актов, исходя из доводов заявителя по делу.

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно статье 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) в частности запрещается, в том числе введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Признаками ограничения конкуренции, определенными в части 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, являются - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Процедура выдачи предупреждений определена в Порядке выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденном приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16, согласно пункту 1.3 которого основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства, указанных в пункте 1.2 настоящего Порядка, в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339, с изменениями внесенными приказами ФАС России от 21.03.2013 № 176/13, от 12.03.2013 № 142/13.

Таким образом из анализа приведенных норм следует, что выдача антимонопольным органом предупреждения является инструментом антимонопольного воздействия, направленным на прекращение действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, на устранение последствий правонарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В этой связи судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. 

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Указанный подход отражен в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, а также закреплен в пункте 46 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», согласно которому статья 39.1 Закона № 135-ФЗ устанавливает полномочия антимонопольных органов по выдаче предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. При рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

Из материалов дела следует, что Приказом Департамента культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска № 142 от 29.12.2020 г. (с последующим внесением изменений и дополнений приказами № 18 от 17.02.2021 г., № 36 от 18.04.2021 г.) МАУ «Городской парк культуры и отдыха им. Ю. Гагарина» (далее - МАУ «ГПКИО») было установлено муниципальное задание на 2021 и плановый период 2022 и 2023 гг., на выполнение муниципальных работ (услуг):

№ 1 (9004000.99.0.ББ72АА00001) - культурно-массовые мероприятия (иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности);

№ 2 (900410.Р.67.1.07120001000) - социально-значимые мероприятия:

-«Масленица». Проводы зимы (общегородское гуляние)

-Проведение общегородских фестивалей в культурно-досуговых учреждениях

-Профессиональные праздники (день физкультурника)

-День Победы

-Сахалинская ярмарка

-Общегородской выпускной

-День окончания Второй Мировой войны

-Новогодние праздники

-День города

-Выставки, экспозиции, презентации, дни городского округа Город Южно-Сахалинск»

№ 3 (932110.Р.67.1.07190001000) - обеспечение сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов (том 1 л.д. 153-164, том 2 л.д.1-12).

Управлением в действиях администрации установлено наличие признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в принятии решения об установлении МАУ «Городской парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» муниципального задания на работы по проведению культурно массовых, социально-значимых мероприятий, по обеспечению сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов на 2021 и плановый период 2022 и 2023 гг., утвержденного приказом Департамента культуры и туризма администрации № 142 от 29.12.2020 (с последующим внесением изменений и дополнений приказами № 18 от 17.02.2021, № 36 от 18.04.2021) и доведении финансирования на его выполнение из средств местного бюджета было принято администрацией без осуществления закупочных процедур.

Согласно части 1 статьи 15 Закон № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об организации местного самоуправления) полномочиями по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд в целях решения вопросов местного значения обладают органы местного самоуправления.

Согласно Уставу городского округа «Город Южно-Сахалинск» (принят Решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 22.02.2006 № 180/13-06-3) администрация города Южно-Сахалинска (далее по тексту - администрация города) является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 Устава городского округа).

Решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 28.11.2012 № 704/42-12-4 утверждено Положение об администрации города Южно-Сахалинска (далее - Положение об администрации).

Согласно пункту 5.4 части 5 статьи 3 Положения об администрации администрация города Южно-Сахалинска в лице Департамента централизованных закупок является органом, уполномоченным на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нужд заказчиков, осуществляющих закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, в пределах полномочий.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключения предусмотренных настоящим Федеральным законом контрактов, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта.

Способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определены статьей 24 Закона о контрактной системе, в соответствии с которой при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, администрация города Южно-Сахалинска в лице Департамента централизованных закупок осуществляет закупки товаров, работ, услуг необходимых для обеспечения муниципальных нужд в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, используя, в том числе конкурентные способы определения поставщиков.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии со статьей 2 Закона об организации местного самоуправления органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Администрация г. Южно-Сахалинска является исполнительно распорядительным органом местного самоуправления городского округа «Город жно-Сахалинск», обладающей собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, в том числе в сфере культуры и туризма.

Функции администрации г. Южно-Сахалинска по вопросам в сфере культуры и туризма осуществляются Департаментом культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска, являющимся ее отраслевым (функциональным) органом, обладающим правами юридического лица (пункт 1 статьи 1 Положения о Департаменте культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска от 20.12.2012 N725/43-12-4).

В рамках рассмотрения заявления ИА «Горбуша.инфо» от 23.08.2021 вх. № 2279 Управлением было установлено следующее.

Источником финансирования муниципального задания для МАУ ГПКИО является субсидия из бюджета городского округа «Город Южно-Сахалинск в рамках реализации муниципальной программы «Развитие культуры и туризма в городском округе «Город Южно-Сахалинск» на 2020-2025 годы», утвержденной постановлением администрации города Южно-Сахалинска от 11.07.2019 № 1898-па. (пояснения администрации г. Южно-Сахалинска в письме № 021-0894821/0001 от 08.09.2021).

О предоставлении МАУ ГПКиО им. Ю.Гагарина субсидии между Департаментом культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска и МАУ ГПКИО было заключено Соглашению № 16 «О порядке и условиях предоставления субсидий муниципальному автономному учреждению» от 30.12.2020 г. (том 4 л.д. 1-47).

Однако, установление муниципального задания на выполнение работ (оказание услуг), необходимых для решения вопросов относящихся к ведению муниципального образования (вопросов местного значения), является недопустимым.

При этом обеспечение потребностей муниципальных образований в работах (услугах), удовлетворение их муниципальных нужд возможно исключительно путем размещения муниципального заказа в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

Размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с положениями Закона о контрактной системе по общему правилу осуществляется путём выбора конкурентных способов определения поставщика.

Непроведение конкурсных процедур, за исключением случаев, допускаемых законом, нарушает принцип обеспечения конкуренции. При проведении конкурентных процедур в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу сказанного, принятие органами власти, местного самоуправления решений о финансовом обеспечении муниципальных потребностей в товарах, работах, услугах без учета положений Закона контрактной системе недопустимо.

Посредством установления муниципального задания МАУ ГПКиО им. Ю.Гагарина были созданы условия доступа к бюджетному финансированию без необходимости участия в конкурентных процедурах на равных началах с другими хозяйствующими субъектами.

Наличие у хозяйствующего субъекта возможности получения финансирования из бюджета без участия в конкурентных процедурах обеспечивает ему заведомо преимущественные условия ведения своей деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, потенциально заинтересованных в поставка товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд.

В понимании Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Согласно пункту 2.3.2 Устава МАУ ГПКиО им. Ю.Гагарина Учреждение наделено правом осуществления приносящей доход деятельности (том 1 л.д. 115-140).

Вышеизложенное свидетельствует о признаках нарушения администрацией г. Южно-Сахалинска части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Муниципальное задание, финансируемое из местного бюджета, вследствие которого МАУ ГПКиО им. Ю.Гагарина были созданы преимущественные условия ведения деятельности и ограничены возможности других хозяйствующих субъектов, потенциально заинтересованных в поставках товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд, было утверждено приказом Департамента культуры и туризма администрации г. Южно-Сахалинска.

Доводы заявителя о том, что проведение конкурентных процедур несовместимо с правовой формой юридического лица «муниципальное автономное учреждение», которое создается для удовлетворения муниципальных нужд и финансируется на эти цели из бюджета, судом отклоняются.

Согласно пункту 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам регулируется Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ).

Частью 1 статьи 2 названного Закона определено, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи (часть 7 статьи2 Закона № 174-ФЗ).

По правилам части 2 статьи 4 Закона № 174-ФЗ государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.

Из анализа приведенных положений Закона № 174-ФЗ следует, что деятельность созданных органом местного самоуправления учреждений должна осуществляться в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в специально определенных законодателем для конкретного типа учреждений сферах.

Утвержденное приказом департамента культуры и туризма администрации города Южно-Сахалинска Муниципальной задание для МАУ Городской парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина состоит из двух разделов. В разделе 1.1 отражены сведения об оказываемых муниципальных услугах «Организация и проведение мероприятий». Категория потребителей муниципальной услуги – физические лица, которым услуги оказываются на безвозмездной основе.

Разделом 2.2 Муниципального задания предусмотрена муниципальная работа по «Обеспечению сохранности и целостности историко-архитектурного комплекса, исторической среды и ландшафтов».

Конкретные работы по разделу 2.2 Муниципального задания содержатся в Отчете о выполнении муниципального задания автономным учреждением Городской парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина, это: благоустройство парка, набережной реки «Рогатка», аттракционов, Корейского сквера, ремонт ограждения, подстрижка кустарников, устройство тротуара, восстановление парковочных мест на стоянках автотранспорта, скос и вывоз травы, сбор и вывоз мусора, строительство газонов, асфальтирование (том 4 л.д. 68-72).

Установленные судом обстоятельства свидетельствуют о том, что по муниципальному заданию автономному учреждению были переданы работы, выполнение которых автономным учреждением посредством выполнения муниципального задания не соответствует целям, указанным в статье 2 Закона № 174-ФЗ.

Департамент является отраслевым (функциональным) обладающим правами юридического лица органом администрации города Южно-Сахалинска.

Вместе с тем, субъектом выданного предупреждения в рассматриваемом случае Департамент не мог являться поскольку муниципальным заданием, утвержденным Департаментом, МАУ ГПКиО им. Ю.Гагарина были поручены вопросы местного значения в сфере культуры и туризма, решение которых отнесено к собственной компетенции органа местного самоуправления.

Органом местного самоуправления Департамент не является, собственной компетенцией в вопросах местного значения не обладает. Департамент в установленной сфере деятельности (сфере культуры и туризма) исполняет функции, осуществление которых отнесено к компетенции администрации г. Южно-Сахалинска (пункт 1 статьи 1, часть 2 статьи 2 Положения о Департаменте).

Кроме того, в соответствии с Положением на администрацию г. Южно-Сахалинска возложены полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, в пределах полномочий.

Таким образом, администрация г. Южно-Сахалинска является субъектом, в действиях которого были выявлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которому выдается предупреждение.

В этой связи суд соглашается с позицией антимонопольного органа о возможном наличии в действиях администрации, выразившихся в установлении муниципального задания с финансовым обеспечением его выполнения из местного бюджета в обход положений Закона о контрактной системы, признаков нарушения требований антимонопольного законодательства РФ.

При этом, как было указано выше, при оценке законности предупреждения антимонопольного органа не подлежат установлению обстоятельства, связанные с правомерностью (неправомерностью) таких действий администрации, так как суд не может предрешать выводы антимонопольного органа в случае возбуждения дела вследствие неисполнения обжалуемого предупреждения.

Выдавая оспариваемое предупреждение, антимонопольный орган не устанавливал факт совершения администрацией правонарушения. Факт нарушения антимонопольного законодательства и вина в его совершении устанавливаются в порядке, предусмотренном главой 9 Закона № 135-ФЗ, после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Предупреждение содержит лишь предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

Из содержания оспариваемого предупреждения следует, что в нем указано на наличие в действиях администрации признаков нарушения, приведено нормативное обоснование, а также антимонопольным органом предложено совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства. 

Таким образом, оспариваемое предупреждение соответствует требованиям законодательства, вынесено уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Судом также учитывается, что в пункте 51 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» указано, что Закон о защите конкуренции не исключает возможность устранения лицом признаков нарушения антимонопольного законодательства и последствий нарушений посредством совершения действий, отличных от мер, указанных в предупреждении. Однако о принятых мерах или об отсутствии оснований для их применения во всяком случае должно быть сообщено антимонопольному органу в срок, указанный в предупреждении, или в иной срок, установленный антимонопольным органом, с приложением документов, подтверждающих совершение необходимых действий.

Из приведенных разъяснений следует, что лицо, которому выдано предупреждение, вправе самостоятельно определить способы устранения признаков нарушения, использовать их и в последствии избежать применения мер государственного принуждения, в случае если антимонопольным органом будет установлено наличие нарушения антимонопольного законодательства РФ. Соответственно, в части указанных в оспариваемом предупреждении мер, направленных на устранение признаков нарушения антимонопольного законодательства, данное предупреждение не нарушает прав администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, судом при вынесении настоящего решения учитывается, что в настоящее время в отношении администрации в связи с неисполнением оспариваемого предупреждения управлением приказом от 24.01.2022 № 13 (том 1, л.д.79) возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства РФ по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку письмом от 29.12.2021 № 021-11891-21/0001 администрация уведомила управление, что она не согласна с предупреждением (том 1 л.д. 83-92). 

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение управления соответствует положениям Федерального закона № 135-ФЗ, а потому не нарушает права и законные интересы заявителя.

Руководствуясь статьями 167-171, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, 

р  е  ш  и  л :

в удовлетворении заявления администрации города Южно-Сахалинска к управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области о признании незаконным предупреждения № 08-4336 от 18 ноября 2021 года отказать.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с момента вынесения в полном объеме через Арбитражный суд Сахалинской области, после чего в арбитражный суд кассационной инстанции Арбитражный суд Дальневосточного округа.

СудьяО.Н. Боярская