ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело №А55-7840/2021

г. Самара

25 августа 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2021 года

Постановление в полном  объеме изготовлено 25 августа 2021 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Некрасовой Е.Н., судей Бажана П.В., Николаевой С.Ю., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрев в открытом судебном заседании 23.08.2021 в помещении суда апелляционную жалобу Министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области на решение Арбитражного суда Самарской области от 07.06.2021 по делу №А55-7840/2021 (судья Матюхина Т.М.), возбужденному по исковому заявлению Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), г.Самара, к Администрация городского округа Чапаевск (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), г.Чапаевск Самарской области, третье лицо: муниципальное казенное учреждение «Департамент строительства администрации городского округа Чапаевск» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), г.Чапаевск Самарской области, 

о взыскании денежных средств,

в судебном заседании приняли участие: 

от Минлесхоза Самарской области – ФИО2 (доверенность от 11.01.2021), 

от Администрации г.о.Чапаевск – ФИО3 (доверенность от 20.01.2021),

от МКУ «ДСА г.о.Чапаевск» – не явился, извещено,

УСТАНОВИЛ:

Министерство лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области (далее – Министерство) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с исковым заявлением о взыскании с Администрации городского округа Чапаевск (далее - Администрация) в бюджет Самарской области средств, использованных не по целевому назначению, в сумме 749 041 руб. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение «Департамент строительства администрации городского округа Чапаевск» (далее – Департамент).

Решением от 07.06.2021 по делу №А55-7840/2021 Арбитражный суд Самарской области в удовлетворении заявленных требований отказал.

Министерство в апелляционной жалобе просило отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Администрация и Департамент отзывы на апелляционную жалобу не представили, что не препятствует рассмотрению настоящего дела по имеющимся в нем доказательствам.

На основании ст.ст.156 и 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителя Департамента, надлежащим образом извещенного о времени и месте проведения судебного заседания.

В судебном заседании представитель Министерства апелляционную жалобу поддержала, просила отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное.

Представитель Администрации апелляционную жалобу отклонила, просила оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, заслушав представителей сторон в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как видно из материалов дела, между Министерством и Администрацией заключено соглашение от 09.01.2018 №ООС-10 (с учетом дополнительного соглашения от 19.12.2018 №1), предметом которого являлось предоставление Министерством в 2018 году бюджету г.о.Чапаевск Самарской области из областного бюджета субвенции на осуществление органами местного самоуправления на территории г.о.Чапаевск отдельных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды, переданных в соответствии с Законом Самарской области от 06.04.2010 №36-ГД «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды» (далее – Закон №36-ГД), в объеме 429 140 руб., утвержденном Законом Самарской области от 06.12.2017 №116-ГД «Об областном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов».

Между Министерством и Администрацией заключено соглашение от 09.01.2019 №ООС-10, предметом которого являлось предоставление Министерством в 2019 году бюджету г.о.Чапаевск Самарской области из областного бюджета субвенции на осуществление органами местного самоуправления на территории г.о.Чапаевск отдельных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды, переданных в соответствии с Законом №36-ГД, в объеме 319 901 руб., утвержденном Законом Самарской области от 11.12.2018 №95-ГД «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов».

На основании приказа от 24.12.2019 №1391 «Об утверждении плана работы Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области по проверке соблюдения органами местного самоуправления условий, целей и порядка использования субвенций, предоставляемых на исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, на 2020 год», приказа от 20.05.2020 №411 Министерство провело проверку соблюдения Администрацией условий, целей и порядка использования субвенций, предоставленных в 2018-2019 годах на исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды. Результаты проверки отражены в акте от 17.06.2020.

Министерство пришло к выводу о нарушении Администрацией требований Закона №36-ГД и условий соглашений о предоставлении субвенций из областного бюджета бюджету муниципального образования на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, предусматривающих расходование субвенций органами местного самоуправления на материально-техническое обеспечение и заработную плату (финансовое обеспечение) должностных лиц, осуществляющих преданные отдельные полномочия в сфере охраны окружающей среды, в связи с чем направило в Администрацию требование от 12.01.2021 о возврате в бюджет денежных средств в сумме 749 041 руб.

Поскольку Администрация требование не исполнила, Министерство обратилось с исковым заявлением в арбитражный суд.

При принятии обжалуемого судебного акта суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с п.1 ст.306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Согласно ст.1 Закона №36-ГД (здесь и далее в редакции, действовавшей в проверяемом периоде) отдельными государственными полномочиями Самарской области в сфере охраны окружающей среды наделяются органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Самарской области (органы местного самоуправления).

Ч.1 ст.2 Закона №36-ГД предусмотрено, что органы местного самоуправления наделяются следующими отдельными государственными полномочиями:

1) региональный государственный экологический надзор на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории соответствующего муниципального образования и не подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в следующих сферах:

а) государственный надзор в области обращения с отходами;

б) государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

в) государственный надзор в области охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору.

В целях обеспечения выполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления наделяются правом утверждать перечни должностных лиц, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (ч.2 ст.2 Закона №36-ГД). 

В соответствии со ст.6 Закона №36-ГД финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются законом Самарской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в форме субвенций с выделением отдельной строкой и расшифровкой по каждому муниципальному образованию. Годовой норматив финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется в соответствии с Методикой расчета годового норматива финансовых средств, прилагаемой к данному Закону.

Согласно п.1.6 соглашений от 09.01.2018 №ООС-10 и от 09.01.2019 №ООС-10 субвенция, указанная в п.1.1 этих соглашений, расходуется на материально-техническое и финансовое обеспечение лиц, осуществляющих исполнение переданных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды на территории г.о.Чапаевск Самарской области в соответствии с Законом №36-ГД.

В целях реализации положений Закона №36-ГД Администрация постановлением от 22.12.2010 №1608 передала Департаменту полномочия в сфере охраны окружающей среда. 

Должностным лицом на основании постановления Администрации от 02.02.2011 №100 «Об утверждении перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль на территории городского округа Чапаевск» (с учетом изменений) являлся ведущий инженер отдела архитектурно-строительного и экологического контроля Департамента ФИО4

По результатам проверки соблюдения Администрацией условий, целей и порядка использования субвенций, предоставленных в 2018-2019 годах на исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, за период с 01.01.2018 по 31.12.2019 (акт проверки от 17.06.2020) Министерство пришло к выводу о том, что использование субвенции в общей сумме 749 041 руб. на материально-техническое обеспечение и заработную плату должностного лица, осуществлявшего переданные отдельные полномочия в сфере охраны окружающей среды (ведущий инженер отдела архитектурно-строительного и экологического контроля ФИО4), и сотрудников, временно его замещавших (ФИО5, ФИО6, ФИО7), является нецелевым использованием бюджетных средств.

По мнению Министерства, специалист, исполнявший переданные государственные полномочия, не являлся муниципальным служащим, а сотрудники, на которых возложено исполнение его должностных обязанностей, не были внесены в Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль на территории г.о.Чапаевск.

Суд первой инстанции правильно признал доводы Министерства несостоятельными.

В соответствии с ч.1 ст.2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ) под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1 ст.34 Закона №131-ФЗ).

В силу ч.8 ст.37 Закона №131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В соответствии с Решением Думы городского округа Чапаевск Самарской области от 28.12.2017 №308 «О внесении изменений в решение Думы городского округа Чапаевск Самарской области от 06.02.2009 №492 «О структуре администрации городского округа Чапаевск Самарской области» Департамент входит в структуру Администрации и является ее отраслевым органом.

Ч.2 ст.19 Закона №131-ФЗ предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

На основании постановлений Администрации городского округа Чапаевск от 22.12.2010 №1608 «О передаче Департаменту строительства администрации городского округа Чапаевск полномочий в сфере охраны окружающей среды» и от 25.11.2011 №1908 «О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Чапаевск от 22.12.2010 №1608 «О передаче Департаменту строительства администрации городского округа Чапаевск полномочий в сфере охраны окружающей среды» отраслевому органу Администрации - Департаменту переданы отдельные государственные полномочия в сфере охраны окружающей среды.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, Администрацией одно из условий исполнения полномочий, установленное законодателем, соблюдено, реализация названных выше полномочий осуществляется исключительно органом местного самоуправления.

Судом первой инстанции установлено, что ФИО4 являлась основным работником Департамента, принятым по трудовому договору. В период с 09.09.2016 по 20.05.2018 ФИО4 находилась в отпуске по беременности и родам и отпуске по уходу за ребенком. 

В соответствии с нормами трудового законодательства временно исполнять обязанности работника, находящегося в отпуске по уходу за ребенком, имеют право иные работники на основании приказа работодателя. 

Приказами Департамента от 12.09.2016 №97 и от 27.01.2017 №14 на период отпусков ФИО4 по беременности и родам и по уходу за ребенком временное исполнение обязанностей ведущего инженера отдела архитектурно-строительного и экологического контроля возложено на сотрудников ФИО5, ФИО6 и ФИО7 с разделением выполняемого по данной должности объема работ.

Согласно ст.151 Трудового кодекса Российской Федерации при исполнении обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, работнику производится доплата. 

За период с 09.09.2016 по 20.05.2018 сотрудники ФИО5, ФИО6 и ФИО7 получали доплату за исполнение обязанностей временно отсутствующего работника; общая сумма доплат не превысила общей суммы заработной платы ФИО4, то есть увеличения объема субвенции не произошло. Доказательств обратного не представлено.

Копии приказов Департамента от 12.09.2016 №97 и от 27.01.2017 №14 направлялись в Министерство, что подтверждается расписками в их получении.

Таким образом, судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что переданные государственные полномочия осуществлялись структурным подразделением Администрации - Департаментом.

Доводы Министерства о том, что указанные работники не были внесены в Реестр должностей муниципальной службы Самарской области; на период отсутствия основного сотрудника ФИО4 (с 01.01.2018 по 16.05.2018) сотрудники ФИО5, ФИО6, ФИО7 не были внесены в Перечень должностных лиц, осуществляющих региональный государственный экологический надзор, суд первой инстанции обоснованно отклонил. 

Ст.2 Закона №36-ГД не содержит требований об исполнении переданных государственных полномочий по осуществлению регионального государственного экологического надзора именно муниципальным служащим; не содержит отсылочной нормы к региональным правовым актам, регулирующим правоотношения в сфере муниципальной службы и утверждающим реестр должностей муниципальной службы.

Из Закона №36-ГД следует, что такие полномочия может осуществлять только  орган местного самоуправления, самостоятельно утверждающий должностное лицо, в связи с чем Администрация определила отраслевой орган – Департамент, который назначил должностное лицо.

Закон №36-ГД предоставляет органам местного самоуправления право утверждать перечень должностных лиц, осуществляющих региональный государственный экологический надзор.

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, утверждение такого перечня влечет за собой определение должностей, в обязанность которых входит исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, а не конкретного физического лица (работника).

Действующее законодательство определяет понятие должностного лица, как лица, осуществляющего по назначению или по результатам выборов функции представителя власти, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями занимающее в государственных учреждениях, предприятиях, организациях, партиях, общественных учреждениях, организациях и формированиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Законодательство в сфере муниципальной службы также не устанавливает тождество понятий муниципальный служащий и должностное лицо.

Прямого указания на то, что сотрудник, на которого возложены обязанности по исполнению переданных отдельных государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, должен быть муниципальным служащим, в действующем законодательстве не содержится.

Согласно ч.4 и 5 ст.19 Закона №131-ФЗ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Ежегодно распределяется размер субвенций по муниципальным образованиям на исполнение государственных полномочий в сфере охраны окружающей среды, порядок их распределения установлен ст.6 Закона №36-ГД.

В соответствии с ч.4 ст.6 Закона №36-ГД субвенции, предоставляемые муниципальным образованиям, имеют целевое назначение и направляются на финансирование расходов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий. Перечень направлений расходов органов местного самоуправления, осуществляемых за счет субвенций, определяется порядком предоставления субвенций, устанавливаемым Правительством Самарской области.

Как уже указано, согласно п.1.6 соглашений субвенция расходуется на материально-техническое и финансовое обеспечение лиц, осуществляющих исполнение переданных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды на территории г.о.Чапаевск Самарской области.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что предоставленная Администрации в 2018-2019 годах субвенция была использована исключительно на финансовое обеспечение лиц, осуществлявших исполнение переданных отдельных государственных полномочий Самарской области в сфере охраны окружающей среды на территории г.о.Чапаевск Самарской области.

Вопреки требованиям ст.65 АПК РФ Министерство не доказало, что переданные отдельные государственные полномочия в сфере охраны окружающей среды Администрацией не исполнялись либо исполнялись ненадлежащим образом, равно как не доказало использование предоставленной субвенции не по целевому назначению.

При таких обстоятельствах, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст.71 АПК РФ, суд первой инстанции правомерно отказал Министерству в удовлетворении заявленных требований.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

В силу ст.333.37 НК РФ Министерство освобождено от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражном суде.

Руководствуясь статьями 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 07 июня 2021 года по делу №А55-7840/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий    

Е.Н. Некрасова

Судьи  

П.В. Бажан

С.Ю. Николаева