ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-94533/2024

10 апреля 2025 года

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена     12 марта 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме  10 апреля 2025 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Целищевой Н.Е.

судей  Балакир М.В., Изотовой С.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Марченко С.А.

при участии:  

от истца: ФИО1 (доверенность от 10.10.2024),

от ответчика: ФИО2 (доверенность от 12.10.2022),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер  13АП-989/2025) общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 12.12.2024 по делу № А56-94533/2024 (судья Сайфуллина А.Г.), принятое 

по иску общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» 

к Администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области 

о признании бездействия незаконным,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, в котором просит признать незаконным бездействие Администрации муниципального образования Тихвинского муниципального района Ленинградской области (далее – Администрация), выразившееся в непринятии мер муниципального контроля по обращению Общества, содержащему сведения об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям – угрозе промышленной безопасности и эксплуатации опасного производственного объекта 1 класса на территории ЗМР № 47:18-6.641, 47:00-6.372 в кадастровых кварталах 47:13:0905001, 47:13:0905002 и 47:13:935001; обязать Администрацию осуществить муниципальный земельный контроль в кадастровых кварталах 47:13:0905001, 47:13:0905002 и 47:13:935001 в отношении собственников зданий, строений, сооружений, возведённых с нарушением границы зоны с особыми условиями использования территории до магистрального газопровода № 47:18-6.641, 47:00-6.372.

Решением суда от 12.12.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы апелляционной жалобы, а представитель Администрации возражал против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве, просил оставить решение от 12.12.2024 без изменения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ПАО «Газпром» является собственником следующих магистральных газопроводов:

- «Линейное сооружение - магистральный газопровод Грязовец-Ленинград 1-я нитка», введённый в эксплуатацию на основании акта приемки-сдачи в эксплуатацию государственной приемочной комиссией от 31.07.1979 № 226 орг/2 (запись о государственной регистрации права собственности от 28.03.2006 № 47-78-01/023/2005-055);

- «Линейное сооружение - магистральный газопровод Грязовец-Ленинград 2-я нитка», введенный в эксплуатацию на основании акта государственной приемочной комиссии о приемке в эксплуатацию законченного строительством пускового комплекса газопровода, утвержденного приказом Государственного газового концерна № 19-орг/22 от 25.01.1990 (запись о государственной регистрации права собственности от 09.06.2006 № 47-78-01/023/2005-058);

- «Северо-Европейский газопровод, участок Грязовец-Выборг км 386 - км 436» (далее - СЕГ 1 нитка), введенный в эксплуатацию на основании акта приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией, утвержденного распоряжением ОАО «Газпром» № 735 от 29.12.2006 (запись о государственной регистрации права собственности от 14.03.2008 № 47-78-01/010/2007-485);

- «Северо-Европейский газопровод, участок Грязовец - Выборг, II нитка, км 386 - км 460» (далее - СЕГ 2 нитка), введенный в эксплуатацию на основании акта приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией, утвержденного распоряжением ОАО «Газпром» № 830 от 29.12.2012 (запись о государственной регистрации права собственности от 28.03.2014 № 47-4701/003/2014-418).

Общество владеет и пользуется магистральными газопроводами на правах арендатора по договору от 28.11.2023 № 31/24, заключенному с ПАО «Газпром». По условиям договора на Общество возложены риски случайной гибели или случайного повреждения имущества, а также возложена обязанность по обеспечению безопасной эксплуатации имущества, принадлежащего ПАО «Газпром».

Магистральные газопроводы зарегистрированы в Государственном реестре опасных производственных объектов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № А19-00375-0025.

В соответствии с пунктом 22 Правил охраны магистральных газопроводов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2017 № 1083, при проектировании, строительстве и реконструкции зданий, строений и сооружений должны соблюдаться минимальные расстояния от указанных объектов до магистрального газопровода, предусмотренные нормативными документами в области технического регулирования (охранные зоны). 

В кадастровых кварталах 47:13:0905001, 47:13:0905002 и 47:13:935001 установлены зоны минимальных расстояний, сведения о которых внесены в ЕГРН за номерами 47:18-6.641 и 47:00-6.372.

Согласно актам осмотра № 1-10/ОБ/2019, 2-10/ОБ/2019, 3-10/ОБ/2019, 4-10/ОБ/2019 от 10.06.2019 выявлено нарушение использования земельных участков, расположенных в кадастровых кварталах 47:13:0935001, 47:13:0905002 в границах зон минимальных расстояний магистрального газопровода № 47:18-6.641, 47:00-6.372, выразившееся в размещении на таких участках зданий и строений. 

Общество 26.05.2022 обратилось к главе Администрации с заявлением об угрозе жизни и здоровью граждан п. Березовик Тихвинского района Ленинградской области.

Письмом от 22.06.2022 № 520/10-10 Администрация отказала в проведении муниципального земельного контроля в отношении указанных объектов.

Полагая бездействие Администрации незаконным и нарушающим права и законные интересы заявителя, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции не установил правовых оснований для удовлетворения заявленных Обществом требований.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 АПК РФ, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), в силу части 5 статьи 200 АПК РФ возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу пункта 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в следующих целях:

1) защита жизни и здоровья граждан;

2) безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства;

3) обеспечение сохранности объектов культурного наследия, геодезических пунктов государственной геодезической сети, нивелирных пунктов государственной нивелирной сети и гравиметрических пунктов государственной гравиметрической сети;

4) охрана окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира;

5) обеспечение обороны страны и безопасности государства.

В целях, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 статьи 104 ЗК РФ).

В силу подпунктов 6, 25 статьи 105 ЗК РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные зоны трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, трубопроводов для продуктов переработки нефти и газа, аммиакопроводов), зоны минимальных расстояний до магистральных или технологических трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, трубопроводов для продуктов переработки нефти и газа, аммиакопроводов).

В соответствии с приложением № 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» газопровод и другие объекты, на которых получается, используется, перерабатывается, образуется, хранится, транспортируется, уничтожается газ, являются опасными производственными объектами. 

Промышленная безопасность опасных производственных объектов представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (абз. 2 статьи 1 указанного Закона).

В целях нормальной работоспособности опасного производственного объекта эксплуатирующая организация обязана осуществлять комплекс мер, связанных с ремонтом и обслуживанием объектов ЕСГ, а также принимать меры по недопущению, предотвращению возникновения возможных аварий и катастроф.

В силу статьи 32 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» организация - собственник системы газоснабжения кроме мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области промышленной безопасности, обязана обеспечить на стадиях проектирования, строительства и эксплуатации объектов системы газоснабжения осуществление комплекса специальных мер по безопасному функционированию таких объектов, локализации и уменьшению последствий аварий, катастроф.

Согласно абзацу 6 статьи 28 названного Закона в целях безопасной эксплуатации объектов систем газоснабжения в соответствии с земельным законодательством устанавливаются охранные зоны газопроводов. 

В силу статьи 2 того же Закона охранная зона газопровода – это зона с особыми условиями использования территории, которая устанавливается в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения.

В обоснование заявленных требований Общество сослалось на длящееся бездействие Администрации, которое нарушает его права и законные интересы в сфере обеспечения промышленной безопасности опасного производственного объекта и препятствует осуществлению комплекса предупредительных мероприятий по безопасному функционированию объекта ТЭК.

В силу пунктов 1, 2 статьи 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с положением, утверждаемым представительным органом муниципального образования. Предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований земельного законодательства в отношении объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность. 

Согласно Обзору судебной практики Верховного Суда РФ № 3, утвержденному Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2020, под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

В силу пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации. 

В соответствии со статьей 18 Устава муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области, принятым решением Совета депутатов муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области от 06.12.2018 № 01-239, одним из органов местного самоуправления является администрация Тихвинского района.

В соответствии со статьей 38.1 Устава муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области, принятого решением Совета депутатов муниципального образования Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области от 26.10.2022 № 02-153, полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области осуществляет администрация муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области, в том числе осуществляет муниципальный земельный контроль в границах муниципального образования, осмотр зданий, сооружений и выдачу рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений, принимает в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решение о сносе самовольной постройки, решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории или обязательными требованиями к параметрам объектов капитального строительства, установленными федеральными законами, снос самовольной постройки или ее приведение в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Решением совета депутатов муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области от 19.10.2021 № 01-114 утверждено Положение о муниципальном земельном контроле в границах муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области.

Нормативное регламентирование порядка осуществления деятельности в зонах с особыми условиями использования территорий установлено главой XIX ЗК РФ.

В силу пункта 2 статьи 106 ЗК РФ при определении перечня ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах зоны с особыми условиями использования территории, должны устанавливаться исчерпывающий перечень видов зданий, сооружений, их разрешенного использования (назначения), и (или) требования к параметрам зданий, сооружений, размещение которых допускается или запрещается в границах указанной зоны, и (или) требования к зданиям, сооружениям, размещение которых допускается в границах указанной зоны, исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена указанная зона, или из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена указанная зона, на размещаемые здания, сооружения при условии, что оценка соответствия данным требованиям может являться предметом экспертизы проектной документации. При определении перечня ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах зоны с особыми условиями использования территории, должен устанавливаться исчерпывающий перечень видов деятельности, осуществление которых допускается и (или) запрещается в границах указанной зоны.

Если иное не предусмотрено настоящей статьей, установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории осуществляются на основании решения уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления (пункт 6 статьи 106 ЗК РФ).

Согласно пункту 7 статьи 106 ЗК РФ в решении об установлении зоны с особыми условиями использования территории указываются, в том числе, конкретные ограничения использования земельных участков из перечня ограничений, установленных федеральным законом или положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида, за исключением случая, предусмотренного пунктом 8 настоящей статьи. Включение в решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории ограничений использования земельных участков, не предусмотренных федеральным законом или положением о зоне с особыми условиями использования территории, не допускается.

Согласно пункту 1 статьи 2 АПК РФ одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Согласно статье 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Статьей 11 ГК РФ предусмотрена судебная защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 ГК РФ способами.

Согласно статье 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется способами, предусмотренными законом.

Выбор способа защиты нарушенного или оспоренного права принадлежит истцу (заявителю).

При этом истец должен обосновать, что избранный им способ защиты предусмотрен законом (статьи 12, 13 ГК РФ), соответствует характеру нарушения, указать кем и какое нарушенное право оспаривается и каким образом оно ведет к защите (восстановлению) его прав (то есть каким образом оно подлежит восстановлению конкретным избранным способом судебной защиты).

По смыслу статьи 4 АПК РФ именно истцу как лицу, которое обращается за защитой, принадлежит право выбора его способа по своему усмотрению. Такой выбор осуществляется в зависимости от целей истца, характера нарушения, содержания нарушенного или оспариваемого права и спорного правоотношения. Избираемый способ защиты должен быть оптимальным и привести к восстановлению нарушенных или оспариваемых прав в случае удовлетворения требований истца.

Арбитражный суд рассматривает спор исходя из того предмета и тех оснований, которые указаны истцом.

Избрание ненадлежащего способа защиты права является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении исковых требований (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2020 N 308-ЭС20-16542 по делу N А32-27793/2019).

В данном случае согласно позиции Общества его права и законные интересы нарушаются в связи с нарушением порядка использования земель в кадастровых кварталах 47:13:0905001, 47:13:0905002 и 47:13:935001 путем размещения зданий и строений в зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов № 47:18-6.641, 47:00-6.372. В свою очередь, Администрация как уполномоченный орган местного самоуправления незаконно, по мнению Общества, бездействует, не реализуя полномочия по проведению муниципального земельного контроля в отношении спорных объектов.

В рассматриваемой ситуации заявление Общества, поданное по правилам 24 главы АПК РФ, является ненадлежащим способом защиты права, поскольку само по себе проведение Администрацией муниципального земельного контроля в отношении объектов, расположенных в зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов № 47:18-6.641, 47:00-6.372, без применения специальных последствий в виде сноса таких объектов или приведения их в соответствие с установленными требованиями не приведет к восстановлению нарушенных прав и законных интересов заявителя.

Наличие правовых и фактических оснований для применения избранного им способа защиты Обществом в рассматриваемом случае не доказано.

При таком положении, установив, что избранный заявителем способ защиты права в виде признания в судебном порядке незаконным бездействия Администрации и возложения на нее обязанности осуществить муниципальный земельный контроль в кадастровых кварталах 47:13:0905001, 47:13:0905002, 47:13:935001 является ненадлежащим, что, в свою очередь, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о невозможности удовлетворения требований Общества по заявленным предмету и основаниям.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы Общества, в целом аналогичные доводам, приводившимся заявителем в суде первой инстанции, апелляционная коллегия отмечает, что они не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права, а лишь указывают на несогласие подателя жалобы с выводами суда по существу спора.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств, с учетом всех доводов и возражений сторон; окончательные выводы суда соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, в том числе являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием к отмене обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

В связи с изложенным у суда апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для отмены или изменения принятого по делу решения по приведенным в апелляционной жалобе доводам.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относятся на подателя жалобы.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области  от 12.12.2024 по делу №  А56-94533/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Е. Целищева

Судьи

М.В. Балакир

 С.В. Изотова