АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-2615/2024

Дело № А57-1787/2023

г. Казань

15 апреля 2024 года

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2024 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 апреля 2024 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Закировой И.Ш., 

судей Сибгатуллина Э.Т., Мухаметшина Р.Р.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Фатиховой А.Ю.,

при участии в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи присутствующих в Двенадцатом арбитражном апелляционном суде представителей: 

Управления Федерального казначейства по Саратовской области – ФИО1, доверенность от 11.01.2021,

Правительства Саратовской области – ФИО2, доверенность от 22.09.2022,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Министерства финансов Саратовской области, Управления Федерального казначейства по Саратовской области, Правительства Саратовской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 23.10.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2024

по делу № А57-1787/2023

по заявлению Министерства финансов Саратовской области (410042, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), заинтересованные лица: Управление Федерального казначейства по Саратовской области (410056, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Министерство образования Саратовской области (410002, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Министерство финансов Российской Федерации (109097, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Прокуратура Саратовской области (410002, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), Правительство Саратовской области (410042, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), о признании незаконными пунктов 1, 2 представления, 

 

УСТАНОВИЛ:

Министерство финансов Саратовской области (далее – Министерство) в Арбитражный суд Саратовской области обратилось с заявлением о признании незаконными пунктов 1, 2 представления Управления Федерального казначейства по Саратовской области (далее – УФК по Саратовской области) от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 23.10.2023 пункт 2 представления УФК по Саратовской области от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП признан недействительным, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2024 решение Арбитражного суда Саратовской области оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Министерство финансов Саратовской области, Правительство Саратовской области обратились в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационными жалобами, в которых, ссылаясь на не исследование всех обстоятельств дела, имеющих значение для правильного разрешения спора, просят решение суда первой инстанции и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным пункта 1 представления от 15.12.2022 и принять по делу новый судебный акт. 

В обоснование своей позиции Министерство финансов Саратовской области указало, что не уполномочено действующим законодательством на утверждение государственных заданий областных образовательных бюджетных и автономных учреждений. В этой связи привлечение Министерство финансов Саратовской области к ответственности незаконно, вина в совершении правонарушения отсутствует. 

По мнению Правительства Саратовской области, Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также Положение о порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Саратовской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденное постановлением Правительства Саратовской области от 31.12.2015 №699-П, не содержит требований о применении утвержденных нормативных затрат именно в процессе формирования областного бюджета. 

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, УФК по Саратовской области обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой, просит решение суда первой инстанции и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции отменить в части признания недействительным пункта 2 представления от 15.12.2022, в удовлетворении заявленных требований отказать. 

В обоснование своей позиции УФК по Саратовской области указало, что в ходе рассмотрения дела исследована экспертная оценка (мнение) финансовых решений по управлению государственным долгом Саратовской области в 2020 году, в которой фактически указано, что расходы бюджета при размещении банковских кредитов в установленный срок можно было бы сократить на 18,5 млн. рублей. Кроме того, судами не  учтено, что из денежных средств, привлечённых по 18 кредитам, ни один рубль не был направлен на возврат привлечённых средств бюджетным или автономным учреждениям. По мнению УФК по Саратовской области, Министерством при всех возможностях не был достигнут наилучший результат с использованием определённого объёма средств.

Представитель Правительство Саратовской области в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы, возражал против удовлетворения жалобы УФК по Саратовской области.

Представитель УФК по Саратовской области в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы, возражал против удовлетворения жалоб Министерства финансов Саратовской области, Правительства Саратовской области.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание своих представителей не направили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебная коллегия рассмотрела кассационную жалобу                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     без участия указанных лиц.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационных жалоб, проверив в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, правильность применения судами норм материального права и соблюдение норм процессуального права, а также соответствие выводов судов имеющимся в материалах дела доказательствам, Арбитражный суд Поволжского округа не находит оснований для удовлетворения жалоб в связи со следующим.

На основании приказа от 16.09.2022 № 7ДСП «О назначении внеплановой выездной проверки в Министерстве финансов Саратовской области» УФК по Саратовской области в период с 26.09.2022 по 21.11.2022 проведена внеплановая выездная проверка в Министерстве финансов Саратовской области по теме: «Проверка обоснованности и достоверности объёма кредиторской задолженности консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе просроченной кредиторской задолженности» (идентификатор контрольного мероприятия: 2022-ВВ.000.0009-6000.009) за период с 01.01.2020 по 01.07.2022, по результатам которой составлен акт внеплановой выездной проверки от 21.11.2022. 

Министерство финансов Саратовской области письмом 12.12.2022 № 08-02-45/5879 направило в адрес УФК по Саратовской области возражения на акт выездной проверки от 21.11.2022. 

Рассмотрев поступившие возражения, УФК по Саратовской области письмом от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10008-ДСП представило в Министерство копию заключения на возражения.

УФК по Саратовской области в адрес Министерства финансов Саратовской области 15.12.2022 внесено представление № 60-11-35/22-10005-ДСП, в котором отражены следующие нарушения:

1. в нарушение пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), пунктов 10, 33 Положения о порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Саратовской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утверждённого постановлением Правительства Саратовской области от 31.12.2015 № 699-П (далее – Положение № 699-П), пункта 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утверждённого приказом Министерства финансов Саратовской области от 13.08.2019 № 434 (далее – Положение № 434) (действовало до 03.09.2020), пункта 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утверждённого приказом Министерства финансов Саратовской области от 04.09.2020 № 600 (далее – Положение № 600) (действовало до 31.08.2021), пункта 18 Положения о порядке и методике планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядке составления прогноза расходов консолидированного бюджета области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утверждённого приказом Министерства финансов Саратовской области от 01.09.2021 № 312 (далее – Положение № 312), Министерством финансов Саратовской области при составлении проекта бюджета Саратовской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов неправомерно предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Министерство образования Саратовской области, на общую сумму 10 872 768 600,00 руб., в том числе: на 01.01.2020 – 3 199 767 700,00 руб., на 01.01.2021 – 3 690 644 300,00 руб., на 01.01.2022 – 3 982 356 600,00 руб., и как следствие, в Законе Саратовской области от 26.11.2019 № 130-3CO «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (принят Саратовской областной Думой 20.11.2019), в Законе Саратовской области от 01.12.2020 № 141-ЗСО «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (принят Саратовской областной Думой 25.11.2020), в Законе Саратовской области от 02.12.2021 № 140-ЗСО «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» (принят Саратовской областной Думой 24.11.2021), а также в Сводной бюджетной росписи по расходам областного бюджета на 2020, 2021 и 2022 годы предусмотрены субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет министерство образования Саратовской области, при отсутствии утверждённых нормативных затрат на оказание государственных услуг (затрат, связанных с выполнением работ) и нормативных затрат на содержание государственного имущества;

2. в нарушение статьи 34 БК РФ в 2020 году при исполнении бюджетного процесса Министерством при наличии заключённых кредитных договоров на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области и (или) финансирование дефицита областного бюджета Саратовской области средства не были направлены своевременно (на следующий рабочий день после заключения кредитного договора) на погашение долговых обязательств области (погашение кредитов с более высокой ставкой), что позволило бы сократить расходы Саратовской области на обслуживание государственного долга на 18 512 506,76 руб. (установлено 18 случаев задержки привлечения средств после заключения кредитных договоров);

3. в нарушение абзаца седьмого пункта 1 статьи 160.2 БК РФ утверждённая приказом Министерства финансов Саратовской области от 14.09.2016 № 353 Методика прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита областного бюджета, администрируемых министерством финансов Саратовской области, не учитывает требования подпункта «б» пункта 2 Общих требований к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2016 № 469, поскольку не содержит описание порядка расчёта прогнозного объёма по таким видам поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета, как «Увеличение прочих остатков денежных средств бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Увеличение финансовых активов в собственности субъектов Российской Федерации за счёт средств организаций, учредителями которых являются субъекты Российской Федерации и лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства или в финансовых органах субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации» с указанием методов расчёта, предусмотренных пунктом 3 постановлением Правительства Российской Федерации от 26.05.2016 № 469, внешних и внутренних факторов, оказывающих влияние на динамику поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета при их наличии в процессе формирования изменений в закон о бюджете Саратовской области.

Представлением от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП УФК по Саратовской области обязало Министерство финансов Саратовской области в срок до 04.12.2023 принять меры по устранению причин и условий допущенных нарушений, в том числе: рассмотреть информацию о выявленных нарушениях; провести дополнительное изучение нарушенного законодательства Российской Федерации должностными лицами, допустившими нарушения; усилить контроль со стороны руководства Министерства финансов Саратовской области за соблюдением вышеуказанными должностными лицами требований нарушенного законодательства Российской Федерации. 

Не согласившись с пунктами 1 и 2 представления УФК по Саратовской области от 15.12.2022 № 60-11-35/22-10005-ДСП, Министерство финансов Саратовской области обратилось в суд с настоящим заявлением. 

Признавая недействительным пункт 2 оспариваемого представления, суды исходили из предположительного характера выводов УФК по Саратовской области о возможности сокращения расходов бюджета Саратовской области, сделанных в отсутствие доказательств причинения реального ущерба и без учёта принципа самостоятельности бюджетов. Кроме того, Министерством финансов Саратовской области приняты меры для сокращения расходов Саратовской области. 

Отказывая в признании недействительным пункта 1 оспариваемого представления, суды исходили из того, что при составлении проекта бюджета Саратовской области на 2020, 2021, 2022 годы и на последующие плановые периоды определялся не из нормативных затрат на оказание государственных услуг, рассчитанных учредителем в процессе составления областного бюджета на очередной финансовый год.

Суд кассационной инстанции, поддерживая выводы судов двух инстанций, исходит из норм материального права, указанных в судебных актах, и обстоятельств дела.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, а также разъяснений, данных в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В силу части 3 статьи 265 БК РФ органы Федерального казначейства, в том числе Управление, осуществляют контрольную деятельность по внутреннему государственному финансовому контролю.

Согласно части 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования, а также направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Частью 3 статьи 269.2 БК РФ установлено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 11 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235 (далее - Стандарт), решение о назначении внепланового контрольного мероприятия может быть принято на основании, в том числе: установления должностным лицом органа контроля в ходе исполнения должностных обязанностей признаков нарушений законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесённым к полномочиям органа контроля; поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, главы местной администрации по вопросам, отнесённым к полномочиям органа контроля.

Пунктом 8 части 4 статьи 2 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон о государственном контроле (надзоре)) установлено, что положения Федерального закона № 248-ФЗ не применяются к организации и осуществлению государственного финансового контроля и муниципального финансового контроля.

В силу пункта  1 Положения о Федеральном казначействе, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе», Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

 Согласно пункту 2 указанного Положения Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. 

Особенности осуществления государственного финансового контроля определены постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2022 № 665 (далее - Постановление № 665). 

Пунктом 1 Постановления № 665 установлен мораторий на проведение до 1 января 2023 года Федеральным казначейством, в том числе его территориальными органами, в рамках государственного (муниципального) финансового контроля проверок главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, получателей бюджетных средств, в том числе являющихся государственными (муниципальными) заказчиками. 

В соответствии с пунктом 3 Постановления № 665 пункт 1 настоящего постановления не распространяется на проверки, проведение которых осуществляется в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и требованиями Генерального прокурора Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и подтверждено судами, основанием для назначения внеплановой выездной проверки Министерством финансов Саратовской области послужило поручение Федерального казначейства от 23.08.2022 № 17-02-12/20742-ДСП во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 10.09.2021 № Пр-1689.

Согласно пункту 1 оспариваемого представления в нарушение пункта 1 статьи 78.1 БК РФ, пунктов 10, 33 Положения № 699-П, пункта 18 Положения № 434 (действовало до 03.09.2020), пункта 18 Положения № 600 (действовало до 31.08.2021), пункта 18 Положения № 312 Министерством финансов Саратовской области при составлении проекта бюджета Саратовской области на 2020 год, 2021 год, 2022 год и на последующие плановые периоды неправомерно предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Министерство образования Саратовской области, на общую сумму 10 872 768 600,00 руб., и как следствие, в Законе Саратовской области от 26.11.2019 № 130-3CO «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (принят Саратовской областной Думой 20.11.2019), в Законе Саратовской области от 01.12.2020 № 141-ЗСО «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (принят Саратовской областной Думой 25.11.2020), в Законе Саратовской области от 02.12.2021 № 140-ЗСО «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» (принят Саратовской областной Думой 24.11.2021), а также в Сводной бюджетной росписи по расходам областного бюджета на 2020, 2021 и 2022 годы предусмотрены субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет министерство образования Саратовской области, при отсутствии утверждённых нормативных затрат на оказание государственных услуг (затрат, связанных с выполнением работ) и нормативных затрат на содержание государственного имущества.

В целях внесения предложений по бюджетным ассигнованиям в проекты областного бюджета на 2020-2022 годы в ответ на запросы Минфина Саратовской области от 30.07.2019 № 02-04-11/4313, от 01.09.2020 № 02-04-11/3798, от 17.08.2021 № 02-04-11/4056 Министерство образования Саратовской области сопроводительными письмами от 22.08.2019 № 01- 27/4747, от 20.09.2019 № 01-25/5436, от 16.09.2020 № 01-02/6003, от 03.09.2021 № 01.- 27/5270 направлены «Предложения по распределению предельных объёмов бюджетных ассигнований областного бюджета на исполнение действующих и принимаемых обязательств на 2020-2022 годы» по форме согласно приложению № 1 к Положению, утверждённому приказом Министерства от 13.08.2019 № 434 (действовало до 03.09.2020), Положению, утверждённому приказом Министерства от 04.09.2020 № 600 (действовало до 31.08.2021), Положению, утверждённому приказом Министерства от 01.09.2021 № 312, согласно которым среди прочих указаны предложения предельных объёмов бюджетных ассигнований по субсидиям бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Предложения по распределению предельных объёмов бюджетных ассигнований областного бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания подведомственными бюджетными и автономными учреждениями, представленные министерством образования Саратовской области в Министерство, рассчитаны не на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Согласно Сводной бюджетной росписи по расходам областного бюджета на 2020 год, 2021 год, 2022 год по видам расходов 611 и 621 предусмотрены бюджетные ассигнования бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Министерство образования Саратовской области, на общую сумму 10 895 868 845,94 руб.

Как выявлено уполномоченным органом, при составлении проекта бюджета Саратовской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов объём бюджетных ассигнований на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного задания определялся не исходя из нормативных затрат на оказание государственных услуг (затрат, связанных с выполнением работ), рассчитанных учредителем (министерством образования Саратовской области) в процессе составления областного бюджета на очередной финансовый год, а исходя из фактического объёма финансирования и потребности в индексации расходов по заработной плате, социальных выплат, тарифов на коммунальные услуги и других параметров по отношению к предшествующему году.

Таким образом, УФК по Саратовской области пришло к выводу, что Минфином Саратовской области при составлении проекта бюджета Саратовской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов неправомерно предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет Министерство образования Саратовской области на общую сумму 10 872 768 600,00 рублей, а также в Сводной бюджетной росписи по расходам областного бюджета на 2020, 2021 и 2022 годы предусмотрены субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет министерство образования Саратовской области, при отсутствии утверждённых нормативных затрат на оказание государственных услуг (затрат, связанных с выполнением работ) и нормативных затрат на содержание государственного имущества.

Как следует из материалов дела, в проверяемом периоде (01.01.2020 по 01.07.2022) порядок и методика планирования бюджетных ассигнований областного бюджета и порядок составления прогноза расходов консолидированного бюджета Саратовской области на очередной финансовый год и плановый период регламентировались приказами Министерства от 13.08.2019 № 434, от 04.09.2020 № 600, от 01.09.2021 № 312.

Пунктом 18 Положения № 434 (действовало до 03.09.2020), пунктом 18 Положения № 600 (действовало до 31.08.2021), пунктом 18 Положения № 312 предусмотрено, что объёмы бюджетных ассигнований на исполнение обязательств по предоставлению субсидий областным государственным автономным и (или) бюджетным учреждениям: а) на финансовое обеспечение оказания государственных услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с государственными заданиями (их проектами) рассчитываются нормативным методом в соответствии с нормативными правовыми актами области, устанавливающими порядок определения объёма и предоставления указанных субсидий и нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ); б) на иные цели - плановым методом либо иным методом.

Порядок формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Саратовской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания регулируется Положением № 699-П.

Из пункта 15 Положения № 699-П следует, что базовый норматив затрат рассчитывается исходя из затрат, необходимых для оказания государственной услуги, с соблюдением показателей качества оказания государственной услуги, а также показателей, отражающих отраслевую специфику государственной услуги (содержание, условия (формы) оказания государственной услуги), установленных в общероссийских перечнях или региональном перечне (далее - показатели отраслевой специфики).

Системное толкование указанных положений федерального и регионального законодательства, позволяет прийти к выводу о том, что нормативные затраты на оказание государственных услуг (затрат, связанные с выполнением работ) и нормативные затраты на содержание государственного имущества формируются и утверждаются при формировании областного бюджета на очередной период планирования, включая при составлении проекта бюджета Саратовской области.

При этом указанные нормативные затраты рассчитываются не из фактического объёма финансирования, потребности и других параметров по отношению к предшествующему году, а на основании базового норматива затрат и корректирующих коэффициентов, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Суды первой и апелляционной инстанций, всесторонне исследовав обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства, не установили совокупности условий, необходимых для признания пункта 1 оспариваемого представления недействительным. 

Суд кассационной инстанции признает выводы судов первой и апелляционной инстанции соответствующими обстоятельствам спора и основанными на правильном применении норм права. 

Из пункта 2 оспариваемого представления следует, что в нарушение статьи 34 БК РФ в 2020 году при исполнении бюджетного процесса Министерством при наличии заключённых кредитных договоров на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области и (или) финансирование дефицита областного бюджета Саратовской области средства не были направлены своевременно (на следующий рабочий день после заключения кредитного договора) на погашение долговых обязательств области (погашение кредитов с более высокой ставкой), что позволило бы сократить расходы Саратовской области на обслуживание государственного долга на 18 512 506,76 руб. (установлено 18 случаев задержки привлечения средств после заключения кредитных договоров)

Судами установлено, что Министерством финансов Саратовской области (заёмщик) с публичным акционерным обществом «Сбербанк России» (далее – ПАО Сбербанк, Банк) заключены 18 кредитных договоров, в соответствии с которыми заёмщику открыта кредитная линия на общую сумму 8 893 391,10 тыс. руб. по ставке от 5,19 % до 5,25 % годовых на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области и (или) финансирование дефицита областного бюджета Саратовской области в 2020 году.

При этом у Министерства финансов Саратовской области с ПАО «Сбербанк России» имелись действующие кредитные договоры по ставке от 6,7674 % до 7 % годовых.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" статьей 34 Бюджетного кодекса установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Как верно отмечено судами, в оспариваемом представлении УФК по Саратовской области указывает, что у Министерства финансов Саратовской области имелась возможность сокращения расходов Саратовской области в случае направления кредитных денежных средств на следующий рабочий день после заключения кредитных договоров на погашение государственных долговых обязательств (погашение кредитов с более высокой ставкой). При этом Министерству финансов Саратовской области не вменяется неэффективное использование бюджетных средств, выразившееся в использовании бюджетных средств с превышением объёма, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), обязанность по возврату неправомерно израсходованных денежных средств не возложена.

Для финансирования расходных обязательств областного бюджета Министерством за период с августа по ноябрь 2020 года привлекались остатки средств государственных бюджетных и автономных учреждений области на единый счёт областного бюджета в общей сумме 6 500 млн. руб., в том числе: в августе – 1 600 млн. руб.; в сентябре – 1 500 млн. руб.; в октябре - 2 000 млн. руб.; в ноябре – 1 400,0 млн. руб.

При этом привлечённые денежные средства областных государственных бюджетных и автономных учреждений в любой момент могли быть истребованы на покрытие собственных нужд. Несвоевременный возврат денежных средств привёл бы к росту кредиторской задолженности таких учреждений, и как следствие, увеличению судебных издержек, процентов за пользование денежными средствами и оплату услуг представителей в суде. 

Согласно представленным в материалы дела доказательствам, за период с августа по ноябрь 2020 года на основании сведений, полученных от главных распорядителей средств областного бюджета, прогнозировался временный кассовый разрыв областного бюджета, возникающий в ходе исполнения областного бюджета, в том числе: в августе - 1 026,8 млн. руб.; в сентябре - 1 456 млн. руб.; в октябре - 1 352 млн. руб.; в ноябре - 1 258,8 млн. руб. Объём налоговых и неналоговых доходов области в 2020 году снизился к соответствующему периоду 2019 года: по состоянию на 01.10.2020 – на 4 135,3 млн. руб., по состоянию на 01.11.2020 – на 4 331,2 млн. руб., по состоянию на 01.12.2020 – на 2 513,3 млн. руб.

Суды установили, что непривлечение кредитных денежных средств после заключения кредитных договоров для покрытия погашение кредитов с более высокой ставкой, связано с наличием рисков, которые могли привести к увеличению расходов Саратовской области. В данном случае Министерством финансов Саратовской области с соблюдением принципов результативности, эффективности и самостоятельности бюджетов приняты меры для сокращения расходов Саратовской области.

Из материалов дела следует, что в декабре 2020 года Саратовская область привлекла бюджетный кредит из федерального бюджета в объёме 5 080,0 млн. руб. под 0,1 % годовых со сроком возврата 1 июля 2021 года, вместо первоначально запланированных банковских кредитов по ставке от 5,19 % до 5,25 % годовых на покрытие дефицита областного бюджета. В связи с этим в областной бюджет были внесены изменения по снижению привлечения банковских кредитов до 67,2 млн. руб., а также принято решение по их рефинансированию на сумму 5 913,1 млн. руб.

Министерством финансов Саратовской области, учитывая сведения в средствах массовой информации о плановом заседании Совета директоров Банка России 18 сентября 2020 года по ключевой ставке, было принято решение 17.09.2020 и 17.12.2020 об использовании заёмных средств по ставке от 5,19 % до 5,25 % годовых на погашение государственных долговых обязательств Саратовской области (погашение кредитов с более высокой ставкой). 

В пункте 6 заключения УФК по Саратовской области на возражения Министерства на акт внеплановой выездной проверки отмечено, что проведённая Министерством работа, позволившая в целом снизить расходы на обслуживание государственного внутреннего долга в 2020 году в сумме 711,0 млн. руб. относительно первоначально утверждённых бюджетных назначений, а также другие меры, изложенные в возражениях, являются следствием эффективной долговой политики. Однако УФК по Саратовской области считает, что расходы на обслуживание государственного долга можно было снизить ещё на 18 512,5 тыс. руб.

При этом суды отметили, что Министерство финансов Саратовской области, определяя момент использования заёмных средств, учитывало возможные отрицательные риски с учётом собственных обязательств перед бюджетными и автономными учреждениями, изменения ключевой ставки Центрального банка России, проведение переговоров по дополнительному снижению процентных ставок.

Доказательства неэффективного использования бюджетных средств проверяемым лицом, выразившегося в использовании бюджетных средств с превышением объёма, установленного при их предоставлении (достаточного для достижения цели, результата), УФК по Саратовской области не предоставлены, обязанность по возврату неправомерно израсходованных денежных средств на Министерство финансов Саратовской области не возложена.

С учетом изложенного суды признали недействительным пункт 2 оспариваемого представления.

В соответствии с положениями части 2 статьи 287 АПК РФ установление фактических обстоятельств дела, исследование и оценка доказательств является прерогативой судов первой и апелляционной инстанций.

Суд кассационной инстанции проверил доводы, изложенные в кассационных жалобах, в полном объеме и отклоняет их, поскольку они не опровергают выводы судов, направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, которые в силу статьи 286 АПК РФ не входят в компетенцию суда кассационной инстанции.

Нарушения норм процессуального права, являющиеся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, судом кассационной инстанции не установлены.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, допущенных судами при принятии решения и постановления, влекущих их отмену, судебной коллегией не установлено, а обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, были предметом исследования и надлежащей правовой оценки судов, оснований для удовлетворения кассационных жалоб не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 23.10.2023 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2024 по делу № А57-1787/2023 оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

 

 

                                

Председательствующий судья                                                   И.Ш. Закирова

 

 

Судьи                                                                                        Э.Т. Сибгатуллин                                                                                                                 

 

 

Р.Р. Мухаметшин