АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело № А83-283/2018

г.Калуга

5 марта 2019 года

Резолютивная часть объявлена 26 февраля 2019 года

Полный текст постановления изготовлен 5 марта 2019 года

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи          Стрегелевой Г.А.,

судей                                                 Ключниковой Н.В., Смолко С.И, 

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи           Смольяниновой Т.Н.,

при участии представителей:

от общества с ограниченной ответственностью «Ялтаовощ» (ОГРН – 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Руданского, д.21А, г.Ялта, 

<

...>)  – ФИО1 (дов. от 12.04.2018),

от Службы государственного строительного надзора Республики Крым (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул. Крейзера, 6, г. Симферополь, 

<

...>) – не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

от акционерного общества «Севастопольский Стройпроект» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, ул.Шелкунова, д.1, 

<

...>) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом,

от общества с ограниченной ответственностью «Укрупненное специализированное строительство» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>, проезд Шабулина, д.3, литера М, 

<

...>) - не явились, о месте и времени слушания дела, извещены надлежащим образом, 

от ФИО2 (Республика Крым) – Мирной С.Н. (личность удостоверена, паспорт), ФИО3 (дов. от 25.02.2019),

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством использования системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ростовской области, кассационные жалобы Службы государственного строительного надзора Республики Крым и ФИО2 на постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2018 (судьи Голик В.С., Градова О.Г., Малышева И.А.) по делу №А83-283/2018, 

У С Т А Н О В И Л:

общество с ограниченной ответственностью «Ялтаовощ»  (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Службе государственного строительного надзора Республики Крым (далее – Служба, административный орган) о признании незаконными уведомления о проверке при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства от 07.12.2017, предписания об устранении выявленных нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства от 19.12.2017, протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) от 28.12.2017, составленного в отношении общества уполномоченным должностным лицом административного органа. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество «Севастопольский Стройпроект», общество с ограниченной ответственностью «Укрупненное специализированное строительство», ФИО2.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 28.05.2018 в удовлетворении заявленного требования о признании незаконным предписания Службы государственного строительного надзора Республики Крым от 19.12.2017 отказано. По требованиям о признании незаконными протокола об административном правонарушении, уведомления о проведении проверки  производство по делу прекращено.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2018 решение суда от 28.05.2018 в части отказа ООО «Ялтаовощ» в признании незаконным предписания Службы от 19.12.2017 изменено, признано незаконным предписание Службы государственного строительного надзора Республики Крым от 19.12.2017. В остальной части решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Служба просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, указывая на существенные процессуальные нарушения, так как судом апелляционной инстанции не устанавливались фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, не дана оценка акту проверки от 19.12.2017 №455 как основному доказательству по данному делу.

Полагая, что постановление суда апелляционной инстанции принято с нарушением норм материального права, в кассационной жалобе ФИО2 просит отменить указанный судебный акт и оставить в силе решение суда      от 28.05.2018. 

ООО «Ялтаовощ» отзыв на кассационные жалобы не представило. 

В судебное заседание представители Службы, АО «Севастопольский Стройпроект», ООО «Укрупненное специализированное строительство», извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, в связи с чем, кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель Мирной С.Н.  и ФИО2 заявили ходатайства о приобщении к материалам настоящего дела журналов авторского надзора и справки Стройнадзора от 15.02.2019 №М-11/270-2 по вопросу даты составления акта проверки в отношении общества.

Совещаясь на месте, судебная коллегия отказала в удовлетворении заявленных ходатайств, поскольку суд кассационной инстанции не обладает полномочиями по сбору и оценке доказательств, которые не были представлены в суд первой и апелляционной инстанции или получены лицом, участвующим в деле, после рассмотрения дела в порядке апелляционного производства.  

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 №1946-О указано, что в  силу части 1 статьи 288 АПК Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет обоснованность обжалуемого судебного акта лишь в той мере, в какой это необходимо для установления соответствия этого акта требованиям норм материального и процессуального права в определенных статьей 286 названного Кодекса пределах рассмотрения дел в арбитражном суде кассационной инстанции.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  исходя из доводов кассационных жалоб.

 Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобах, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, явившихся в судебное заседание в Арбитражный суд Ростовской области, суд кассационной инстанции не находит оснований для их удовлетворения. 

Из материалов дела следует, установлено судами, уведомлением от 07.12.2017 Служба сообщила обществу о проведении проверки в период с 08.12.2017 по 14.12.2017 на предмет соблюдения обязательных требований по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при строительстве многоквартирного жилого дома по адресу: 

<

...>.

Службой государственного строительного надзора Республики Крым в отношении ООО «Ялтаовощ» проведена внеплановая выездная проверка по вопросам осуществления деятельности по строительству многоквартирного жилого дома по адресу: г. Ялта, ул. Руданского, 21-А, результаты которой отражены в акте № 455 ( заявитель по делу представил в материалы дела копию акта, датированную 14.12.2017; Службой стройнадзора представлена копия акта, датированная 19.12.2017). 

По итогам проверки обществу выдано предписание от 19.12.2017, которым предписано в срок до 30.01.2018 устранить указанные в акте проверки от 19.12.2017 нарушения и привести в соответствие с нормативной и проектной документацией. Предоставить заключение о соответствии выполненных работ требованиям законодательства с учетом требований ч.6 ст.52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

28.12.2017 уполномоченным должностным лицом Службы в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении, в котором действия общества квалифицированы по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Считая уведомление о проведении проверки, предписание и протокол об административном правонарушении Службы государственного строительного надзора Республики Крым незаконными, общество обратилось в арбитражный суд. 

Отказывая в удовлетворении заявленного требования о признании незаконным предписания административного органа, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание об устранении выявленных нарушений отвечает принципам конкретности, определенности и исполнимости. Прекращая производство по делу в части требований о признании незаконными протокола об административном правонарушении, уведомления о проведении проверки, суд первой инстанции мотивировал тем, что оспариваемые протокол и уведомление не обладают признаками ненормативных правовых актов, которые могут быть обжалованы в арбитражном суде  в порядке главы 24 АПК РФ.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статей 198, 200 АПК РФ, признал оспариваемое предписание незаконным, не согласившись с выводами суда первой инстанции.

Суд округа не усматривает правовых оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение.

При строительстве объектов капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор (пункт 1 части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (часть 2 статьи 54 Градостроительного кодекса).

В силу части 6 статьи 54 Градостроительного кодекса по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. 

Аналогичная норма содержится в пункте 12.12. Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства на территории Республики Крым, утвержденного приказом Службы государственного строительного надзора Республики Крым от 15.02.2016 № 19-"П" (далее – Административный регламент), в случае выявления в процессе проверки нарушений требований проектной документации и (или) технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов должностное лицо Службы составляет предписание об устранении выявленных нарушений по образцу, приведенному в Приложении № 7 к настоящему Регламенту. В Предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, меры по устранению нарушений, устанавливается срок устранения нарушений (дата устранения нарушений) с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства. Дата устранения нарушений является сроком исполнения Предписания. В пункте 12 Административного регламента установлена процедура проведения проверок Службой государственного строительного надзора Республики Крым объекта капитального строительства.

Полномочия Службы государственного строительного надзора Республики Крым по осуществлению регионального государственного строительного надзора за соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Крым, за объектами капитального строительства установлены Положением о Службе государственного строительного надзора Республики Крым, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 года № 169.

Как следует из материалов дела, предписание административного органа не соответствует вышеуказанным требованиям, поскольку не содержит описания конкретных правонарушений, допущенных обществом, а только указаны общие ссылки на нормы действующего законодательства. 

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, выдаваемое уполномоченным органом предписание должностного лица должно содержать законные требования, быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Вместе с тем, оспариваемое предписание не содержит четкой формулировки относительно конкретных действий, которые должен совершить заявитель с целью устранения, указанных в акте проверки  нарушений, которые не во всяком случае могут быть отражены в соответствующем предписании об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что предписание административного органа не соответствует нормам градостроительного законодательства, нарушает права и законные интересы общества в сфере экономической деятельности.

Ссылка административного органа в кассационной жалобе на акт проверки, который содержит сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения, отклоняется судом округа, поскольку  указанный акт проверки не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для общества правовые последствия; не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности заявителя, не определяет меру ответственности; данный акт носит информационный характер, поскольку лишь фиксирует факт выявленных нарушений.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах Службы и Мирной С.Н., выводов суда апелляционной инстанции и применение норм права не опровергают, в связи с чем, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Указание Мирной С.Н. на отсутствие у Службы стройнадзора акта, датированного 14.12.2017, суд округа признает несостоятельными, поскольку в материалах дела имеется копия акта от 14.12.2017, который подписан лицами, проводившими проверку. Кроме того, по настоящему делу предметом проверки судов явилось предписание административного органа и именно этому ненормативному правовому акту дана правовая оценка судом апелляционной инстанции. 

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого постановления (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2018 по делу №А83-283/2018 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Судьи

 

Г.А. Стрегелева

Н.В. Ключникова

С.И. Смолко