АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

426011, г. Ижевск, ул. Ломоносова, 5

http://www.udmurtiya.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А71- 207/2021

24 мая 2021 года

г. Ижевск

 

Резолютивная часть решения объявлена 17 мая 2021 года

Полный текст решения изготовлен 24 мая 2021 года            

Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе судьи М.С. Сидоровой при ведении протокола судебного заседания секретаря судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании путем использования систем веб-конференции в режиме онлайн-заседания дело по  заявлению Публичного акционерного общества «Ростелеком» г. Санкт-Петербург к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике о признании незаконными решения и предписания от 07.12.2020 по делу № 018/01/10-838/2020, при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета  спора - Федерального государственного казенного учреждения «Управления вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации по Удмуртской Республике, г. Ижевск,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: ФИО2 по доверенности от  10.10.2019,

от ответчика: ФИО3  по доверенности от  14.01.2021, ФИО4 по доверенности от 14.01.2021; 

от  третьего лица: ФИО5 по доверенности от 06.11.2020, ФИО6 по доверенности от 26.04.2021,

установил:

Публичное акционерное общество «Ростелеком» (далее – ПАО «Ростелеком», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее Удмуртское УФАС России, УФАС России по УР, антимонопольный орган, ответчик) от 07.12.2020 по делу № 018/01/10-838/2020.

В судебном заседании ПАО «Ростелеком» требования поддержало, по основаниям, изложенным в заявлении и письменных пояснениях. 

Антимонопольный орган в судебном заседании требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве.

Третье лицо поддержало позицию УФАС России по УР по основаниям, изложенным в пояснениях на заявление и в дополнениях к пояснениям. 

Из представленных по делу доказательств следует, что в Удмуртское УФАС России 11.07.2019 поступило заявление ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» о наличии в действиях (бездействии) ПАО «Ростелеком» признаков нарушения Закона «О защите конкуренции», выразившихся в навязывании невыгодных условий при предоставлении услуг доступа к инфраструктуре связи филиала в Удмуртской Республике ПАО «Ростелеком». 

Рассмотрев указанную жалобу, антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях ПАО «Ростелеком» признаков нарушения п. 3 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), выразившихся в отключении потребителей от услуги охраны имущества путем злоупотребления на рынке оказания услуг по присоединению и пропуску трафика по сетям местной проводной телефонной связи.

При рассмотрении дела УФАС по УР были установлены следующие обстоятельства.

Согласно положению, утвержденному приказом Росгвардии от 30.09.2016 № 219, Уставу ФГКУ «Управление вневедомственной охраны войск «Национальной гвардии Российской Федерации по Удмуртской Республике» (далее - Устав) предметом деятельности учреждения является участие в пределах компетенции в выполнении задач, возложенных на войска национальной гвардии, по обеспечению государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Пунктом 18.1 Устава установлено, что к целям деятельности ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» относится охрана на договорной основе имущества физических и юридических лиц, а также объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии в соответствии с перечнем, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации.

Основной целью ПАО «Ростелеком» является извлечение прибыли путем оказания услуг связи на территориях, указанных в лицензиях, выдаваемых обществу уполномоченным органом государственной власти, и осуществления иной хозяйственной деятельности. В соответствии с п. п. 3.2-3.2.1 Устава ПАО «Ростелеком» для достижения своей цели общество осуществляет предоставление услуг электросвязи, в том числе местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи. Для оказания услуг ПАО «Ростелеком» использует принадлежащие ей на законном праве общедоступные сети электросвязи.

Между ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» (заказчик) и ПАО «Ростелеком» (исполнитель) был заключен Государственный контракт на предоставление в пользование комплекса ресурсов для размещения технологического оборудования от 27.02.2019 № 62500 ИКЗ 191184102746818410100100060046311244, в соответствии с п. 1.1 которого исполнитель предоставляет доступ к специальным объектам инфраструктуры и/или сопряженным объектам инфраструктуры исполнителя для размещения элементов сетей электросвязи заказчика (далее -комплекс ресурсов), а заказчик обязан своевременно вносить плату за пользование комплексом ресурсов.

Указанный контракт расторгнут по инициативе ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» (от 24.07.2019 исх. №565-1151).

Одним из способов оказания услуги по дистанционной охране имущества физических и юридических лиц ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» является оказание услуг с использованием сетей местной проводной телефонной связи.

При этом существующее абонентское оборудование неразрывно связано со способом электросвязи, используемым для передачи сигнала, что исключает возможность оперативного изменения способа электросвязи без приобретения иного оборудования и заключения договоров с третьими лицами на оказание услуги по подключению к сетям электросвязи.

20.11.2019 в адрес ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» от ПАО «Ростелеком» поступило уведомление (от 15.11.2019 № 0604/05/5498-19 о намерении приостановить оказание услуг по организации и обслуживанию линий (канала) связи для передачи извещений охранной и тревожной сигнализации до момента заключения контракта на оказание соответствующих услуг. Кроме того, ПАО «Ростелеком» указывает на фактическое отсутствие оплаты по оказанным услугам и просит письменно подтвердить отказ от необходимости оказания таких услуг.

24.12.2019 в адрес ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» от ПАО «Ростелеком» поступило уведомление от 20.12.2019 № 0604/05/6352/19 о намерении с 01.01.2020 приостановить оказание услуг по организации и обслуживанию линий (канала) связи для передачи извещений охранной и тревожной сигнализации до момента заключения контракта на оказание соответствующих услуг, а также письменно подтвердить отказ от необходимости оказания таких услуг.

Из представленных ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» рапортов (от 08.07.2020, от 09.07.2020, от 13.07.2020, от 17.07.2020, от 23.07.2020, от 05.08.2020) следует, что в период с 08.07.2020 по 05.08.2020 от услуги дистанционной охраны, подключенных через сети местной проводной телефонной связи, отключено 110 абонентов. Из дополнительных письменных пояснений ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» от 24.09.2020 №565-1143, полученных в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства №018/01/10-838/2020, установлено, что число таких абонентов по состоянию на 24.08.2020 составляло 772, по состоянию на 07.09.2020 - 922, по состоянию на 25.09.2020 - 951.

Кроме того, из письменных пояснений ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» от 24.09.2020 №565-1143 установлено, что в результате действий ПАО «Ростелеком» по отключению абонентов от услуги по дистанционной охраны, подключенных через сети местной проводной телефонной связи, остались незащищенными, в том числе: 4 комнаты хранения наркотических веществ, 2 школы, 1 детский сад, 4 колледжа, 1 техникум, 1 высшее учебное заведение, 3 объекта дополнительного профессионального образования, 1 храм, 1 музей, 5 банков.

Со ссылкой на те обстоятельства, что само по себе отсутствие государственного контракта на оказание услуг по присоединению и услуг по пропуску трафика по сетям местной внутризоновой связи, не предусматривает возможность одностороннего отказа субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке оказания услуг местной проводной телефонной связи, от оказания услуг по присоединению и услуг по пропуску трафика по сетям местной внутризоновой связи, в силу части 4 статьи 51.1 Закона о связи, комиссия Удмуртского УФАС усмотрела в  действиях ПАО «Ростелеком» признаки нарушения ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, поскольку названные действия могут создать реальную угрозу нормальному жизнеобеспечению жителей Удмуртской Республики.

Вышеуказанные обстоятельства явились основанием для принятия решения о возбуждении антимонопольного дела, вынесения приказа от 24.08.2020 № 89 о возбуждении дела № 018/01/10-838/2020.

По результатам рассмотрения материалов антимонопольного дела УФАС по УР пришло к выводу о том, что действия ПАО «Ростелеком», в лице филиала в Удмуртской Республике по приостановке оказания услуги по присоединению к сетям местной проводной телефонной связи в Удмуртской Республики сетей ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» являются злоупотребления доминирующим положением на рынке оказания услуг местной проводной телефонной связи и, как следствие, нарушают требования части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции».

07.12.2020 УФАС по УР принято решение по делу № 018/01/10-838/2020, в соответствии с которым ПАО «Ростелеком» признано нарушившим часть 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции» в части злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг местной проводной телефонной связи, путем приостановки оказания услуги по присоединению к сетям местной проводной телефонной связи в Удмуртской Республики сетей ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике», что, в свою очередь, привело к ущемлению интересов заявителя и неопределенного круга потребителей.

Также было решено выдать ПАО «Ростелеком» предписание о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

На основании указанного решения заявителю было выдано предписание от 07.12.2020 по делу № 018/01/10-838/2020, в соответствии с которым ПАО «Ростелеком», в лице филиала в Удмуртской Республике необходимо осуществить действия, направленные на прекращение злоупотребления доминирующим положением и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно восстановить оказание услуг по присоединению сетей ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» к сетям местной проводной телефонной связи ПАО «Ростелеком» в Удмуртской Республике, для абонентов, указанных в приложение №1 к решению по делу №018/01/10-838/2020. Срок исполнения предписания установлен до 20.01.2021.

Несогласие заявителя с решением и предписанием УФАС по УР от 07.12.2020 по делу № 018/01/10-838/2020 послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

В обоснование заявленных требований ПАО «Ростелеком» указало, что в оспариваемом решении нет однозначной формулировки, в каких действиях ПАО «Ростелеком выразилось нарушение ч.1 ст.10 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - ФЗ «О защите конкуренции»). Рассматриваемые в рамках указанного дела о нарушении антимонопольного законодательства действия ПАО «Ростелеком» были произведены ввиду отсутствия заключенного государственного контракта на оказание услуг по использованию абонентских линий для подключения устройств охранной сигнализации в целях бесперебойного прохождения сигналов от установленного у абонентов общества - пользователей услуг ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» охранного оборудования на пульт дистанционной охраны (согласно действующему на сегодняшний день прейскуранту Макрорегионального филиала «Волга» ПАО «Ростелеком» услуга называется «плата за каждое подключаемое устройство охранной сигнализации»).

По мнению заявителя, вывод УФАС по УР о том, что в рамках рассматриваемой ситуации ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» является владельцем сетей связи специального назначения, а Ростелеком фактически оказывает ФГКУ услугу по присоединению сетей электросвязи, противоречит обстоятельствам дела и правовому регулированию отношений по присоединению сетей связи специального назначения к сети связи общего пользования. Услуги по использованию абонентских линий для подключения к оборудованию вневедомственной охраны по своей природе являются услугами связи по предоставлению каналов связи. В данном случае между оператором связи (ПАО «Ростелеком») и лицом, которому оказывались услуги по использованию абонентских линий для подключения к оборудованию вневедомственной охраны (ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике»), отсутствуют отношения по присоединению сетей связи, поскольку законодательством для подобных случаев прямо предусмотрен иной вид оказания услуг. Доказательством в пользу того, что между ПАО «Ростелеком» и ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» отсутствуют взаимоотношения по присоединения сетей связи, является отсутствие согласования в каком-либо виде существенных условий присоединения сетей. Также условия присоединения сетей электросвязи не были реализованы фактически. 

Заявитель ссылается на то, что в заключении Комиссии УФАС по УР об обстоятельствах дела отсутствовал вывод о том, что оборудование дистанционной охраны ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» является именно сетью связи специального назначения, в нем указывалось на наличие отношений по присоединению сетей связи и пропуску трафика. Наличие вышеуказанных условий не было установлено в рамках рассмотрения дела. Вопрос о том, является ли оборудование ФГКУ сетью связи специального назначения и является ли ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» владельцем сети связи специального назначения, Удмуртским УФАС России не исследовался. 

Таким образом, отмечает заявитель, в рассматриваемом случае ни юридически, ни фактически ПАО «Ростелеком» и ФГКУ«УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» не имели и не имеют отношений по присоединению сети связи специального назначения к сети местной телефонной связи. 

Общество также считает, что является необоснованным вывод антимонопольного органа о наличии доминирующего положения ПАО «Ростелеком» на товарном рынке, поскольку товарный рынок не исследовался, его продуктовые границы не определялись и доминирующее положение ПАО «Ростелеком» не устанавливалось. То обстоятельство, что ПАО «Ростелеком» является субъектов естественных монополий и включено в соответствующий реестр, не подтверждает, что общество занимает доминирующее положение на рынке услуг присоединения сети местной телефонной связи, поскольку рынок услуг общедоступной электросвязи и рынок услуг присоединения сети местной телефонной связи не являются тождественными рынками ни по функциональному назначению товара, ни по участникам рынка.

Заявитель отмечает, что в оспариваемом решении не установлено наличие предусмотренных ч.1 ст. 10 ФЗ «О защите конкуренции» последствий действий ПАО «Ростелеком» по отключению абонентских линий от оборудования ФГКУ. Между действиями ПАО «Ростелеком» по отключению закроссированных абонентских линий от оборудования охраны и прекращением получения потребителями услуг по охране их имущества от ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» имеются обстоятельства, которые влияют на конечный результат - прекращение получения услуг по охране. Данные обстоятельства заключаются в бездействии ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» по оформлению договорных отношений (заключению государственного контракта) для получения у ПАО «Ростелеком» услуги, необходимой ФГКУ для оказания услуг по охране.

Заявитель указал, что потребность в подключении (кроссировке) абонентских линий к оборудованию ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» зависит не от действий ПАО «Ростелеком», а от наличия договорных отношений между потребителями услуг охраны и ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике». ПАО «Ростелеком» не является стороной в данных отношениях. В этой связи выданное предписание не отвечает критерию исполнимости, поскольку содержит указание на совершение действий в отношении третьих лиц, не состоящих в договорных отношениях с ПАО «Ростелеком» по спорной услуге.

ПАО «Ростелеком» полагает, что решение и предписание Удмуртского УФАС России от 07.12.2020 по делу №018/01/10-838/2020 нарушают его права и законные интересы, поскольку антимонопольным органом без наличия на то предусмотренных ФЗ «О рекламе» оснований осуществлено вмешательство в хозяйственную деятельность юридического лица и разрешен гражданско-правовой спор между ПАО «Ростелеком» и ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» с применением мер административного реагирования; вынесенное решение порождает обязанность ПАО «Ростелеком» оказывать спорную услугу без заключения государственного контракта и без возможности получения оплаты, что влечет неблагоприятные финансовые последствия для коммерческой организации в виде неполучения прибыли от оказываемой услуги, что, в свою очередь, неблагоприятно скажется на возможности акционеров получать доход по ценным бумагам общества; выдача неисполнимого предписания повлечет за собой привлечение общества к административной ответственности юридического лица и должностного лица за его неисполнение (в том числе, с вероятностью дисквалификации в качестве санкции для должностного лица); необоснованное и незаконное признание ПАО «Ростелеком» нарушившим положения антимонопольного законодательства повлечет ущерб деловой репутации общества и его менеджмента.

Возражая против требований заявителя, антимонопольный орган указал, что решение и предписание являются законными, обоснованными и исполнимыми, не создает заявителю препятствий для осуществления предпринимательской деятельности. 

УФАС по УР пояснил, что под действиями по приостановке оказания услуги по присоединению к сетям местной проводной телефонной связи в Удмуртской Республике сетей ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» следует понимать фактическое (физическое) отключение сетей последнего от сетей общедоступной электросвязи ПАО «Ростелеком» в результате указанных действий. Комиссией по делу установлено не менее 900 физических, а также юридических лиц, оставшихся без услуги по дистанционной охране, что, в свою очередь, указывает на наличие ущемления такими действиями неопределенного круга потребителей.

Действия ПАО «Ростелеком» были выражены в злоупотреблении доминирующим положением на рынке местной проводной телефонной связи с использованием сетей данного вида связи. Указанные сети в свою очередь неразрывно связаны с услугами общедоступной электросвязи, являются их инфраструктурной составляющей создают тем самым сферу деятельности субъекта естественной монополии, на котором и осуществляет деятельность ПАО «Ростелеком» в лице своего Удмуртского филиала в границах Удмуртской Республики. Указанные выводы содержатся также в обзоре конкуренции, проведенном Удмуртским УФАС России в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства по делу №018/01/10-838/2020.

В соответствии с главой 3 Федерального закона от 07.07.2003 №126-ФЗ «О связи» (далее - Закон «О связи») определен перечень сетей связи. Указанный перечень сетей является исчерпывающим, каждый из типов сетей характеризуется индивидуальным набором признаков и терминов, определенных законом. В указанном исчерпывающем списке типов сетей связи сети ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» полностью соответствует критериям, установленным статьей 16 Закона «О связи».

Ответчик считает, что довод заявителя о невозможности эксплуатации сети специального назначения на коммерческий основе прямо противоречит действующему законодательству. Частью 1 статьи 16 Закона «О связи» определено, что сети связи специального назначения предназначены для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. Эти сети не могут использоваться для возмездного оказания услуг связи, услуг присоединения и услуг по пропуску трафика, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Однако иное предусмотрено пунктом 8 статьи 2 Федерального закона Российской Федерации от 03.07.2016 №226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», согласно которому одной из задач войск национальной гвардии является охрана особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, охрана имущества физических и юридических лиц по договорам. В силу общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации договор является формой сделки об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей между участниками гражданского оборота, предполагает свободу в его заключении, в том числе не исключается его возмездность (статьи 154, 420, 421, 423 ГК РФ). Следовательно, возможность коммерческой эксплуатации сети специального назначения предусмотрена действующим законодательством Российской Федерации.

Ссылка общества на отсутствие договора, по мнению Удмуртского УФАС России, также является некорректной, поскольку спор между ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республики» и ПАО «Ростелеком» относительно существенных условий такого договора не разрешен между сторонами до настоящего времени, однако указанное обстоятельство не предоставляет право ПАО «Ростелеком», пользуясь рыночной властью на отдельном товарном рынке, злоупотреблять ею и не предпринимать мер по урегулированию данного вопроса в гражданско-правовом порядке, тем самым понуждая контрагента к принятию выгодных для себя условий.

ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» считает, что решение и предписание являются законными, обоснованными, вынесены (выданы) в порядке и в соответствии с требованиями п. 3, п. 4 ст. 41, ст. 49, ст. 50 Закона № 135-ФЗ, предписанные заявителю действия отвечают целям предписания и не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Третье лицо пояснило, что в соответствии с   п. 18.1 Устава ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике», утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 30.09.2016 №219, к целям деятельности УВО относится, в том числе охрана на договорной основе имущества физических и юридических лиц. Одним из способов оказания услуги по охране имущества физических и юридических лиц ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республики» является оказание услуг с использованием сетей местной проводной телефонной связи. 

При этом, существующее абонентское оборудование неразрывно связано со способом связи, используемым для передачи сигнала, что исключает возможность оперативного изменения способа связи, без приобретения иного оборудования и заключения договоров с третьими лицами, на оказание услуги по подключению и услуги по пропуску трафика по сетям. Вместе с тем, 20.11.2019 и 24.12.2019 заявителем в адрес ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республики»были направлены уведомления о намерении приостановить оказаниеуслуг по организации и обслуживанию линий (канала) связи дляпередачи извещений охранной и тревожной сигнализации до моментазаключения контракта на оказание соответствующих услуг, а такжеписьменно подтвердить отказ от необходимости оказания таких услуг. ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республики» письменного отказа от оказания указанных услуг в адрес ПАО «Ростелеком» не направляло. Несмотря на это, в период времени с 08.07.2020 по 29.09.2020 заявителем от услуг охраны, подключенных через сети местной проводной телефонной связи, был отключен 951 абонент.

Таким образом, полагает третье лицо, ПАО «Ростелеком», оказывая услуги на рынке общедоступной электросвязи, относящиеся к сферам деятельности субъектов естественной монополии и занимающий доминирующее положение на соответствующем рынке, злоупотребил правом, воспользовавшись возможностью влиять на общие условияобращения услуги на рынке, и ущемил интересы ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республики», что выразилосьв воспрепятствовании последнему осуществлять уставную деятельность,направленную на защиту охраняемых законом публичных интересов,сохранение    общественной    безопасности,    охрану    имущества физических и юридических лиц с использованием сети местной проводной телефонной связи, и неопределенного круга потребителей (отключив их абонентское оборудование от канала связи для передачи извещений охранной и тревожной сигнализации на пульт централизованного наблюдения.

В соответствии с п.1 Устава ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республики» включено в структуру Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и является составной частью федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, обеспечивающего охрану имущества и объектов физических и юридических лиц на договорной основе. В соответствии с положениями Закона № 226-ФЗ сети связи могут использоваться войсками национальной гвардии Российской Федерации для оказания услуг по охране имущества физических и юридических лиц на договорной основе в порядке, установленном законодательством. Третье лицо считает, что само по себе отсутствие государственного контракта на оказание услуг по присоединению к сетям общедоступной электросвязи не порождает у заявителя права прекратить оказывать указанную услугу без письменного согласия ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республики» при наличии фактического потребления услуги (в соответствии с ранее принятыми обязательствами). При этом разрешение гражданско-правовых споров в интересах хозяйствующих субъектов в полномочия антимонопольного органа не входит.

Оценив представленные по делу доказательства, суд пришел к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта действующему законодательству и нарушение в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

В силу прямого указания ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта возложена на принявший его орган; согласно положениям ст. 65 Кодекса доказывание иных обстоятельств является обязанностью лиц, которые ссылаются на данные обстоятельства. 

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно статье 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба выполняет следующие функции: выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещены действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.

В соответствии с частью 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» услуги общедоступной электросвязи являются сферой деятельности субъектов естественных монополий.

Пунктом 12.5 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220, предусмотрено, что на товарном рынке без проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на товарном рынке при осуществлении своей предпринимательской деятельности, должен ответственно и добросовестно относиться к правам потребителей, чьи права и законные интересы могут быть затронуты при исполнении им своих обязательств.

Судом установлено, что общество в силу пункта 1 части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции занимает доминирующее положение на рынке оказания услуг общедоступной электросвязи на территории Удмуртской Республики, являясь субъектом естественной монополии, следовательно, на него распространяются запреты и ограничения, установленные статьей 10 Закона о защите конкуренции.

Основанием для принятия оспариваемого решения послужило установление антимонопольным органом в действиях ПАО «Ростелеком» нарушений части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, что выразилось в совершении обществом как хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение, действий, связанных с отключением потребителей от услуги охраны имущества путем злоупотребления на рынке оказания услуг по присоединению и пропуску трафика по сетям местной проводной телефонной связи.

При этом установлено, что деятельность по оказанию услуг на рынке общедоступной электросвязи неразрывно связана с оказанием услуг присоединения и пропуска трафика в границах Удмуртской Республики, в связи с чем, доводы заявителя о неверном определении антимонопольным органом товарного рынка, подлежат отклонению.

С учетом вышеприведенного правового регулирования отклоняются и доводы ПАО «Ростелеком» о необходимости проведения УФАС по УР анализа состояния конкуренции на товарном рынке и составления по его результатам аналитического отчета.  

Антимонопольным органом обоснованно установлено и не оспаривается заявителем положение ПАО «Ростелеком» как субъекта естественной монополии на товарном рынке общедоступной электросвязи на территории Удмуртской Республики, находящемся в состоянии естественной монополии, в связи с чем его положение на указанном товарном рынке признается  доминирующим без проведения анализа состояния конкуренции.

Аналогичная правовая позиция подтверждена Определением Верховного суда Российской Федерации от 23.11.2018 № 309-КГ18-12516 по делу № А27-14361/2017, в котором указано, что согласно пункту 12.5 Порядка № 220 без проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Вопреки указанию общества действия ПАО «Ростелеком», являющегося хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение,  влияют на состояние конкуренции, затрагивают права и законные интересы иных лиц, следовательно, хозяйственная деятельность ПАО «Ростелеком» подлежит проверке на предмет ее соответствия положениям ч. 1 ст. 10 ФЗ о защите конкуренции. 

Наличие доминирующего положения ПАО «Ростелеком» на товарном рынке в данном случае установлено также вступившими судебными актами по делу № А71-12510/2020, в рамках которого обществом оспаривались приказ от 24.08.2020 № 89, решение о возбуждении дела № 018/01/10-838/2020 и определение от 07.09.2020 о назначении дела № 018/01/10-838/2020.

Согласно статье 51 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (далее - Закон «О связи») оказание услуг связи для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе договора возмездного оказания услуг связи, заключаемого в форме государственного или муниципального контракта в порядке, установленном гражданским законодательством и законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в объеме, соответствующем объему финансирования предусмотренных соответствующими бюджетами расходов на оплату услуг связи.

Согласно статье 4 и статье 21 Закона «О связи» отношения в области связи регулируются также правовыми актами Президента Российской Федерации и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

В силу статьи 80 Конституции Российской Федерации государственное регулирование в области связи осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и другими компетентными органами.

Пункт 4 статьи 51.1 Закона «О связи» предусматривает, что при исполнении государственного контракта на оказание услуг связи для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка оператор связи, заключивший указанный государственный контракт, не вправе приостанавливать и (или) прекращать оказание услуг связи без согласия в письменной форме государственного заказчика.

Указом Президента Российской Федерации от 23.11.1995 № 1173 «О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства» определено считать ограничение или прекращение отпуска топливно-энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии, газа и воды), оказания услуг связи и коммунальных услуг воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых предусмотрена военная служба, действиями, нарушающими безопасность государства.

Таким образом, в соответствии с пунктом 4 статьи 51.1 Закона «О связи», части 1 Указа Президента РФ № 1173 от 23.11.1995 «О мерах по осуществлению устойчивого функционирования объектов, обеспечивающих безопасность государства» ограничение или прекращение оказания услуг связи воинским частям, учреждениям, предприятиям и организациям федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, является действиями, нарушающими безопасность государства. Такое прекращение возможно только с письменного согласия соответствующего учреждения или предприятия.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии» (далее - Закон № 226-ФЗ)  войска национальной гвардии Российской Федерации (далее - войска национальной гвардии) являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Пунктом 2, 8 ч. 1 ст. 2 Закона № 226-ФЗ  предусмотрено, что на войска национальной гвардии возлагается выполнение следующих задач:  охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством Российской Федерации;  охрана особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, охрана имущества физических и юридических лиц по договорам.

Согласно части 6 статьи 31 Закона №226-ФЗ для организации охраны объектов, подключенных к пультам централизованного наблюдения, войска национальной гвардии используют каналы связи, предоставляемые операторами связи в соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи. Помещения (части помещений) в сооружениях связи, используемые для размещения аппаратуры охранной сигнализации, арендуются у операторов связи на договорной основе. 

Пунктом 18.1 Устава установлено, что к целям деятельности ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» относится охрана на договорной основе имущества физических и юридических лиц, а также объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии в соответствии с перечнем, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации.     

Стратегией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683, предусмотрено обеспечение государственной и общественной безопасности путем повышения эффективности деятельности правоохранительных органов и специальных службы, органов государственного контроля (надзора), совершенствования единой государственной системы профилактики преступности, в первую очередь среди несовершеннолетних, и иных правонарушений (включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики), разработки и использования специальных мер, направленных на снижение уровня криминализации общественных отношений (пункт 45).

ФГКУ «УВО ВНГ России по УР» обременено обязательствами перед заказчиками охранных услуг, а также обязанностью обеспечения безопасности объектов, подлежащих обязательной охране.  Использование линий связи обусловлено осуществлением ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республики» уставной деятельности, направленной на сохранение общественной безопасности и  охрану имущества.

Из материалов дела усматривается и заявителем не оспаривается, что учреждение в соответствии с положениями статьи 2 Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» относится к объектам, обеспечивающим безопасность государства, следовательно, в соответствии с названным Указом является недопустимым ограничение или прекращение оказания ему услуг связи.

Отсутствие заключенного государственного контракта на оказание услуг по присоединению и услуг по пропуску трафика по сетям местной внутризоновой связи (истечение срока действия ранее  заключенного между сторонами госконтракта от 20.05.2019 № 17 на оказание услуг электросвязи), не предусматривает возможность одностороннего отказа субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке оказания услуг общедоступной электросвязи, от оказания услуг по присоединению и услуг по пропуску трафика по сетям местной внутризоновой связи,  поскольку данные услуги направлены на защиту охраняемых законом публичных интересов и имеют для неопределенного круга абонентов услуг дистанционной охраны потребительскую ценность. 

Указанный вывод подтверждается также позицией Верховного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 5 ноября 2019 г. № 309-ЭС19-19274.

Учитывая необходимость непрерывной работы и функционирования абонентского оборудования в целях не ухудшения криминогенной обстановки и общественной безопасности на территории субъекта Российской Федерации, односторонние действия ПАО «Ростелеком» по отключению потребителей от услуги охраны имущества создают угрозу общественной безопасности, нормальному жизнеобеспечению жителей Удмуртской Республики. Из представленных в дело доказательств следует, что в результате действий ПАО «Ростелеком» от услуг дистанционной охраны был отключен 951 абонент, в том числе школы, детские сады и больницы в Удмуртской Республике.

При этом, исходя из системного толкования положений статьи 10 ГК РФ, статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции, с учетом разъяснений, изложенных в пункт 4 Постановлением Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.

С учетом изложенного соответствующие доводы заявителя судом отклоняются.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что действия ПАО «Ростелеком», выразившиеся в одностороннем отключении потребителей от услуги охраны имущества, правомерно квалифицированы УФАС по УР в качестве нарушения антимонопольного запрета, установленного ч.1 ст. 10  Закона о защите конкуренции.

Судом отклоняются ссылки заявителя на то, что в отсутствие контракта у общества не имеется возможности получить плату за оказанные услуги.

Отсутствие заключенного государственного контракта между заявителем и третьим лицом в спорный период не может служить основанием для отказа во взыскании стоимости фактически оказанных услуг. Из Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 № 1838/13 следует, что при невозможности прекратить оказание услуг в отсутствие контракта, обусловленное нарушениями со стороны самого ответчика, не может служить основанием к отказу во взыскании с него спорной суммы.

Доводы заявителя о том, что в данном случае между ПАО «Ростелеком» и ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» отсутствуют отношения по присоединению сетей связи, судом отклоняются как противоречащие материалам дела.

В соответствии с главой 3 Федерального закона от 07.07.2003 №126-ФЗ «О связи» определен перечень сетей связи, в частности: федеральная связь, единая сеть электросвязи Российской Федерации, сеть связи общего пользования, выделенные сети связи, технологические сети связи, сети связи специального назначения, сеть почтовой связи. Указанный перечень сетей является исчерпывающим, каждый из типов сетей характеризуется индивидуальным набором признаков и терминов, определенных законом.

В указанном исчерпывающем списке типов сетей связи сети ФГКУ «УВО ВНГ России по Удмуртской Республике» полностью соответствует критериям, установленным статьей 16 Закона «О связи».

Как установлено антимонопольным органом, одним из способов оказания услуги по дистанционной охране имущества физических и юридических лиц является оказание услуг с использованием сетей местной проводной телефонной связи.

При этом существующее абонентское оборудование неразрывно связано со способом связи, используемым для передачи сигнала, что исключает возможность оперативного изменения способа связи, без приобретения иного оборудования и заключения договоров с третьими лицами, на оказание услуги по подключению и услуги по пропуску трафика по сетям.

Организация охраны объектов, квартир подразделениями вневедомственной охраны Удмуртской Республики представляет собой организацию канала связи посредством абонентской линии. Данная абонентская линия собственником охраняемого объекта дополнительно не заказывается и используется им в качестве абонентской линии для услуг стационарной телефонной связи или услуг доступа к информационно-телекоммуникациокной сети Интернет. Аппаратура охранной сигнализации, устанавливаемая на охраняемом объекте, подключается к оборудованию УВО (ретранслятору), находящемуся на автоматической телефонной станции ПАО «Ростелеком» по занятым линиям связи городской телефонной сети, с передачей данных в диапазоне частоты 18кГц, не влияющей на работу стационарной телефонной связи и доступа к сети Интернет. 

Остальные доводы заявителя судом отклоняются как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства и противоречащие материалам дела.

Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Оценив содержание оспариваемого предписания, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание по своей форме и своему содержанию соответствует установленным Законом о защите конкуренции требованиям, в том числе приказу ФАС РФ от 22.12.2006 № 337 «Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства» (зарегистрирован в Минюсте РФ 19.01.2007 № 8790), отвечает требованиям законности и исполнимости, не содержит неясностей, приведенные в нем формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, которые необходимо совершить обществу для устранения нарушения, а также критерию разумности по сроку исполнения предписания.

Требования оспариваемого предписания антимонопольного органа вытекают из существа установленных антимонопольным органом нарушений, нашедших свое подтверждение при рассмотрении дела в арбитражном суде.

При таких обстоятельствах судом не установлена совокупность оснований для признания ненормативного правового акта антимонопольного органа недействительным. 

С учетом изложенного, правовых оснований для признания недействительными решения и предписания УФАС по УР от 07.12.2020 по делу № 018/01/10-838/2020  не имеется.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя.

Согласно ст.110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. С учетом принятого решения согласно ст.110 АПК РФ расходы по уплате госпошлины  относятся на заявителя. 

Руководствуясь ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики 

решил:

В удовлетворении заявления Публичного акционерного общества «Ростелеком» г. Санкт-Петербург о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике 07.12.2020 по делу № 018/01/10-838/2020 отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Судья                                                 М.С. Сидорова